臺北高等行政法院判決
107年度訴字第755號107年12月7日辯論終結原 告 陳冲訴訟代理人 蘇錦霞 律師複代理人 林柏辰 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 陳朝建（代理主任委員）訴訟代理人 賴錦珖
唐效鈞馬意婷上列當事人間公民投票法事件，原告不服被告中華民國107年5月28日中選法字第1073550355號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
被告應依公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理以原告為領銜人於107年3月8日所提出之「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」公民投票提案。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由陳英鈐變更為陳朝建，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國107年3月8日向被告提出全國性公民投票案，主文「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」（下稱系爭公投案）、理由書及提案人名冊正本、影本各1份，提案人數計1,971人，已達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人總數為1,878萬2,991人，公民投票案提案人人數應達1,879人以上），核符公民投票法（下稱公投法）第10條第1項規定；惟提案內容仍有疑義尚待釐清，以及其所附理由書內容包含圖案，經被告107年3月13日第503次委員會議決議：「審議通過，依法定程序發布公告及舉行聽證會，理由書內容限於文字，俟聽證會後併同通知補正。」系爭公投案遂於同年4月10日舉行聽證、紀錄亦經閱覽竣事，旋提經被告第505次委員會議審議後，決議：「本案應具明理由函知提案人之領銜人補正如下事項：（一）公民投票法第9條第2項規定，
主文及理由書內容僅得以『文字』為之，理由書有關圖案部分，應予補正。（二）公民投票法第2條第2項規定，公民投票案應於憲法規範架構下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正。（三）候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法原則，殊欠明確，應予補正釐清真意。（四）理由書有關『聯合國秘書長推選方式』與所稱『負數票投票制』侔不相同，與事實不符，應予補正釐清真意。」並以107年4月26日中選法字第1073550245號函請原告於5月9日前予以補正，以釐清相關爭點。嗣原告雖來函補正，惟經被告第506次委員會決議：「本案經補正仍不符規定，依法予以駁回。」並以107年5月28日中選法字第1073550355號函（下稱原處分）駁回系爭公投案。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告所作之原處分係屬不當限制人民政治參與權利，違反憲
法以及公民與政治權利國際公約等相關規範。按憲法第17條、第129條規定及司法院釋字第645號解釋意旨，人民享有公民投票權利，係屬憲法上核心之重要原則。另參公民與政治權利國際公約第25條、公民與政治權利國際公約經濟社會文化權利國際公約一般性意見第25號及公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條至第4條規定，被告身為國家機關，其職權之行使應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權。原告所提之系爭公投案其目的係為促進投票率、完整反映正反面民意及改善民主制度而設，其係為具備正當理由之提案。然被告卻利用公投法未賦予機關之實質審查權限，並以法無限制之圖案解說問題加以駁回系爭公投案，明顯侵害憲法以及公民與政治權利國際公約所保障人民參政、表達政治意見與公民投票之自由。
㈡原處分已逾越公投法原定之形式審查原則，且對系爭公投案
施加公投法無規定之限制，應受司法機關審查並糾正。參最高行政法院101年度判字第514號判決意旨，被告於公投提案之審查，應限於形式審查而不及於實質審查。依公投法第2條第2項、第10條第3項第4款規定所謂「憲法規定外立法原則之創制」、「不能瞭解其提案真義」俱屬不確定法律概念，原則上行政機關就其概念之適用，應受事後之司法審查。被告不但深入審究系爭公投案局部立法細節是否有違憲之虞，且對於其制度施行後之配套考量與舉例之關聯性等皆深入審究，顯已逾越其本有之形式審查界限，其對人民公民投票之提案權、言論自由等基本權利實然侵害甚鉅，原處分顯然於法有違。系爭公投案既涉及人民基本權之限制，自應採較高審查密度。被告非司法解釋機關，對於是否違憲之議題審理並非專業機關，並不享有專業機關之特別裁量空間，且系爭主文及理由書僅自一般民眾觀點出發是否足以釐清其主張為足，與其他特殊專業知識無涉，故原處分之法律適用與判斷仍應受高密度之司法審查。公投法第10條賦予被告審查公民投票案主文及其理由書之目的，在於促進民主、釐清主題且完善公民參與政治之權利，而非用以恣意限制人民公民投票及提案之自由。被告一再違法爭執修法草案細節及相關執行層面之適當性並以其作為駁回理由，顯然自行以行政機關身分擴張法律無授權之裁量範圍，不但違犯公投法之法律文義、侵害原告之言論自由，更嚴重違反憲法權力分立原則。被告於中央選舉委員會第506次會議紀錄第十案中提出「如果能否實現有疑義，基於公投提案合憲推定原則，有疑義時推定有利於人民。」，即合憲性推定原則已常為被告所援引，且多次對外公布此項原則之適用，自應按行政自我拘束原則平等審查每一件公投提案。被告對於他案多有遵守形式審查原則及合憲性推定原則。然於本案，被告不僅要求原告預先排除有「違憲疑慮」之可能性及適用範圍，並且積極實質審理原告所提負數票制度上「是否可能日後違反憲法」、「政策施行適當性」，顯然違反被告於前述他案所明示遵行之形式審查原則、合憲性推定原則。是以，原處分顯然違反行政法上平等原則、行政自我拘束原則。
㈢系爭公投案係推廣負數票制度，與參政、發表政治言論及公
