臺北高等行政法院判決
107年度訴字第736號107年11月22日辯論終結原 告 陳寶壽被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元（局長）訴訟代理人 張舜焜
張智皓上列當事人間所有權登記事件，原告不服連江縣政府中華民國107年4月27日府行法字第1070016839號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告申請土地總登記事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告先後於民國101 年12月18、21日、102年1月23日向被告遞件申請連江縣○○鄉○○段135、136、146、1
55、157、161、163、165、168、173、179、189、198、199、201、203、534、535、538、544、546、559、571、572、
578、638等26筆地號土地（下分別以地號稱之，合稱26筆土地）總登記，經被告收件以101年連地新總字第35040號等26件登記申請案審查後，認為原告並無四鄰證明書所載稱全面繼續占有使用之可能，被告遂以106年10月16日地籍字第1060004526號函（下稱被告106年10月16日函）敦請原告就確實占用之土地依法申請並撤回實際未申請部分。原告嗣於106年11月28日出具放棄同意書，限縮原本申請之範圍即如本院卷第92頁地籍參考圖A至L所示、638 地號及連江縣○○鄉○○段578之4地號土地（下稱578之4地號土地，合稱系爭土地）。惟被告仍認原告未辦理撤回，遂以106年12月6日地籍字第1060005221號函（下稱原處分），依土地登記規則（下稱土登規則）第57條（原處分誤繕為第27條）第1項第2款之規定駁回原告之申請，原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分否准原告申請，其上記載法條依據係土登規則第27條
第1項第2款，惟該條規定並非被告得據以駁回申請案件之態樣，顯見認事用法有所不當。縱認原處分上開引用法條應為土登規則第57條第1項第2款，惟原告並非如被告係嫻熟於相關法律規定之法律專家，無法知悉引用土登規則第27條第1項第2 款可能出於誤繕，更無從知悉被告引據該條款規定駁回原告登記申請案之論理依據及如何尋求救濟，足見原處分影響原告權益至鉅，有重大違誤。
㈡原處分僅空言指摘原告隨案檢附之四鄰證明書內容未足認採
，惟該等四鄰證明書均為申請登記土地周遭之年長耆老，熟悉當地狀況，且該等土地之占有期間可上溯自原告父母（同為00年生），由原告係00年生推估，保守推估應為47年1 月開始至56年9 月以後至原告之小妹止即有實際占有事實，依序接續農事作為農牧使用。且查原告於26筆土地內外尚留有曾祖父墳塋一座（近接馬祖村）、祖父母墳塋二座（臨近珠螺村），坐落其間舊厝雖傾倒頹圮，惟周遭地基輪廓尚在，此外尚有早期視為珍貴資產的大型便坑四座（因大面積農耕施肥所需），舊名樓仔（頂）嶺北側近接舊新訓基地有自鑿水井一座，西側亦有自鑿水井一座，祖父母墳塋旁（臨接珠螺村）有大的長方型自鑿井一座。又原告、原告之父母、兄、弟、妹均出生於連江縣○○鄉○○村0鄰00號（0鄰舊名樓仔嶺或樓頂嶺），26筆土地內外為原告之曾祖父母、祖父母、父母、兄、弟、妹依序接續牧耕的「自耕農地」，原告及兄、弟、妹自幼即便協助原告父母耕牧，雖在戰地政務期間因軍事需要被軍方占用成為營區之一部分，但坵地層層疊疊的田地樣貌尚在，應可證明先祖開墾的足跡。且原告先祖於國軍駐守前，已有住居及牧耕事實，甚至在戰地政務早年還是少數單純靠養牛耕田的人家，均符合「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」第9點規定；惟被告僅以原告指界面積廣達51萬餘平方公尺，依該地地形、地勢、地質及本縣居民實務耕作經驗，習慣可知，實無全面繼續占有之可能，卻並未查明原告、證明人年齡及實居狀況，深入研析當地生活樣態及習慣，亦未查明原告有無實際從事農牧耕作，僅憑空泛之臆測言詞論斷，以完全偏離事實真相之理由即率予駁回申請案，實難令原告甘服，有違行政程序法第9條規定。
㈢被告曾以106 年10月16日函通知原告應於函到15日內就原告
