臺北高等行政法院判決
107年度訴字第705號原 告 陳定澧被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 楊瑞芬（處長）訴訟代理人 蔡文明訴訟代理人 黃健弘 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為三祐土木包工業負責人於民國102年8月6日承攬被告「立霧溪事業區第61~67林班違規租地強制拆除廢棄物清運」工程，於同年月10日至11日間之某日，委由不知情之程冠傑駕駛富多汽車貨運有限公司所有之車牌號碼00-000號自用大貨車，自花蓮縣秀林鄉大禹嶺、新白楊之工地載運廢木材、廢塑膠、已剝除銅線之廢棄電纜線等一般廢棄物2車次，至其承租之花蓮縣秀林鄉富世村可樂28之1號前空地（即花蓮縣○○鄉○○○段○○○○號地號土地，為不知情之田福進所有）傾倒堆置。嗣經民眾向花蓮縣環境保護局陳情，經員警會同環保局人員於同年月13日前往上開空地稽查及調查後，花蓮地方法院檢察署起訴，經花蓮地方法院103年度原訴字第2號判決「陳定澧犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清除廢棄物罪，處有期徒刑壹年壹月」。原告認未有陳述意見且未有提起申訴、訴願機會，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：
（一）被告於102年8月公開上網招標「立霧溪事業區第61~67林班地違規租地強制拆除廢棄物清運」工程，原告為三祐土木包工業負責人，三祐土木包工業經審標作業審查合格，訂定勞務採購契約，在被告的監工指揮下，將拆除廢棄物分類後，分別運送至合法收容所，並完成驗收結算之公共工程採購案，卻是被花蓮環境保護局指本件拆除廢棄物清運工程之廢棄物種類屬「一般廢棄物」，是屬於「公民營廢棄物清除機構」應從事之業務，而指三祐土木包工業未領有公民營廢棄物清除機構許可文件，以非法從事本件廢棄物清運工程，移請警察機關偵辦移送。本案是屬於廢棄物種類認定及應從事方法等，行政執行的法令規定之問題，被告為政府機關，為發包機關是為業主（委託者），應熟知法令規定，辦理發包作業時應計畫完備，依法、依規定辦理，既為廢棄物清運業務，更應與環保機關相互溝通協調，確認廢棄物之種類，應從事之方法及應依據之法令規定等，是為公務機關應有之作為，再於招標作業文件中，明確規定廠商資格及法令規定，而本案三祐土木包工業是經公開審標合格，合法承包從事之廠商，倘確如環保局所認為是公民營廢棄物清除機構之業務，則是被告未依法、未依規定辦理招標及審標作業，更未依規定於契約中要求得商依據廢清法等規定或申請許可文件，本案應是被告為非法委託者，是本案之始作俑者。
（二）又於刑事案件法院審理作證時，招標記錄員卻自稱招標主辦人，卻作不實之證訴，任意指摘：「得標廠商通常將廢棄物委外辦理」、「委外是得標廠商委由其協力廠商處理，不是轉包」、「本件最終廢棄物之處理，如未依廢棄物清理法規定辦理即違反契約」等語。而由本件契約書之工作是要求將廢棄物分類後分別運送至合法收容所，詳細價目表所規定之款項是以派遣之人力、機具、車輛等出工數量計價，合約並沒有支付任何屬於廢棄物清除業務之費用，或要求委由公民營廢棄物清除機構清除之規定，更何況本件工程是為83萬元之小型工程，並沒有所謂協力廠商，再者倘本案違反契約規定，被告又如何辦理驗收結算。因此由以上可證，被告是為雇主及教唆者，才是本案真正之行為人，依據廢棄物清理法第46條第5款規定，就是為非法委託者。由上，被告為政府機關，未依法令規定辦理委託業務，又於法院審理時作不實之供訴，因而致原告遭受迫害，今卻又再以推諉、敷衍、卸責之作為，而原告是為確認本件招標工程之合法性為訴訟目的。
（三）原告於105年在監獄中，始知廢棄物清理法第47條之行為人及法人或自然人處罰之區分，再於106年1月20日經被告調閱本案開、竣工報告及施工日誌，始發現本件工程黃祿貴為工地負責人及勞安、品管人員，依營造業法第32條規定，工地負責人負責工地一切事務及法律責任，本案之施工、聯繫、堆置廢棄物的申請、處理等，都是由其負責，被告為發包機關，於富世派出所偵查時，應提供工地負責人，卻未提供，再於刑事案件法院傳為證人時，又不據實呈報，是主辦人疏失或不知營造業法第32條之規定，致法院判決違誤。為確認政府採購法發包工程之工地負責人，是為廢棄物清理法所規定之行為人，而提請訴訟。