民投票等自由權利相涉，應受憲法以及公民與政治權利國際公約保障。依司法院釋字第499號解釋意旨，參政權與言論自由皆明列於憲法第二章下第11條及第17條所保障，故應屬於憲法上具有本質重要性之基本原則無疑。相對而言，憲法增修條文第2條第1項及第4條第2項關於正、副總統及立法委員全國不分區僑居國外國民及婦女保障名額等選舉方法之相關規定（下稱系爭正、副總統及不分區立委選舉方法），則不在上揭司法院釋字第499號解釋列示之範圍內。是系爭正、副總統及不分區立委選舉方法，應僅為程序性之一般憲法條款，與本質重要性之憲法基本原則無涉。被告忽略制憲者之意向從未考慮有負數票制度之可能，亦無禁止負向偏好設計或區分正向、負向偏好之考量。負數票係提供了多一種選舉上選項，亦即增加了人民選舉的自由，並更完整呈現全體選民之自由意志表達。另針對本案原有之聽證會爭點，原告皆已補充說明並新增系爭理由書之內文，亦不致選民混淆其意旨。原處分駁回之目的係為何種正當公共利益，既無法自原處分得知，於法亦無理由。原告已於理由書中已對系爭公投案之各項爭點做出回應，並同意刪除圖例，被告仍以原處分駁回，使得所有將負數票制度於公民投票中討論思辯的可能性全盤抹殺，難謂原處分為最小侵害。況舉行公民投票根本尚未構成制度改變，僅是提供一個機會予全民共同研擬、討論何謂較好的選舉制度。原告及全體人民參政、公民投票權利所受之侵害甚劇，與被告駁回原告申請之利益相比，顯不相當，違反狹義比例原則。原處分之駁回決定之公益目的欠缺憲法基礎，且並非採取對人民侵害最小之手段，人民所受之侵害被告所欲維護之利益相互權衡下顯不相當，是原處分違反比例原則。
㈣我國選舉投票制度並無既存亦無禁止負數票制度之創設，係
屬憲法規定以外之事項，是系爭公投案合於公投法第2條第2項規定無疑。縱以被告逾越法定權限所作之實質審查觀之，系爭公投案亦仍合憲合法。負數票制度乃提供當事人多一個選項，提升整體投票率並完整呈現全體選民之意志，亦符合「一人一票、票票等值」的精神，原處分稱「形同改變選民之自由意志」云云，顯屬無稽。系爭公投案並無直接違憲之虞，本案聽證會中之憲法解釋爭議皆針對立法後之法條制定可能結果而言，並非對系爭公投案法律抽象原則之質疑，且既無法確定系爭主文及其理由書整體顯然違憲，被告應作成合憲之認定。參被告於另案同性婚姻公投提案中肯認申請人於理由書中補正後之整體合憲解釋，原告於系爭公投案理由書所為之補正應足以釐清爭議，係屬合法之補正無疑。依公投法第9條第2項及第10條第2項第4款之規定，被告既得判斷該圖示是否致影響其提案真意，即不需另以其他規定全盤否定圖案之使用。再依憲法上法律保留原則，限制人民權利應以法律為之。然前開條文僅對文字作出限制而不及於圖案，故就圖案而言應解釋為法律不設限制，方符法治國原則。縱認前開法條可作為限制於理由書放置圖例之法源，然換算系爭圖示所佔之空間，再與文字相加，仍符合理由書2000字之法定限制。且圖例有釐清之正面效果，系爭圖示對於全體選民對系爭公投案之理解，應具有正面解說及釐清誤解之效果，應受法之所許。且如被告認定系爭圖示與公投法第9條第2項規定不相合，至多僅能不予公告及刊登公報，而非作為駁回之理由。是以，被告以系爭圖示不符公投法規定而駁回系爭公投案，顯有逾越裁量權之違法。原告已因被告之要求而於補正時刪除系爭圖示，被告卻仍認為違反原本之補正要求(即刪除系爭圖示），經驗法則上顯不合理。被告將原告已補正之事項認定為未補正，顯然違反依法行政原則。
㈤原告對於系爭公投案各項爭點均有補正、回應及說明，均已
使系爭公投案清楚且不致混淆，原處分有逾越法定裁量權之違法；縱認被告有其特定裁量權，原處分亦屬裁量權濫用。負數票制度為一人一票，票票等值且直接無記名選舉之制度，與此憲法核心原則並無違背。被告對系爭公投案之審查，係以單一機關之個別見解，阻絕原告提出系爭公投案之言論發表自由、人民得就選舉方法上討論及選擇特定制度作為立法原則之參政、公民投票自由，顯與公投法中保障民主法治及人民參政權之本旨以及主權在民之原則不符。原告對系爭公投案之主文、理由書中所作補正，應已符合公投法第10條第2項第4款之規定，應為法之所許。被告基於形式審查原則及依法行政原則，應基於原告形式合法之補正即應做出審核完成並函請戶政機關查對提案人之處分。縱被告對於公投法第10條第2項第4款有一定裁量空間，然依憲法人權保障、平等原則、行政自我拘束原則、比例原則、合憲性解釋原則等相關法律基本原則，被告對於系爭公投案之裁量空間已限縮至零，然被告卻仍作出駁回決定之原處分，有裁量權濫用之違法。是以，被告所作之原處分違反行政程序法第4條、第10條及行政訴訟法第4條笫2項，應予撤銷。
㈥被告舉行之委員會會議違反公開原則，違反憲法上之正當法
律程序。被告自行訂定之中央選舉委員會會議規則第18條第1項規定被告舉辦之委員會審議過程原則上為不公開，然於被告第503、505、506號決議紀錄中可知其審議過程完全不予揭露，無論原告或任何利害關係人皆無法得知其審議過程。是被告所訂之中央選舉委員會會議規則第18條第1項及其相關實踐，違反司法院釋字第613號解釋，應屬違憲。聽證會中聽證會中三位對於系爭公投案表示贊同之關鍵與會人士見解，完全被排除在被告行政程序之討論範圍以外，渠等意見均未受被告之委員會審議中進行考量評估，致整個審議程序完全立於不完整不公正之基礎，勢必致生決議結果不合理之偏誤，被告所為決議程序違反公平原則、正當法律程序甚明。被告第505次會議紀錄於107年4月17日作成，惟卻於同年5月16日始公告，顯已逾系爭提案內容得以補正之期限。
被告逾期拖延一個月餘對外公告，變相剝奪全體利害關係人向兩造提供意見或參與行政程序之機會，有侵害利害關係人程序利益之違法。被告於聽證程序中並未取得本案得以駁回之依據，領銜人之代理人於聽證中所提之爭議亦未經被告任何處理，亦顯然違背正當法律程序。本案聽證會中二位鑑定人均為被告所單方選定，且立法機關於本案亦為重要之利害關係人，卻並未列席於聽證會，程序難謂公允。被告僅片面採用聽證會之一部分爭議討論作為駁回系爭提案，尚嫌速斷。被告對於領銜人之代理人所提出之質疑，無論於聽證會中或會後，均未對此無任何解釋或討論。被告並無於聽證會中闡明或討論系爭圖示是否得因公投法第9條第2項之規定，直接作成原處分，顯見被告濫用聽證程序，未賦予當事人實質陳述、相互溝通之固有機能。
㈦並聲明求為判決：原處分撤銷。被告應依公民投票法第10條
第5項(按為第4項之誤)至第8項規定辦理以原告為領銜人於107年3月8日所提出之「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」公民投票提案。
四、被告則以：㈠依公投法第1條、第2條第2項之規定，公民投票案乃須本諸
憲法主權在民原則，並在憲法框架架構下為之。依公投法第1條、第2條、第4條、第7條至第10條、第12條、第13條及第17條規定，公民投票案應符合創制、複決之定性、其標的有其容許及排除事項、並應符合一定之法定程式及方法，始得為成立與否之宣告；依同法第19條、第29條及第30條規定，創制案或法律之複決案符合條件應即停止其程序之進行；公民投票案投票通過後則應由權責機關實現其內容，投票不通過則應作相應之公告或通知。又通過或不通過均有一定之拘束期間，於該期間內不得變更或重提；亦即於審查確定公投標的後，即屬恆定，俾依法作後續相應之處理。凡上開法定事項均須予以審查，其審查之職權，依第3條之規定，屬被告之權責。依司法院釋字第645號解釋理由書略謂，依修正前之公投法第34條、第10條第2項、第3項、第14條第2項、第3項及第55條規定，行政院所設之公民投票委員會審議全國性公民投票案內容是否符合公投法之規定，是以「對全國性公民投票案成立與否具有實質決定權限」。上開解釋雖係對公投法修正前相關條文所為闡釋，惟公投法於107年1月3日修正後與上開修法前之相應條文依舊存續，其部分內容雖有更刪，惟其仍須由審查機關審核公投案是否合於規定之本質，並未有所更張，僅不過將原審查機關（行政院公民投票委員會）改易為被告（公投法第3條第1項）。是亦足徵被告對於原告所提公投案是否合於相關規定，是否得予成立均有實質決定之權限。被告對於全國性公民投票案是否合於規定，即有實質決定之權限，自應依法審酌各該公投案是否合於公投法相關規定，而公投法並無「實質審查」或「形式審查」之規定，更未作何謂「實質審查」或「形式審查」之立法性定義，若果，自亦無所謂實質審查或形式審查之區分，是原告指陳被告僅有「形式審查」權限而無「實質審查」權限，等節，乃不知所云，蓋其自行解讀，自行區分之「形式」或「實質」所指涉內涵為何？殊欠明瞭，自無庸亦無從就之予以置辯。