「確實占用之土地」依法申請總登記，餘仍請辦理撤回申請」，原告於106 年10月24日收到上函即立即致電承辦人即被告訴訟代理人張智皓，表示因原告身在臺北，15日之期限過於急迫，是否能延後時間返回馬祖辦理，就案關土地考量申請，張智皓回覆同意。原告嗣於106 年11月28日辦理限縮為系爭土地進行申請，其餘土地則撤回申請，經限縮後總面積經被告受理人員告知已減至約61,000平方公尺，並非如原處分所言未辦理撤回申請，此可由受理人員作成要圖記錄，要求原告於「撤回及限縮圖」上蓋手印為憑。故原處分所稱「迄今未見……前來辦理撤回申請」等情並非事實，且被告承辦人員先同意原告可延期辦理撤回，之後復於原告返回馬祖配合辦理限縮登記土地後，未以原告經撖回及限縮後之資料接續審理，反而以原告未辦理撤回為由逕予駁回原告之申請，不僅於認事用法顯有不當，且已違反前揭行政程序法第8條誠信原則及信賴保護原則，嚴重侵害原告之權益。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就系爭土地作成應予公告的行政處分。
三、被告則以：㈠原告前於101 年12月18日向被告遞送土地複丈及登記申請書
各26件，就26筆無主土地申辦重新受理土地總登記。複丈申請案經原告會同測量人員於現場指界測量後，指測總面積多達515,702.12平方公尺之廣，惟經被告審查後，原告所指測土地範圍全部，依該地地形、地勢、地質及參酌本縣當地居民昔日實務耕作經驗、習慣可知，認屬該地實無四鄰證明書所載稱全面繼續占有使用之可能。然為維護原告權益，被告前另以106 年10月16日函知原告於文到15日內，就本登記申請案確實有占用之土地依法據實申請總登記案；其餘無占有使用事實之土地申請案件，仍請原告能主動辦理撤回申請為祈，惟迄被告於106 年12月初作成原處分前，仍未見原告前來辦理重新測量及撤回申請；原告雖主張於106 年11月28日提出放棄同意書限縮範圍，被告確曾收受，但並非向被告承辦人提出，是向被告其他單位提出的，原告純係為聲明「保留」原先指界測量範圍內之如本院卷第92頁圖紅色圖框部分，而聲明放棄其餘原指界土地，且其未於放棄申請書載明「撤回」二字或填寫制式之撤回申請書並蓋章，是原告上開舉措並非係依被告106 年10月16日函所為申請辦理重新測量及撤回登記，而不生部分撤回之效力。綜此，原告案附之土地四鄰證明書內容誠然未足認採，係屬依法不應登記者。爰被告即參酌「馬祖地區土地總登記推動小組」106 年7月4日第三次會議及106 年10月27日第四次會議紀錄、被告106年5月23日總登記申請案審查小組第21次會議之決議，依土登規則第57條第1項第2款之規定，否准原告26件申請案。
㈡原告所送登記申請書案附之土地四鄰證明書多為空白（未填
寫內容），顯示原告於101年、102年重新受理土地總登記期間送件當時，並未請證明人依規定照實填寫，而純粹是為了申請而送件，足已構成虛偽申請之實；雖其各案均有檢附96年間前次辦理時效取得所有權登記時之舊登記申請案資料，仍未核符「視為所有人」之申請規定。又原告所送之申請案僅少部分有填載係占有以為耕作使用，惟查其所指測範圍內之土地現況多為道路、空地以及雜林，此與原告四鄰證明書所述顯然矛盾。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告106 年10月16日函暨送達證書、26筆土地公務用謄本、原告放棄（部分申請）同意書、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告於收受被告106年10月16日函，嗣於106年11月28日提出之放棄同意書暨附圖，是否符合被告106 年10月16日函之要求，被告否准原告之系爭土地總登記，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及
法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。……」為土登規則第57條第1項第2款所規定。而連江縣政府（下稱縣府）為受理依內政部101年2月20日內授中辦地字第1016650259號函送「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組第四次會議有關「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9 條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人」之決議申請土地總登記之案件，暨簡化行政作業程序，因而訂定「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點（下稱處理要點）」次按「二、為保障真正權利人之權利，廢棄原已依土地法第57條規定完成之無主土地公告代管程序，並重新受理申請土地總登記。……