（四）原告所提訴之聲明，是為確認本件工程之廢棄物種類以及確認本件工程是為勞務派遣業者或是公民營廢棄物清除機構應從是之業務，確認本件工程之工地負責人於本案中就是為行為人，以上等確認訴訟都是為公共工程與環保法令間之公共議題，經訴訟確認後，統一法令解釋，更是有利於林務局所屬事業區林班土地之管理，再行政院農業委員會林務局所屬南投林區管理處、東勢林區管理處及被告，於102年至104年相同之拆除廢棄物清運案件共計發包三十餘件，收回土地數百公頃，都是由營造業者負責承包清運，而唯有本件是花蓮環保局認定為「公民營廢棄物清除機構之業務」，依此政府事業機關所有管理之土地，每年所產生之廢棄物都是為一般廢棄物，都必須委託「公民營廢棄物清除機構」清除，必將面臨業務難以推展，窒礙難行，被告卻不知檢討改進，應是協助原告共同據理力爭，有所擔當，因此被告委請律師答辯聲明之作為，是浪費公帑強詞奪理，損人不利己之論述云云。
（五）並聲明：1.確認被告102年8月發包立霧溪事業區第61-67林班違規租地拆除廢棄物清運工程，產出之廢棄物種類為事業廢棄物之營建混合物，招標是依廢棄物清理法第39條規定辦理。2.確認上列勞務採購案是勞務派遣業務，並非是廢棄物清理法第41條接受委託清除廢棄物業務。3.確認上列勞務採購案之工地負責人黃祿貴，為本廢棄物清理法案件之行為人。4.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯意旨略以：
（一）被告與原告為負責人之三祐土木包工業固有於102年8月6日簽立勞務契約書，被告委託三祐土木包工業辦理「立霧溪事業區61～67林班違規租地強制拆除廢棄物清運」之工作，惟原告明知從事廢棄物清除處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務，而其本身三祐土木包工業未依廢棄物清理法第41條第1項規定領有廢棄物清除許可文件，竟基於違反廢棄物清理法從事廢棄物清除之單一犯意，於上開期日承攬被告之上開工程，將自上開工地拆除之一般廢棄物堆置於其承租之土地，而遭法院以違反廢棄物清理法第46條第4款之非法清除廢棄物罪，判處有期徒刑1年1月確定在案，被告與三祐土木包工業所簽立之契約，乃係被告與三祐土木包工業約定，由三祐土木包工業完成一定之工作，俟工作完成給付報酬，係雙方立於平等地位締結之承攬契約，屬私經濟行為即私法關係，與基於公法上權力服從之公法關係有間，原告若有爭執，應屬私權爭執，應循民事訴訟程序處理，原告提起本件行政訴訟，顯不合法；且上開契約並非行政處分，觀原告主張之事由，均屬事實認定及廢棄物清理法條文解釋及適用之問題，非屬確認行政處分無效或確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟；又原告因違反廢棄物清理法之規定，而遭判刑確定並執行，係其自身之違法行為所導致，並非因被告之違法或不當處分，致損害原告之權利或利益；再者，上開契約之得標廠商三祐土木包工業為合夥組織，上開刑事案件違法遭判刑者為原告個人，故縱認被告公務員有於上開案件招標未限制廠商資格，嗣後亦決標予不具廢棄物清理法第41條之相關許可文件之三祐土木包工業之疏失，若因而受有損害者亦係三祐土木包工業，而非原告，此有原告前對被告提起國家賠償訴訟，經臺灣高等法院花蓮分院105年度重上國字第2號認定在案，原告自無任何權利受損可言，原告本件起訴，顯不符合提起行政訴訟之要件。
（二）又觀原告起訴內容，似係以另案臺灣花蓮地方法院年度原訴字第2號刑事確定判決，認其犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清除廢棄物罪有違誤，若係如此，原告應循提起刑事再審或非常上訴之方式處理，殊無提起本件行政訴訟之理，原告本件起訴，顯無理由等語，資為抗辯。
（三）並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷如下：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」此有行政訴訟法第107條第3項明文可參。