㈡按公投法第1條及第2條第2項序文之規定，公民投票案需本
諸憲法主權在民原則，並在憲法框架架構下為之。亦即憲法仍為拘束直接民權（公民投票)行使的上位規範。當法律或命令指摘違憲或違法時，而法令的上位規範則成為用以審查這一對象之標準，也稱審查基準，至所謂審查密度係謂蕙法法院或大法官對法令違憲與否，審查寬嚴態度之謂。由於公投法之適法性與憲法規定作了聯結，立法授權賦與被告就公投案之是否合憲及適法乃有行政審查之權限，上開行政審查權限即為法律所賦與，被告自應依法為之。至於被告審查後所為之決定，其司法審查之密度如何，自應由本院選擇，惟依最高行政法院103年度判字第637號判決意旨，被告係依中央行政機關組織基準法第3條第2款所稱之「獨立機關」，其組織性質係「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」又依同基準法第18條及中央選舉委員會組織法第3條第5條等規定，被告置9人至11人，任期4年，委員除為合議制依據法律獨立行使職權之組織外，委員中同一黨籍者，不得超過委員總數之3分之1。復據同法第7條第2項及被告會議規則第5條之規定，被告委員會議，委員應親自出席會議，開會時須有全體委員2分之1以上出席始得開議，會議之決議，應有出席委員過半數之同意；如遇重大爭議案件，開會時須有全體委員3分之2以上出席始得開議，會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對重大爭議案件之決議，得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布。準此，被告委員並不偏廢同一黨籍，在任期保障及任期交錯下，透過合議制及審議程序，獨立行使職權，而以多數決方式共同作成決定，存有判斷餘地，同上開判決意旨，本院對被告所為決定合法性司法審查結果，若無確切證據足以證明其有逾越權限或濫用權力或其他違法情事，似應予以尊重。
㈢關於函請原告應就補正理由書中所列圖案予以補正部分，依
公投法第9條第2項規定及立法意旨，主文及理由書均僅得以文字之特定格式為之，其字數亦作特定之限制，其主要考量乃在於公投如果成案，則須將主文及理由書編製為公投公報，分送全國各戶，以公報之篇幅有限，故無法任令提案者，毫無節制，以圖案擴增其刊登公報之版面。此外，亦在於降低公投行政事務之爭議及困難，蓋領銜人對於公投主文及理由書之形式爭議不休，將徒增公投行政事務爭議，並虛耗公投行政事務成本與時間，不利公投行政事務之進行。除上開技術上之原因外，格式與字數之限制，亦有公平性之考量，蓋領銜人及相關機關於公辦的宣傳領域內（即公投公報），得有對等表達意見的空間。復因領銜人對於公投理由之表達，並不限於公投公報之單一形式，亦可用傳單、旗幟或文宣品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達意見，故公投
主文及理由書限以文字為之，尚不致使領銜人之言論自由或參與政治權利受到過度限制或萎縮。按公投法第10條第2項、第3項所稱補正雖未明定其程式，惟其文義應指將不明確、不合規定之文字予以明確匡正使合規定之意甚明。詎原告就被告所要求補正之函復，除指摘官員質疑被告何以不能允其使用圖示之陳述外，並謂「若貴會堅持要刪除此圖示才可以讓本案進入連署程序，提案人暫時接受刪除以便進入連署程序，但保留訴訟權利將來勝訴再加回圖示」。惟查公投法屬程序法性質，其程序規定甚為嚴謹，前一階段程序未終結確定，自不得進入下一階段之程序，是因而亦特重每一階段程序之時效，並無先俟行政爭訟終結再回溯作行政程序之補正或變更之可能。因之，原告補正函就圖示部分，僅以補強說明理由或附帶條件之方式做模棱含糊而未作「明確」修刪之補正，其所送理由書始終未作更刪，已不符公投法第10條第2項之規定甚明，被告自應依法予以否准。
㈣關於函請原告就系爭公投案適用之選舉類型予以補正部分：
目前我國選舉之制，係由投票者於候選人中就其最支持之候選人，投下所謂正向偏好之選票（下稱正向票）。原告所提之公投案擬引入所謂負數票之制，是制並非對候選人中有正向偏好者進行揀擇，而係由投票者於候選人中圈投負面偏好者（下稱負向票），藉由正向票之票數，與負向票之票數，兩相抵銷，而得出候選人淨支持贊成票，並由最高票者為當選。惟查憲法增修條文第2條第1項規定係採行所謂相對多數當選制，而非絕對多數制（二輪選舉制），故其中所稱「得票最多之一組」並無所謂「負數票制」之容許空間。復依憲法增修條文第4條第1項、第2項規定若引入所謂「負數票制」則可能使獲正向票百分之5以上之政黨，喪失政黨比例代表的席次分配，是故是制於立法委員全國不分區選舉亦無其適用餘地，甚為灼然。此外，憲法及其增修條文對於其他種類選舉雖未明文得否採行「負數票制」，惟揆諸憲法第17條、第123條、第129條規定及司法院釋字第721號解釋意旨，制（修）憲者似亦無採行是制之容許空間。蓋正向票之意義旨在揀擇最強烈的正面偏好。但負向票並非對候選人中有正向偏好者進行揀擇，而係吸引旨在鎖定淘汰最強烈的負面偏好者，前往投票，如在應選名額1名且僅1名候選人參加競選的情況下，正向票之票數，與負向票之票數，兩相抵銷，固可得出淨支持贊成票。此種就正向票與負向票屬性不相同的投票予以加減，就同一候選人而言，或等同於兩面俱陳的意見表達，或確可較清楚地呈現全體選民之投票意旨，以確保當選者具有相當地民意基礎，以杜倖進之士。惟此一兩面俱陳式的投票，可以以二輪投票制或以法律明定最低當選票數之方式，設立門檻，即可輕易解決候選人民意基礎不足之問題。況此種制度在2名以上候選人（甲、乙、丙）之情況下，由於投票者僅能投選1張選票（正向票或負向票），無從對所有候選人均作兩面俱陳的圈投，勢將造成對甲候選人投下負向票（-1)，在效果上等同於對乙及丙候選人投下正向票（+1)，反之亦然。但正向票與負向票二者屬性不同，已如前述，對甲候選人正向偏好（+1)，並不當然可將之轉換成對乙候選人（-1）及丙候選人（-1）具有同等程度之負向偏好。對甲候選人之負向偏好（-1），亦不得認係對乙、丙之正向偏好乃屬當然，於此情況下，是否得謂投正向票或負向票以其性質相同，其權值均屬相同，而作彼此之抵銷，自非無疑。其間之矛盾在於投甲負向票者，也可能並不喜好乙、丙候選人，但因祇能投1票，祇好投向最負向偏好的甲候選人，但其所投負向票或多或少均將使乙候選人加重其當選之權值，且亦會將本應亦屬乙候選人之負向票，無從同時顯現，射倖式地成為乙候選人之正向票，變相加權式地給了乙候選人，其投票結果不僅未因之更清楚顯現，反而無從辨明哪一候選人最具民意代表性。此際，反而形同變更混淆了選民自由意志之表達，自難謂負向票之權值與正向票為等值，因而乃有違反憲法第129條票票等值之規定甚明。亦難怪是制為世界各國所未採。鑒於原告所提公投案於總統副總統選舉、立法委員選舉、應選名額2名或候選人2名以上之選舉，即難謂有其適用，故原告究欲適用於何類型選舉？自應依本會之函告予以補正。詎原告就此未作任何補正，自有違公投法10條第2項補正之規定，被告予以駁回，自屬適法。