四、本縣尚未完成登記之土地應按鄉列冊（如有漏列得由民眾主動申請），準用總登記程序辦理公告，公告期限為6 個月，並於作業前公布作業流程及辦理期程，以使民眾瞭解。……六、受理登記案件之處理程序如下：㈠地籍調查（已完成測量之案件得免申請測量）。㈡公布登記區及登記期限。㈢接收文件（原已繳納之登記規費可援用）。㈣審查並公告。㈤登記、發給書狀並造冊。……八、申請人申請土地登記案件，應提出下列文件：登記申請書、申請人身分證明、登記原因證明文件及土地複丈成果圖（如地籍測量時已提出測量申請者得免附），申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119 條規定之文件。九、登記原因證明文件係指能證明確係於本縣地政機關成立（民國62年7 月31日）前已具備民法規定完成時效之證明文件，例如戶籍謄本、村長證明（占有當時之村長）、原始契據、權利證書、遺囑等得推定占有期間繼續占有之證明文件，所提文件不能證明有所有權利者，應另取具占有期間土地四鄰一人以上之保證書，保證人於被保證之事實發生時，應具有行為能力，且於占有人開始占有時以迄完成時效時，需繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住。保證人戶籍如有他遷情事，其因他遷造成保證中斷不足之時效，申請人應另覓保證人補足之。十、受理之案件，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之ㄧ者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規則第57條第1 項各款情形之ㄧ者，應以書面敘明理由，駁回登記之申請。申請人不服前項駁回者，得依訴願法規定提起訴願。駁回之事由涉及私權爭執者，申請人得訴請司法機關裁判。十一、受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿無人異議，即為產權登記。十二、土地權利關係人於前條公告期間內附具證明文件，以書面提出異議而生有權利爭執時，依土地法第59條第2 項規定辦理調處。」為處理要點第2、4、6、8至12點所規定。
㈡本件原告於先後101 年12月18、21日、102年1月23日向被告
遞件申請26筆土地總登記，經被告收件以101 年連地新總字第35040 號等26件登記申請案審查後，認為原告並無四鄰證明書所載稱全面繼續占有使用之可能，被告遂以106 年10月16日函請原告就確實占用之土地依法申請並撤回實際未申請部分。原告嗣於106 年11月28日出具放棄同意書，限縮原本申請之範圍至系爭土地。惟被告仍認原告未辦理撤回，遂以於106年12月6日作成原處分（見原卷第298 頁），否准原告本件申請。經核原處分，其否准之依據為土登規則第27條第1項第2款，惟查土登規則第27條全條規定並無分項，該條第
2 款則係規定建物所有權第一次登記係由權利人或登記名義人單獨申請之登記種類，均難謂係否准之依據。訴願決定雖已記載否准之依據為土登規則第57條第1項第2款，係被告誤繕為同規則第27條第1項第2款等情，則原告據此主張此項記載有誤，已對其行政救濟造成妨礙等語，即難謂無據，先此指明。
㈢經核原處分說明二，本件被告於106年12月6日否准原告申請
，無非係以原告申請案達26案，指界面積廣達515,702.12平方公尺，依該地地形、地勢、地質及連江縣居民實務經驗、習慣可知實無全面繼續占有之可能，而被告前以106 年10月16日函通知原告於文到後15日內就其確實占用之土地依法申請總登記案，餘仍請辦理撤回申請，惟迄未見原告辦理撤回申請，而以原告所附土地四鄰證明書未足採認，係屬依法不應登記者，而依土登規則第27條第1項第2款規定否准，為主要理由。次核被告106年10月16日函（見原卷第298頁），亦確係以上開理由函請原告「於文到15日內，就台端確實占用之土地依法申請總登記案，餘仍請辦理撤回申請」。茲以：⒈原告主張：其於106 年11月28日辦理限縮為系爭土地進行
申請，其餘土地則撤回申請，經限縮後總面積經被告受理人員告知已減至約61,000平方公尺，並非如原處分所言未辦理撤回申請，此可由受理人員作成要圖記錄，要求原告於「撤回及限縮圖」上蓋指印為憑，並提出放棄同意書暨蓋有原告指印之地籍參考圖為證（本院卷第91至92頁），是其已依被告106 年10月16日函意旨，完成就其確實占用之土地（即系爭土地）依法申請總登記案，至於原申請之其餘土地號辦理撤回之程序。
⒉被告雖以：原告於106 年11月28日提出放棄同意書限縮範
