臺北高等行政法院判決
107年度訴字第853號107年11月22日辯論終結原 告 張慶瑞訴訟代理人 劉宏邈 律師被 告 財政部國有財產署代 表 人 曾國基（署長）訴訟代理人 黃偉政 律師複 代理人 吳嘉榮 律師被 告 臺北市松山地政事務所代 表 人 高麗香（主任）訴訟代理人 翁啟良
蔡幸真上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。另同法第113條第1項規定：「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。」查原告起訴時狀載訴之聲明如下：「一、確認被告財政部國有財產署於民國87年間、94年間所為同意出售管理之中華民國所有臺北市○○區○○段三小段377-1、377-2地號土地予第三人張輝雄之行政處分無效。二、……三、被告臺北市松山地政事務所應將上開登記予以塗銷，回復所有權予中華民國。四、訴訟費用由被告負擔。」原告於準備期日撤回訴之聲明第3項（本院卷第116頁筆錄），又變更訴之聲明第1項為「一、確認被告財政部國有財產署於86年12月29日台財產北（二）字第860D0397號、『財政部94年5月24日台財產管字第0940015443號』……」（本院卷第114頁筆錄），嗣原告於言詞辯論期日陳述其聲明變更如下：「一、確認被告財政部國有財產署於86年12月29日台財產北（二）字第860D0397、『被告94年8月11日售字第094AD0000000號』函所為同意出售管理之中華民國所有臺北市○○區○○段三小段377-1、377-2地號土地予第三人張輝雄之行政處分無效。」經被告表示同意原告訴之變更（本院卷第170、171頁），原告之撤回及變更均合於首揭規定，爰予准許。又原「國有財產局」於102年配合行政院組織改造，機關改制變更為被告「財政部國有財產署」（下稱國有財產署），原「財政部國有財產局臺灣北區辦事處」改制為「財政部國有財產署北區分署」，均予敘明。
二、事實概要：㈠臺北市○○區○○○街○○巷」（下稱「玉成街59巷」）係50
年10月1日由「玉成巷」整編而來，係位於「玉成街57號」旁之巷道，其坐落地號為登記中華民國所有之「臺北市○○○段○○○○○○號」（即重測後「臺北市○○區○○段三小段377地號」，下稱「377地號」），並由被告國有財產署管理。嗣該377地號土地因分割而增加377-1、377-2、377-3、377-4等4筆地號，第三人張輝雄先後於86年10月21日、94年5月25日向被告國有財產署申請承購上開377-1、377-2地號土地（下稱系爭土地），經被告國有財產署分別於86年12月29日、94年8月11日同意出售，並於87年7月6日、94年9月6日先後登記予張輝雄；嗣張輝雄於89年7月21日、94年9月13日將系爭土地合併至351-2地號土地內。原告主張系爭土地性質上屬交通道路用地，為不融通物而不得處分，被告國有財產署竟違法將系爭土地出賣予訴外人張輝雄開闢停車場使用，為無效之行政處分，遂提起本件確認無效訴訟，請求確認被告國有財產署出售系爭土地予張輝雄之行政處分無效，聲明求為判決如其聲明第1項。
㈡被告臺北市松山地政事務所（下稱「松山地政」）就系爭土
地辦理如下登記：以87年南港字第048280號、94年南港字第102080號，准以買賣為登記原因登記；89年南港字第058670號、94年南港字第106310號，將系爭土地合併至同地段之351-2地號土地之合併登記；以103年松信字第005530號、103年南港字第07748號，准張輝雄分別以信託及設定為登記原因，將351-2地號土地信託及設定登記予第三人台北富邦商業銀行股份有限公司之信託及設定登記（以下合稱系爭土地登記）。原告主張系爭土地登記為行政處分，茲因系爭土地屬於公用不動產，且作為道路交通使用，不能作為讓售標的，被告國有財產署讓售處分無效，其伴隨之債權、物權行為亦為無效，訴外人張輝雄、李春澄2人並不取得系爭土地之所有權，是系爭土地登記處分該當行政程序法第3、5、7款規定無效情形，遂提起本件確認無效訴訟，請求確認被告松山地政所為系爭土地登記（行政處分）無效，聲明求為判決如其聲明第2項。
三、原告起訴主張及聲明：㈠系爭土地買受人即第三人張輝雄與余明月為謀私利，買受後
竟於前開經臺北市政府認定供民眾通行之道路「玉成街59巷」上違法私設停車場，除長期停放車輛占用巷道、堵塞人車通行外，近日更以磚牆將「玉成街59巷」攔腰阻隔，除使原告等附近居民人車無法正常通行外，如發生火災、地震等緊急情況時，更嚴重阻礙消防人員救火救災，危及原告及附近居民等之生命財產安全（附近居民即第三人李燦根不良於行，須以輪椅代步，根本無法跨越該磚牆）。事實上，106年11月17日於○○街00巷0弄0-0號即已發生火災，當時因「玉成街59巷」已被車輛、磚牆阻擋，造成消防人員必須另拉水線繞道從玉成街25巷進入火場救災，除延誤救災時間更嚴重危及附近居民生命安全，追根究底，就是因為被告國有財產署將管理之前開供公共交通道路使用之系爭土地違法出售予私人張輝雄。