㈤關於函請原告就本公投案候選人之「淨贊成票」為負值時，
應為如何之立法原則，殊欠明瞭，應予以補正部分：按憲法第51條、增修條文第2條第8項、總統選罷法第63條第2項、公職人員選舉罷免法第70條、地方制度法第81條第1項、第82條第3項等規定，對於總統、副總統及各種公職人員之出缺、補選均有期限及條件規定；對於單一候選人參選時，除里長選舉外，均明定得票須逾一定票數之門檻，始得當選。於原告所提負數票制仍甚寬泛，所涉法規甚廣，是故如候選人之「淨贊成票」為負值時，應為如何之處理？乃屬原告所提公投案之內容是否已臻成為立法原則，而屬該當於「立法原則創制」之適格判斷。惟原告就此部分其補正函，略謂設若所有候選人未有所謂之淨正票，「必須重選，而且重選時前次已被選民淘汰者不得再參選，如此才符合民意。」並願在理由書增加說明云云。上開回復仍屬過於含糊寬泛，姑不論是否明確，已足轉成為「立法原則」之客觀形貌。但因原告僅空言其說，對其所送理由書並未有所增刪，以其補正不符程式，自難謂符合公投法第10條第2項第4款之規定。原告訴稱其已作出合乎題旨之補正云云，自屬無理由。
㈥關於函請原告就理由書有關「聯合國秘書長推選方式」為負
數票制，與事實不符，應予以補正部分：依本案聽證之鑑定書之鑑定意見，聯合國秘書長之推選方式，一般認為係「同意投票制」（approval voting)之著例，其程序首由安全理事會之成員依同意投票制進行「假投票」，在同意投票制下，選民得對每一位候選人表示同意或不同意；在「負數票投票制」下，選民僅得對其中一位候選人表示同意或不同意。前者為正、負向兩面俱陳式，後者為單一負向式，二者之運作規則有其不同。本案原告所陳之「負數票制」既與被告已查知之事實不符，被告自應函請原告補正。詎原告補正函堅持其所舉之例完全符合事實，但又反而要求被告應提出如何補正之文字云云，其原送之理由書，並未作出任何之更刪補正，於程式上即已不符公投法第10條第2項之補正規定，是所陳其已作出合乎題旨之補正一節，乃無理由。
㈦並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴系爭公民投票案，被告以107年4月26日中選法字第1073550245號函命原告限期補正，嗣以原告補正後仍不符規定，而以原處分駁回，是否適法？⑵原告請求被告應准予繼續辦理系爭公民投票案，是否有理由？茲分述如下：
㈠相關法制說明：
1.按「中華民國之主權屬於國民全體。」為中華民國憲法第一章「總綱」第2條所明定。「主權」，乃一國最高之權力，為國家構成要素之一，缺乏主權之統治團體，縱有人民與土地，亦不能稱為國家。「主權」既為國家最高之權力，屬於全體之國民，所有之「政權」（選舉、罷免、創制、複決）及治權（行政、立法、司法、考試、監察），皆由此而來，故政權與治權之行使，均不得違反全體國民之意志，並應為全體國民之利益而行使之，否則即違反憲法之基本原則。換言之，國家一切機關之設立與人員的配置，都是為人民而存在，並行使人民賦予之權限。憲法第24條亦揭明：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」為落實主權在民，94年6月10日修正公布憲法增修條文第1條及增訂第12條分別規定：「（第1項）中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。（第2項）憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條之規定，停止適用。」「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」又憲法第二章「人民之權利義務」凡18條（第7條至第24條），其中第17條、第23條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第十二章「選舉、罷免、創制、複決」第136條規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」中央法規標準法第5條規定：「左列事項應以法律定之：一憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二關於人民之權利、義務者。三關於國家各機關之組織者。四其他重要事項之應以法律定之者。」另「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書第1段闡釋甚明。準此，選舉、罷免、創制、複決，係人民受憲法保障之基本權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
2.次按為確保國民直接民權之行使，政府於92年12月31日制定公布「公民投票法」，凡八章，64條條文，嗣於107年1月3日修正，依修正後公民投票法第1條：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。公民投票涉及原住民族權利者，不得違反原住民族基本法之規定。」、第2條：「(第1項)本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。(第2項)全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：