圍，被告確曾收受，但並非向被告承辦人提出，是向被告其他單位提出的；且原告純係為聲明「保留」原先指界測量範圍內之如本院卷第92頁圖紅色圖框部分，而聲明放棄其餘原指界土地，且其並未填具撤回申請書，是原告並未依被告106 年10月16日函完成申請辦理總登記案及撤回登記，是原處分否准自無不合等情置辯。經查，原告原先提出之26案，係就26筆全筆土地合計廣達515,702.12平方公尺申請總登記。然比對原告於106 年11月28日向被告提出放棄同意書暨蓋有原告指印之地籍參考圖，可明顯看出原告已大幅度縮減原先申請之範圍，且據原告陳稱縮減後之土地面積約61,000平方公尺；復核放棄同意書上記載：「……指界範圍保留A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K及L土地（紅色圖框），其餘部分同意放棄……」等字句，核其真意應係大符減縮原先申請土地之範圍，且除減縮後之土地均放棄申請，亦即絕大部分土地均有撤回申請之意（民法第98條規定意旨參照）。被告雖以原告並未於放棄申請書載明「撤回」二字或填寫制式之撤回申請書並蓋章，並不發生撤回效力等情置辯，縱認此撤回程序尚未完備之主張並非虛妄，惟被告於否准前既已收受原告放棄同意書暨地籍參考圖，自應按土登規則第56條函請定期補正上開程序，如逾期未為補正，方得據以否准，始為正辦。詎被告捨此途不為，置原告已依被告106 年10月16日函所為大幅減縮申請面積至約61,000平方公尺並表明放棄其餘土地申請之事實而未以論析，猶以原告「原申請26筆全筆土地合計廣達515,702.12平方公尺」為前提事實，逕而作成原處分否准本件原告之申請，則被告認定事實既有錯誤，其適用法令自難期為正確。是原告請求撤銷，洵屬有據。㈣繼按「行政法院對於人民依第5 條規定請求應為行政處分或
應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」為行政訴訟法第200條第4款所規定。參以行政訴訟採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。換言之，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判。在課予義務訴訟，如原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確（如涉及判斷餘地之事項，或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜者，例如涉及高度專業性或複雜性事實之情形）或涉及行政機關之行政裁量決定者，則依上揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。本件原告申請系爭土地之總登記，具備訴訟權能及權利保護必要，被告作成原處分否准原告申請，訴願決定遞予維持，悉有未合，原告聲明第1 項訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬有據，應予准許。另依前揭處理要點第6 點規定，受理登記案件之處理程序如下：㈠地籍調查（已完成測量之案件得免申請測量），㈡公布登記區及登記期限，㈢接收文件（原已繳納之登記規費可援用），㈣審查並公告，㈤登記、發給書狀並造冊。處理要點第8 點規定申請人申請土地登記案件，應提出下列文件包括土地複丈成果圖（如地籍測量時已提出測量申請者得免附）在內之相關文件。經查，原告原係申請26筆土地全部之總登記，本無地籍調查必要；嗣於106年11月28日減縮後申請總登記之土地，除638 、578之4地號兩筆整筆土地外，其餘如本院卷第92頁圖A至L所示均非整筆土地，是本院為求審慎，特就被告收受原告放棄同意書後，原告限縮後申請之土地範圍及所占土地地號為何，被告是否曾就原告限縮後申請之土地進行測量或指界等事項詢及被告，業據被告陳稱不知範圍及所占土地地號，亦未進行測量或指界等語甚明（見本院卷第132至133、178至179頁），是原告限縮申請後之土地詳細位置、所占地號土地及面積，均待被告依處理要點第6點第1款、第8點進行測量，始能可得確定其申請範圍，而測量繪圖涉及專業技術等事項，且系爭土地位於連江縣，相關事證之調查，由被告就近為之最為迅速方便，從機關功能最適觀點，自宜由受理申請事件之被告進行事證調查，重新作成適法之決定，而不宜由司法機關逕代為決定。故原告聲明第2項請求判命被告應就系爭土地作成應予公告的行政處分，尚未達全部有理由之程度，依前揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解作成決定。
六、綜上所述，原處分否准原告之本件申請，於法有違，是被告認事用法，有所違誤，訴願決定遞予維持，均有未合，原告訴請撤銷，自無不合，應予准許。惟就聲明第2 項請求判命被告應就系爭土地作成應予公告的行政處分，因尚未達全部有理由之程度，是本件原告於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成決定部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 吳 芳 靜