臺北高等行政法院裁定
107年度訴字第739號原 告 萬寧山莊購買地上權土地自救會代 表 人 葉步乾被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 汪海淙
吳雪華呂宣融（兼送達代收人）被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）上列當事人間國宅事件，原告不服內政部中華民國107年4月23日台內訴字第1070028295號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、本件被告內政部代表人原為葉俊榮，訴訟中變更為徐國勇，業據被告新任代表人徐國勇提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按行政訴訟法第107條第1項第3款及第4款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……三、原告或被告無當事人能力者。四、原告…未由合法之……代表人或管理人為訴訟行為者。」第22條規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」所稱非法人團體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者（最高行政法院94年度裁字第637號裁定可資參照）。
三、本件原告起訴主張略以：原告為訴願法第18條之非法人團體，有訴訟能力。被告民國100年修正發布「臺北市國民住宅土地設定地上權實施要點」（下稱國宅設定地上權要點），撤銷其99年10月4日修正之「臺北市地上權國民住宅土地設定及出售實施要點」（下稱國宅土地出售要點），已對外發生效力，非為規範機關內部秩序及運作，自屬行政處分。地上權國宅之土地登記謄本「其他登記事項」登載為「國民住宅用地」，「主要用途」登載為「國民住宅」，自應適用國宅土地出售要點始為適法；又被告係依國民住宅條例第10條規定徵收國宅用地，卻逕自將國宅改為地上權國宅，違反同條例第17條於國宅買賣契約簽訂後，應將所有權移轉予承購人之規定。監察院曾以被告修訂之國宅設定地上權要點違背國民住宅條例為由糾正被告；內政部就被告所詢，國宅得否以設定地上權方式辦理乙節，函復請被告參酌財政部及營建署意見妥處，然被告於100年修正發布未送議會審議之國宅設定地上權要點，違反行政程序法第8條規定，不賣土地是錯誤的政策亦是錯誤的行政處分。國宅土地是否出售，關乎人民財產權，被告以國宅設定地上權要點限制之，違反中央法規標準法第5條之規定等語。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及被告頒發之國宅設定地上權要點，恢復國宅土地出售要點。
四、經查，雖原告主張其係非法人團體，具有當事人能力，惟於起訴時，並未提出合於前述非法人團體要件之證明，嗣經本院於107年8月14日裁定（本院卷第113至114頁），命原告補正提出其究係由哪些特定多數人所組成、有何獨立財產、其代表人是否經由原告之成員共同決議選任等合於前述非法人團體要件之證明後，原告係出具補正選定訴訟代表人狀，並補充提出107年1月24日第2次開會會議紀錄（本院卷第118頁），惟依該紀錄內容僅記載原告於107年1月24日開會，由23位出席人員推舉葉步乾為主席，其等對原告之組織章程暫無異議等情，並未見記載原告之全體組成員名單。是以，該會議紀錄並無足證明原告究係由哪些特定多數人所組成，亦無足證明原告提起本件訴訟時，起訴狀所列代表人葉步乾，係經由原告之組成員共同決議選任，而得為原告之代表人或管理人，以對外代表原告為法律行為。再者，原告於其補正選定訴訟代表人狀係陳稱其成員均擁有財產，若需用錢時，都由成員分攤等語（本院卷第116頁），由此適足證明原告以非法人團體自居，其本身卻無有別於其組成員個人之獨立之財產。從而，原告既未能證明其設有得對外為其代表之代表人或管理人，復未證明其有獨立之財產，揆諸前揭說明，自無足認定原告為具有當事人能力之非法人團體。則原告提起本件訴訟，顯不合法，應予裁定駁回。
五、另原告尚狀稱其於107年8月23日召開臨時會，依據民事訴訟法第41條規定推出被選定人陳佩琪等11人為共同訴訟代表人等語。惟按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項、第3項定有明文。經查，本件原告所提「補正選定訴訟代表人狀」既仍係以非法人團體自居之「萬寧山莊購買地上權土地自救會」為補正行為，其非多數人，自與上開法律及原告所稱民事訴訟法之規定有別，附此敘明。
六、又按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」為行政訴訟法第24條所明定。原告提起本件行政訴訟，其被告機關應為「駁回訴願（不受理）時之原處分機關」即被告臺北市政府，始為適法，原告起訴狀誤將訴願機關內政部併列為被告，其此部分起訴，於法亦有未合，應予駁回。
七、依行政訴訟法第107條第1項第3款、第4款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 26 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 9 月 26 日
書記官 黃玉鈴