一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。……」、第4條：「公民投票，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」、第9條：「(第1項)公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。(第2項)前項領銜人以一人為限；主文以不超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限。超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。(第3項)第一項提案人名冊，應依規定格式逐欄填寫，提案人應親自簽名或蓋章，填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊。(第4項)主管機關應建置電子系統，提供提案人之領銜人徵求提案及連署；其提案及連署方式、查對作業等事項之辦法及實施日期，由主管機關定之。(第5項)採電子提案及連署者，其文件以電磁紀錄之方式提供。(第6項)公民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條：「(第1項)第二條第二項各款之事項，公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。(第2項)主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於三十日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於三十日內補正，並以一次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：
一、提案非第二條規定之全國性公民投票適用事項。
二、提案不合前條規定。
三、提案有第三十二條規定之情事。
四、提案內容不能瞭解其提案真意。
五、提案人數不足本條第一項規定。(第3項)主管機關依前項第一款、第三款、第四款及前條第六項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。前項三十日內補正之期間，自聽證會結束日起算。
(第4項)公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於十五日內查對提案人。
(第5項)戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：
一、提案人不合第八條第一項規定資格。
二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。
三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。
四、提案人提案，有偽造情事。(第6項)提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案應予駁回。(第7項)提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。
(第8項)前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」準此，人民提出公投案，如符合規定者，主管機關即應依第10條第4項以下之規定接續辦理公投有關程序。
3.司法院釋字第553號解釋理由：「本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。（二）原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。（三）有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？（五）對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（六）是否尚有其他重要事項漏未斟酌。」此號解釋揭示：關於不確定法律概念，行政機關之判斷若涉及人民基本權之限制，法院應採較高之審查密度。
4.司法院釋字第721號解釋理由：「憲法第一百二十九條規定：『本憲法所規定之各種選舉，除本憲法別有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。』其平等方法部分，為憲法第七條、第十七條有關平等權及選舉權之具體化規定。從其文義可知，修憲機關仍保有衡情度勢、斟酌損益之空間，但選舉既為落實民意政治、責任政治之民主基本原則不可或缺之手段，並同時彰顯主權在民之原則，則所定選舉方法仍不得有礙民主共和國及國民主權原則之實現亦不得變動選舉權、平等權之核心內涵。而關於各國國會選舉，有重視選區代表性而採相對多數決者，有重視政黨差異而採政黨比例代表制者，實為民主政治之不同選擇，反映各國政治文化之差異」，由此可見，選舉方法只要合乎選舉權、平等權之核心內涵，縱其方法不同(例如本件之負數票)，尚不得遽認違反自由民主憲政秩序。
5.司法院釋字第645號解釋：「(修正前)公民投票法第16條第1項規定：『立法院對於第2條第2項第3款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。』旨在使立法院就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨；此一規定於立法院行使憲法所賦予之權限範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，與憲法尚無牴觸。」其解釋理由書載明：「憲法第2條規定：『中華民國之主權屬於國民全體。』依憲法本文之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國86年7月21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第17條另規定：『人民有選舉、罷免、創制及複決之權。』第136條復規定：『創制、複決兩權之行使，以法律定之。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事項有議決之權（憲法第62條、第63條參照），對國家重要政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第520號解釋參照）。
(修正前)公民投票法第16條第1項規定：『立法院對於第2條第2項第3款之事項，認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。』同法第31條第3款規定有關重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第16條第1項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡之情形。綜上所述，公民投票法第16條第1項之規定，於本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。」是依本號解釋意旨，公民投票法既係為保障人民之創制、複決權，於有疑義時，行政機關自應為對人民有利之解釋，俾符合憲法主權在民之精神。