（二）次按「行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第6條第1項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立，確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等三種。苟人民提起行政訴訟之確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已消滅之行政處分為違法，而係請求確認抽象之某類型行政行為是否成立某類型之公法上法律關係，或某類型行政行為是為成立某類型公法上法律關係之原因事實，即係就抽象之法律問題求為確認，與確認訴訟之要件不合，並非法之所許。」最高行政法院93年度判字第1063號行政判決要旨可資參照。
（三）又按「公法上之爭議，除法律特別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條復有明文，而該條規定所謂「公法上爭議」，係指當事人間有具體之公法上法律關係或法律上利益之爭議而言；如僅為抽象法令之審查，如單純就法令效力或其涵義有所爭執，則非屬行政法院之權限，而不得依行政訴訟法提起行政訴訟，以為救濟。又行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否作為確認訴訟之標的。再按確認公法上法律關係不存在之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。行政訴訟法第6條第1項定有明文，故提起此一訴訟如無即受確認判決之法律上利益，或其所訴請確認之標的非屬法律關係者，其提起之訴訟即屬不備確認之訴之特別訴訟要件。
（四）經查：關於原告聲明第一項請求「確認花蓮林區管理處102年8月發包立霧溪事業區第61-67林班違規租地拆除廢棄物清運工程，產出之廢棄物種類為事業廢棄物之營建混合物，招標是依廢棄物清理法第39條規定辦理。」而有關廢棄物種類之認定，係屬事實之認定，而非法律關係之認定。至於原告聲明第一項請求確認「招標是依廢棄物清理法第39條規定辦理」、原告訴之聲明第二項請求「確認上列勞務採購案是勞務派遣業務，並非是廢棄物清理法第41條接受委託清除廢棄物業務。」及原告訴之聲明第三項請求「確認上列勞務採購案之工地負責人黃祿貴，為本廢棄物清理法案件之行為人。」則屬是否構成廢棄物清理法第46條第4款：「有下列情形之一者，處一年以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一千五百萬元以下罰金：……四、未依第四十一條第一項規定領有廢棄物清除、處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，或未依廢棄物清除、處理許可文件內容貯存、清除、處理廢棄物。」及第47條：「法人之負責人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯前二條之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以各該條之罰金。」刑事犯罪構成要件該當與否之認定，屬法律適用或法律解釋之問題，顯非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已消滅之行政處分為違法；原告係就法律適用問題求為確認，並未特定何項公法上法律關係有爭議，或何者已消滅之行政處分為違法，顯與行政訴訟法所規定確認訴訟之要件不合，而原告以之為聲明而提起行政訴訟中確認訴訟，自當欠缺即受確認判決之法律上利益，其提起之訴訟即屬不備訴訟之特別訴訟要件（欠缺當事人適格要件或保護必要要件），應以判決駁回之。
五、綜上所述，本件原告各項聲明經核均非請求確認特定之行政處分無效、違法，或特定之公法上法律關係成立或不成立，其提起之訴訟即屬不備訴訟之特別訴訟要件（欠缺當事人適格要件或保護必要要件）。揆之前揭說明依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
書記官 簡若芸