㈡被告松山地政未察，於87年7月6日、94年9月6日違法准以買
賣為登記原因，將供公共交通道路使用之系爭土地之所有權移轉登記予第三人張輝雄，辦理系爭土地登記。原告為臺北市○○區○○段三小段387地號土地之所有權人，日常進出皆須經系爭土地始能為之，對於系爭土地自有自由通行之權利，依法應係本件無效登記之利害關係人。
㈢原告為此於107年6月6日向被告國有財產署請求確認其所為
同意出售系爭土地予張輝雄之行政處分無效、107年5月21日向被告松山地政請求確認其所為之系爭土地登記行政處分皆為無效，惟遭被告國有財產署否認為無效，被告松山地政則未於原告請求後於30日內為確答，被告等機關顯係違反依法行政，且侵害原告基於鄰地所有權人受憲法保障之自由通行權利。特依行政程序法、行政訴訟法等之規定，提起本件訴訟等語。
㈣聲明：1.確認被告國有財產署於86年12月29日台財產北（二
）字第860D0397號、94年8月11日售字第094AD0000000號函所為同意出售管理之系爭土地予第三人張輝雄之行政處分無效。2.確認被告松山地政所為系爭土地登記之行政處分無效。
四、被告國有財產署之答辯及聲明：㈠被告國有財產署與訴外人張輝雄、李春澄等2人間就系爭土
地之買賣行為，是屬於私法自治原則之債的關係，如有爭議者，不僅應循民事訴訟程序解決，亦欠缺公法上即受確認判決之法律上利益。況系爭土地之申購、報准出售、繳交價款及產權移轉等行為，並未涉及特定行政目的之達成，及公共利益之服務，性質上屬私法行為，係基於私法自治原則所為之意思表示，乃被告代表國庫基於管理機關之地位所為之管理收益行為，其性質仍屬私經濟行為。
㈡訴外人張輝雄及李春澄等2人於86年10月21日取具臺北市政
府工務局核發86年9月25日北市工二字第8622112500號「公私有畸零土地合併使用證明書」，向被告國有財產署申請購買坐落臺北市○○區○○段三小段377-1地號土地，訴外人張輝雄復於94年3月30日以開發土地之完整性，申請報准辦理專案讓售同段377-2地號土地之相關事證，有公私有畸零土地合併使用證明書、承購國有非公用不動產申請書、切結書、繳款通知書、產權移轉證明書、財政部核准函等申購案卷資料足證。系爭土地分割前母地號即377地號土地，業經臺北市政府都市發展局核定都市計畫規劃為『策略型工業區』，性質上已非屬不融通物之道路、水利用地。退萬步言之，即令系爭土地仍屬不融通物，而不得為買賣之標的物，惟買賣行為是否因不融通物之交易而無效，與被告國有財產署代表國庫基於管理機關地位就系爭土地所為管理、收益行為，性質上屬私經濟行為，仍屬別一問題；亦即被告國有財產署與訴外人張輝雄、李春澄等2人間就系爭土地之買賣行為，是屬於私法自治原則之債的關係，如有爭議者，不僅應循民事訴訟程序解決，亦欠缺公法上即受確認判決之法律上利益，揆諸司法院大法官釋字第448號解釋及行政訴訟法第6條第1項規定至明。況系爭土地之申購、報准出售、繳交價款及產權移轉等行為，並未涉及特定行政目的之達成，及公共利益之服務，性質上屬私法行為，係基於私法自治原則所為之意思表示，乃被告代表國庫基於管理機關之地位所為之管理收益行為，其性質仍屬私經濟行為，觀之最高行政法院97年度裁字第3848號、99年度裁字第2569號、100年度裁字第2958號及100年度裁字第2411號判決所持法律見解判決要旨至明。詎原告完全未察及此，徒將被告處分非公用財產之私經濟行為誤植為行政處分行為，即遽提起本件訴訟救濟，難謂適法有據。
㈢次查，系爭土地分割前母地號即377地號土地，業經臺北市
政府都市發展局核定都市計畫規劃為『策略型工業區』，性質上已非屬不融通物之道路、水利用地，已俱如前述；退步言之，縱令系爭土地供為既成巷道及私設水溝使用而具有公用地役關係，亦非屬土地法第14條規定可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地及公共交通道路，並非不得據為買賣之標的物，此觀之臺北市政府工務局發給86年9月25日北市工二字第8622112500號「公私有畸零土地合併使用證明書」，核准訴外人張輝雄及李春澄等2人得以渠等所有玉成段351-2、351-5地號土地，合併使用上開377地號土地部分之實情至明；亦即訴外人張輝雄取具臺北市政府工務局發給「公私有畸零土地合併使用證明書」申請承購系爭377-1地號土地，以及經財政部以94年5月24日台財產管字第0940014553號函准依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第2款規定辦理專案讓售系爭377-2地號土地，仍應承受系爭土地之公用地役關係，自不影響系爭土地之公共用途，觀之上開公私有畸零土地合併使用證明書七、八項記載及訴外人張輝雄切結內容至明。