6.最高行政法院101年度判字第514號判決：公民投票法係「依據憲法主權在民之原則，確保國民直接民權之行使」而制定，屬憲法第136條（創制、複決兩權之行使，以法律定之）規定之法律。其立法目的乃在實踐憲法保障人民「創制、複決」基本權的行使，藉由公民投票法規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票事項（法律之複決；立法原則之創制；重大政策之創制或複決）之決定。準此，公民投票法係在協助人民正當行使上開公民投票事項之創制、複決權，而非限制人民該公民投票事項之行使。其中關於全國性重大政策之「複決」公民投票案經通過者，權責機關應為實現該公民投票案內容之必要處置（本法第31條第3款），申言之，如該全國性重大政策之複決公民投票案，經投票結果通過「同意」（贊成）該「重大政策」者，政府即應積極推動、執行該重大政策，除有正當事由外，不得中斷、停止；反之，若投票結果通過者為「不同意」（反對）該重大政策，政府即應依該「重大政策」複決案之具體情形，為相應之必要處置。上開條文並未限制該重大政策複決之公民投票提案，應持改變現狀之立場始得提起，故不論係「正面表述」或「負面表述」，僅屬提案內容設計之問題。
7.再者，依修正後公民投票法第2條第2項：「全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。……」、第30條：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。
四、依憲法之複決案，立法院應咨請總統公布。立法院審議前項第2款之議案，不受立法院職權行使法第13條規定之限制。立法院、直轄市議會或縣（市）議會依第1項第2款制定之法律或自治條例與創制案之立法原則有無牴觸發生疑義時，提案人之領銜人得聲請司法院解釋之。經創制之立法原則，立法機關不得變更；於法律、自治條例實施後，二年內不得修正或廢止。經複決廢止之法律、自治條例，立法機關於二年內不得再制定相同之法律。經創制或複決之重大政策，行政機關於二年內不得變更該創制或複決案內容之施政。」準此，關於「法律立法原則創制」之公投案如通過者，行政院應於三個月內研擬相關之法律送立法院審議，立法院亦應於下一會期休會前完成審議程序。至於依此立法原則制定之法律是否違憲，則應於完成立法後，由大法官解釋認定之，尚不得由行政機關於公投案提出審查時，即由行政機關逕予認定其有違憲之虞而駁回人民公投案之提出。蓋憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項，由總統提名，經監察院同意任命之。」足見關於憲法之解釋，乃專屬司法院大法官之職權，行政機關無權為之。
㈡本件原告於107年3月8日向被告提出全國性公民投票案，主
文「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」（69字）、理由書（1,302字）及提案人名冊正本、影本各1份，提案人數計1,971人，已達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人總數為1,878萬2,991人，公民投票案提案人人數應達1,879人以上），核符公投法第10條第1項規定。惟被告認原告提案內容仍有疑義尚待釐清，以及其所附理由書內容包含圖案，經被告107年3月13日第503次委員會議決議：「審議通過，依法定程序發布公告及舉行聽證會，理由書內容限於文字，俟聽證會後併同通知補正」。系爭公投案遂於同年4月10日舉行聽證、紀錄亦經閱覽竣事，旋提經被告第505次委員會議審議後，決議：「本案應具明理由函知提案人之領銜人補正如下事項：（一）公民投票法第9條第2項規定，主文及理由書內容僅得以『文字』為之，理由書有關圖案部分，應予補正。（二）公民投票法第2條第2項規定，公民投票案應於憲法規範架構下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正。（三）候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法原則，殊欠明確，應予補正釐清真意。（四）理由書有關『聯合國秘書長推選方式』與所稱『負數票投票制』侔不相同，與事實不符，應予補正釐清真意。」並以107年4月26日中選法字第1073550245號函請原告於5月9日前予以補正，以釐清相關爭點。原告於107年5月3日去函補正，惟被告認原告補正後仍不符規定，爰經被告第506次委員會決議：「本案經補正仍不符規定，依法予以駁回。」，被告並以107年5月28日中選法字第1073550355號函（即原處分）通知原告駁回系爭公民投票案。以上事實有系爭公民投票案提案函(原處分卷第10頁)、提案理由書(原處分卷第11-14頁)、提案人名冊收據(原處分卷第15頁)、第503次委員會議紀錄(原處分卷第1-9頁）、第505次委員會議紀錄(原處分卷第17-36頁）、107年4月10日聽證會記錄（原處分卷第37-73頁）、被告107年4月26日中選法字第1073550245號命補正函(本院卷第122-124頁）、原告107年5月3日補正函(本院卷第125-127頁）、107年5月15日第506次委員會議紀錄(本院卷第129-152頁）、被告107年5月28日中選法字第1073550355號駁回函（本院卷第153-154頁）等資料影本附卷可稽。此部分之事實堪予認定。
㈢系爭公民投票案，被告以107年4月26日中選法字第10735502
45號函命原告限期補正，嗣以原告補正後仍不符規定，而以原處分駁回，並非適法：
1.本件被告命補正之事項分別為：⑴公民投票法第9條第2項規定，主文及理由書內容僅得以『文字』為之，理由書有關圖案部分，應予補正。
⑵公民投票法第2條第2項規定，公民投票案應於憲法規範架構
下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正。
⑶候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法原則，殊欠明確，應予補正釐清真意。
⑷理由書有關「聯合國秘書長推選方式」與所稱「負數票投票
制」侔不相同，與事實不符，應予補正釐清真意。(本院卷第122-124頁）
2.關於命補正第1項部分：⑴公民投票法第9條規定：「(第1項)公民投票案之提出，除另
有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。(第2項)前項領銜人以一人為限；主文以不超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限。超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。…」，條文規定「主文以不超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限」，乃因公投案主文及理由均須紙本公告，若文字太過冗長，將增加篇幅及閱讀之困難。鑑於圖示說明往往較文字更顯而易懂，如將圖示篇幅換算文字字數，總數不超過二千字者，要無違反該條意旨。何況縱加總超過二千字，甚至認圖示部分應予排除，充其量僅圖示部分不予公告及刊登公報為已足，尚不得作為駁回之理由。
⑵查依原告系爭公民投票案提案內容原記載：
①主文：「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一
人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」(原處分卷第11頁）②理由：「
一、總統於107年1月3日公布之公民投票法第一章第二條全國性公民投票適用…二，立法原則之創制，爰此提此本案之公民投票。
二、選票設計應該讓選民可以選擇反對或贊成，一人還是只有一票。如果不喜歡任何候選人可以選擇反對某人當選，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。並非既可贊成某人又可以反對另一候選人，若是如此即會成為每人有兩票，本案依然是一人一票。
三、推動有"反對"選項的平衡式選票有3大理由：
(一)用選票來明確表達贊成或反對某位候選人的自由意志是基本人權：
1、上次台灣的九合一選舉就有38%村里長，2970人是同額競選，沒有競爭對手。也就是說他(她)只要投自己一票即可當選。台灣是否有些地方里長或民代就是由少數人把持，沒有人敢出來挑戰競選？若是有反對票就可以讓長期不當把持的現象免除。同樣道理，候選人多於一個人時，誰也不能保證其中一定有一位是適任的。選民應該有權選擇反對，可以淘汰不適任者，這才是完整的民主。
2、以聯合國秘書長推選為例，在提名過程中，安理會會員國對於被提名的候選人可以表達"鼓勵"或"不鼓勵"。我們普通公民當然也應該有同樣的權利。
(二)投票率會增加：
1、選舉結果會更清楚反映更多人的意願，我們常看到現行制度下勝選者會很傲慢的說：「我擁有大多數民意支持」其實事實並非如此，因為很多反對的人沒去投票，而且有些票是因為選民討厭另一位候選人而「含淚投票」並非真正支持該候選人，能夠沒有威逼或利誘而增加投票率就是民主制度的重大改善。如果可以選擇投反對票，投票率一定會增加。
2、負數票協會在2015年8月委託蓋洛普做的民調證實在台灣會提高投票率5.4%，那代表100多萬更多選民參與投票，更多人參與投票是更民主的結果。投票率增加還有一個很重要的效果，在任何一個競爭激烈的選區，增加少許投票人數都有可能扭轉選舉結果舉例如下：
(1)依現在制度下，假設投票結果是：甲得票數為34、乙得票數為33，甲當選，而且很可能傲慢地說：有大多數的選民支持我。但事實真相並非如此，有些選民既討厭甲，又討厭乙，沒去投票。並非大多數的選民支持當選者。
(2)若可以選擇投反對票，更多人會參與投票，表達對於候選人的選擇，假設增加5人參與而且投反對票，甲增加4票反對票，乙增加1票反對票，結果成為甲淨得票為30票(34-4=30)，乙淨得票為32票(33-1 =32)。乙當選，當選者必須謙虛地承認他沒有得到絕大多數選民支持。
這樣的選舉結果才比較清楚反映更多民意，這才比較民主。而且可以說在目前現狀況甲當選是67人投票的結果是"選錯人"，因為乙勝選是72人投票的結果。
(三)言論或立場最偏激的人就不太可能當選：在一人一票，可以投反對票的設計下，基本盤不會變。政黨或候選人不會鼓勵支持自己的選民去投反對票反對別人。否則贊成票從哪來？不屬於任何政黨的中間選民，比較有可能去投反對票。因為只有一票，只能反對最討厭的，因此那些最爛，立場最偏激的政客就會選不上。偏激政客選不上，偏激言論自然減少，社會對?會更和譜。對外比較不容易打仗。爛的政客淘汰掉之後，好人浮出檯面，中間選民就不需要投反對票大家就可以都投贊成選項，這是我們的願景。
四、有人問："為什麼不等歐美先進民主國家先做?"我們說:"為何甚麼事情都要等歐美先做我們才有勇氣跟著做?"我們說:"為什麼台灣不可以領先全世界做出對於民主制度改革的重大，歷史性貢獻?"推行此制度必須修法，若能因此公投案完成改革，亦將使台灣成為領先世界民主制度改革之先鋒。」(原處分卷第11-14頁)⑶嗣因被告命補正，原告於107年5月3日提出補正函，關於圖示問題，原告稱：
①請看圖示，比較即可估算出，圖示所占字數空間不足200
字空間，貴會所說"無法估算其字數"顯與事實不符，理由說明書目前字數共約1413餘字，即使加入圖示所占空間亦仍遠低於2000字上限，貴會若對此圖示有異議，為何在4月10日聽證會中未曾提出請學者專家公評？本案是立法原則的創制，若成案，新選票如何設計理應是選民關心的議題之一。
②理由書是寫給選民看的，當然是愈簡單，愈容易懂，愈好
，圖示若有幫助選民理解，應該鼓勵才對o網路上討論此案時就?有多次網民提問是否另發一張反對票，看過圖示就無此疑問.貴會在聽證會中不提，之後再提此不是問題的問題.是何用意？一個很明顯可以協助選民了解本案真意的簡單圖示為何執意要刪除？甚至越權曲解法令，公投法中並沒有限制理由說明書中不得有圖示，若要明文限制，也屬於立法院職權.中選會審核職權止於公投法第十條第二項之規範："提案?容不能瞭解其提案真意。"有圖示很明顯可協助選民了解真意,貴會反其道而行，實難令人理解。貴會莊處長曾向提案人說，若有圖示會造成印刷困擾，這是明顯無理的託辭，現在選票設計已有候選人照片，何來印刷困擾之說？他說了很多其他理由，都不能成立：如果在主文?有圖示如何？我們沒有在主文?提圖示如果是彩色如何？我們沒有提彩色圖示如果是整頁篇幅如何？我們沒有提整頁篇幅懇請貴會以選民櫂益著想，而不是只考量貴會公務員作業方便與否.若貴會堅持要刪除此圖示才可以讓本案進人連署程序，提案人暫時接受刪除以便進人連署程序，但保留訴訟權利將來若勝訴再加回圖示。(參本院卷第125-126頁）⑷足見，上開圖示有加強說明本件負數投票之功能，且非不
得以該圖示所占篇幅換算文字字數，退萬步言，縱認圖示部分應予排除，亦僅圖示部分不予公告及刊登公報為已足，被告以此作為駁回理由，於法尚有未合。
3.關於命補正第2項部分：⑴被告以公民投票法第2條第2項規定，公民投票案應於憲法
規範架構下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正云云。細觀其命補正理由，係稱：依憲法增修條文第2條第1項規定「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國85年第9任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。」等規定觀之，於現行憲法架構下，我國總統副總統及各級公職人員之選舉皆採單記正向偏好計票之相對多數制，故本案應適用之選舉類型為何始符憲法等相關規定，應予釐清補正等語。(參本院卷第122-123頁）⑵就此，原告107年5月3日提出補正函稱：
(a)是否屬於相對多數選舉？答：是."贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。"仍是相對多數.
(b)貴會聘請之憲法學者蘇彥圖先生已在其書面鑑定書中承認:若適用於總?副總統選舉也是："似乎尚有合於相對多決之行式規則的解釋空間".