㈣聲明：原告之訴駁回。
五、被告松山地政之答辯及聲明：㈠系爭土地登記其中87年南港字第048280號買賣登記業已逾15
年保管年限銷毀；94年南港字第102080號買賣登記原案，係依被告財政部國有財產局臺灣北區辦事處94年財臺北區地售字第AA094E100560號出售國有土地產權移轉證明書依法登記完竣。另查「臺北市都市發展局土地使用分區申請及查詢系統」之351-2地號土地使用分區說明係屬策略型工業區，並非原告所稱道路用地。次依都市計畫便民資訊-地籍圖套繪都市計畫使用分區圖、臺北市多目標地籍圖及整理原告所有土地、建物於系爭合併後土地相關位置資料，系爭合併後土地是否有必要通行之事實，尚難據此認定。然原告未於第三人取得系爭土地權利之新登記前，提出主張塗銷登記，基於信賴保護原則事涉第三人法律上之權利，登記機關尚無職權辦理，原告之主張殊非可採。
㈡被告松山地政所為系爭土地登記，並無登記錯誤、遺漏或虛
偽之情事，且原告非為請求確認判決之法律上利益者或受侵害之危險者，是原告請求確認行政處分無效所提不足採憑等語，資為抗辯。
㈢聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：㈠關於訴之聲明第1項（即確認被告國有財產署同意出售系爭土地予張輝雄無效）部分：
1.原告主張「被告國有財產署出售系爭土地決定之形成是行政作用，事後讓售買賣價金才是私法行為」（本院卷第117頁筆錄），被告國有財產署於86年12月29日台財產北（二）字第860D0397號函（即被證7「讓售國有畸零地繳款通知書」，本院卷第82頁），上載訴外人張輝雄、李春澄「申請承購國有畸零地一案，業經計價完竣，依照國有財產法施行細則第54條第1項第2款、國有非公用不動產被占用處理要點第6點之規定，應准讓售」，另94年8月11日售字第094AD0000000號函（即被證13「其他案件繳款通知書」本院卷第90頁），上載「有關申請承購國有不動產一案，業經計價完竣，依照國有財產法第52條之1（其他專案讓售）之規定，應准讓售，。……」等語，被告國有財產署上開二函乃准予讓售系爭土地之行政處分，而系爭土地是道路用地，屬於公用不動產，不能讓售，故讓售之行政處分無效云云。
2.按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」是行政訴訟之訴訟標的以公法上爭議為限；至私法上之爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。司法院釋字第448號解釋闡明：「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。最高行政法院改制前行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均已說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」故行政機關在不妨礙國有土地依法保管、使用、收益及處分原則下，基於私法契約自由，讓售非公用之國有土地予特定人，乃純屬私法關係。又「……依上開司法院解釋意旨（即司法院釋字第448號解釋），行政機關係代表國庫出租公有財產，並非行政處分，而屬私法上契約行為。是以，抗告人向相對人（財政部國有財產署北區分署）提出申請承購系爭土地之意思表示，係屬買賣之要約，至身為買賣相對人之賣方（即本件相對人），其是否同意出售系爭土地，自有決定權，此類人民因申請承購公有土地之行為類型，應屬民法買賣契約之範疇，而屬私法行為。從而，當事人對之所生爭執，非屬公法上之爭議，應由普通法院審判，行政法院並無審判權。……」亦有最高行政法院104年度裁字第1944號裁定，可資參照，同院105年度裁字第110號裁定、103年度裁字第1534號裁定、103年度裁字第1522號裁定，均同見解。查被告國有財產署讓售系爭土地之行為，係對於國有非公用不動產之處分，其行為無關對於公眾提供服務之公權力行使，乃代表公庫出售財產之私法上行為，原告對於讓售有所爭執，核屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。此種出售之依據雖為國有財產法及其相關規定，但法文既屬規範公庫行為即私法行為之內容，本質上為私法關係。且此種公庫出售財產行為之本質為私法上行為，無公私法兩階段理論之適用。原告主張乃一己之見，不足採信。