(c)不分區立委席次分配問題提案人已在聽證會中提供之修法範例中提出建議之修法細則，仍依贊成票比例分配立委席次，這只是多項既符合憲法相關條文又符合有反對票選項機制之一項可行方案，立法細則屬於立法院職權，當然不宜由主文中排除此可行之機制。
此次回覆貴會就再提供另一個有國際先例之可行方案，現在我國決定不分區立委席次之機制是依政黨得票比例分配，參考拉脫維亞國會議員之選舉亦是依政黨得票比例分配，但選民可在決定投給某政黨後，選擇針對該政黨提名之國會議員投下贊成或反對票。
將來我國立法院修法時這也是值得參考可行機制之一，故不宜草率在主文中排除，此外政黨票除了決定不分區立委席次，也決定政黨補助款之分配，選民若選擇投反對票，即使不分區立委席次仍只依贊成票比例計算，政黨補助款仍可依政黨淨贊成票計算而達節省公帑效果，故不宜草率由主文中刪除。
(d)主文受限於100字.此案是立法"原則"之創制。目前主文已很清楚表達原則之真意，不可能也不必要在主文中詳述以上之說明，若排除總統副總統選舉或不分區立委席次反而會增加選民困擾，而模糊應該有反對票選項"原則"之真意。綜合以上說明，提案人願意在理由說明書中增加以下文字補充說明，請貴會儘速協助提案人進人連署程序。(參本院卷第126-127頁）⑶憲法增修條文第2條第1項規定：「總統、副總統由中華
民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國85年第9任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。」，由此觀之，本條憲法僅規定「以得票最多之一組為當選」，並未明文排除「負數票制」。退步言，本公投案「負數票制」僅為立法原則之創制，於公投案通過後，立法院依此立法原則制定之法律是否違憲，尤待大法官之解釋認定，被告為公民投票法之主管行政機關，竟於審查立法原則創制之公投案時，預先以「憲法規範架構」為由，強令原告補正，並以未為補正駁回，亦有未合。
4.關於命補正第3項部分：⑴被告以候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法原則，殊欠明確，應予補正釐清真意云云。
⑵就此，原告107年5月3日提出補正函稱：
①先前聽證會中提供之修法範例已有說明.其中已就此特殊
情況提出具體建議.亦願在理由書中增加說明如下："若無候選人得淨正票，必須重選，而且重選時前次已被選民淘汰者不得再參選，如此才符合民意。
②至於修法細則，有學者專家質疑若有反對票是否違反憲
法中部分條文，例如總統副總統的得票數較高者當選的定義，和不分區立委席次按政黨得票比例分配，或本提案是否有考慮配套等問題等等，釋憲是大法官職權，立法細則是立法院職權，若未來立法院認為有可能牴觸部分條文，可以在立法細則中避開。負數票協會官網已提供修法範例版本，已針對這些質疑提出建議，例如"不分區立委席次仍依贊成票比例分配"，例如:"若無候選人得淨正票，必須重選，而且重選時前次已被選民淘汰者不得再參選，如此才符合民意"。
⑶查本件公投案僅為立法原則之創制，原告於提案內容已
載明主文：「您同意修法使選民可以投反對票（負數票
）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選」，並於理由欄詳細說明其選舉方法及推動負數票之理由，包括：用選票來明確表達贊成或反對某位候選人的自由意志是基本人權、提升投票率、降低或避免言論或立場最偏激的人當選之可能性，偏激政客選不上，偏激言論自然減少，社會會更和譜。此立法原則已詳為說明，並無不明確之處。至於其他立法細節，可於立法時由立法委員裁量立法，被告以立法細節質疑本件公投案欠缺明確，作為駁回理由，亦有未洽。
5.關於命補正第4項部分：⑴被告以理由書有關「聯合國秘書長推選方式」與所稱「
負數票投票制」侔不相同，與事實不符，應予補正釐清真意云云。。
⑵就此，原告107年5月3日提出補正函稱：
有關聯合國秘書長選舉案例之說明屬於說明書中之〃基本人權"論述部分.是強調有"反對"選項而已.重點在於:
"聯合國選領導人有此選項，為何我們普通公民選我們的領導人無此選項？"完全符合事實.亦符合本案之立法"原則"之精神.並無修改或補正之必要.若貴會可以舉證聯合國秘書長的選舉過程沒有〃反對"選項，請提出或者本於協助提案人之原則，請提出如何補正之文字具體建議。 (參本院卷第126頁）⑶查原告公投提案書就此部分係記載：「用選票來明確表
達贊成或反對某位候選人的自由意志是基本人權：上次台灣的九合一選舉就有38%村里長，2970人是同額競選，沒有競爭對手。也就是說他(她)只要投自己一票即可當選。台灣是否有些地方里長或民代就是由少數人把持，沒有人敢出來挑戰競選？若是有反對票就可以讓長期不當把持的現象免除。同樣道理，候選人多於一個人時，誰也不能保證其中一定有一位是適任的。選民應該有權選擇反對，可以淘汰不適任者，這才是完整的民主。以聯合國秘書長推選為例，在提名過程中，安理會會員國對於被提名的候選人可以表達"鼓勵"或"不鼓勵"。我們普通公民當然也應該有同樣的權利。」等語。(原處分卷第11-12頁)⑷綜合觀察原告公投提案書，以及107年5月3日提出補正函
所載，只是強調關於聯合國秘書長選舉，有"反對"(或"不鼓勵")之選項，其精神得作為是否採用「負數票制」之參考。鑑於本立法原則創制之公投案是否通過，乃取決於我國人民願不願意接受「負數票制」之選舉方式，與他國或聯合國秘書長選舉是否已有此制度並無絕對關聯。被告以此不相關聯之補正理由駁回本案，亦有未合。
㈣原告請求被告應准予繼續辦理系爭公民投票案，為有理由：
1.按依修正後公民投票法第10條規定：「……(第4項)公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於十五日內查對提案人。
(第5項)戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：
一、提案人不合第八條第一項規定資格。
二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。
三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。
四、提案人提案，有偽造情事。(第6項)提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案應予駁回。(第7項)提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。
(第8項)前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」足見，公民投票案如經主管機關初步審查，認定合於規定者，即應循序依第10條第4項以下之規定續行辦理。
2.查本件原告於107年3月8日向被告提出全國性公民投票案，
主文「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」（69字）、理由書（1,302字）及提案人名冊正本、影本各1份，提案人數計1,971人，已達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人總數為1,878萬2,991人，公民投票案提案人人數應達1,879人以上），核符公投法第10條第1項規定，已如前述。
雖被告認原告提案內容仍有疑義尚待釐清而命原告補正，嗣以原告補正仍不符規定而予駁回。然被告之駁回處分於法未合，已如前述。則原告請求被告應准予繼續辦理系爭公民投票案，即為有理由，應予准許。
㈤綜上所述，原告所訴為可採。從而，原處分於法未合，原告
訴請撤銷原處分，及請求判決如訴之聲明，為有理由，應予准許。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 4 日
書記官 黃明和