3.再按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。準此，依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，係以「行政處分」為對象，故提起確認行政處分無效之訴當以行政處分存在為前提，自不待言，如以非行政處分為對象，所提確認行政處分無效之訴不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。又所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項定有明文。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，有最高行政法院59年度判字第245號、62年裁字第41號判例可資參考。
4.原告請求確認無效標的為被告國有財產署86年12月29日台財產北（二）字第860D0397號（本院卷第82頁被證7）及94年8月11日售字第094AD0000000號函（本院卷第90頁被證13），均非行政處分，說明如下：查前者係讓售系爭377-1地號土地予第三人張輝雄等之「讓售國有畸零地繳款通知書」，其內容略以「查台端申請承購國有畸零地一案，業經計價完竣，依照國有財產法施行細則第54條第1項第2款、國有非公用不動產被占用處理要點第6點之規定，應准讓售。茲將有關讓售事項，開列如后：一、房地標示及應繳款項：……」；後者係讓售系爭377-2地號土地予第三人張輝雄「其他案件繳款通知書」，其內容略以「有關申請承購國有不動產一案，業經計價完竣，依照國有財產法第52條之1（其他專案讓售）之規定，應准讓售。茲將有關讓售事項，開列如后：一、房地標示及應繳款項：……」，揆其內容乃第三人申請承購系爭土地（即要約），經讓售機關同意（即承諾）讓售，要非行使公權力，上開二件繳款通知書均非行政處分。綜上，被告讓售系爭土地予第三人張輝雄等之爭議，屬私法爭議，且原告訴請確認無效之繳款通知書均非行政處分，依上開說明，原告不具備公法上之確認利益，即屬欠缺權利保護之必要，爰以判決駁回之。
㈡關於訴之聲明第2項（即確認被告松山地政所為登記處分無效）部分：
1.原告主張被告松山地政所為登記行政處分具有重大明顯瑕疵，因為系爭土地屬於公用不動產，形成公用地役關係而屬既成道路，供道路交通使用，不能作為讓售標的，被告國有財產署讓售處分無效，系爭土地法律上不能移轉，物權行為跟著無效，被告松山地政所為登記有行政程序法第111條第3、
5、7款無效情形云云。
2.按提起確認訴訟必須有受確認判決之法律上利益。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立受侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。依該條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
3.經查「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。……」為司法院釋字第400號解釋理由書所明示。行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之現有巷道（或稱既成巷道），係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，是私人所有之土地因長期供公眾通行，而發生公用地役關係之既成巷道後，其所有權雖不因而消滅，但其所有權之行使應受限制，即不得違反供公眾通行之目的；至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係反射利益之結果，非本於其權利或合法利益所生，尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益。是以原告以系爭土地屬於公用不動產，形成公用地役關係為由，欠缺權利保護必要。
4.再查被告松山地政所為系爭土地登記，包括：以買賣為登記原因之所有權登記、合併登記、信託及設定登記（見本院卷第142頁）。揆諸系爭土地登記內容，並無客觀上對任何人均屬不能實現之情形；原告所稱「讓售處分無效，系爭土地法律上不能移轉，物權行為跟著無效」，亦非所謂「違背公共秩序、善良風俗」；系爭土地登記處分形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵，是被告松山地政所為系爭土地登記並無行政程序法第111條第3、5、7款無效情形。從而原告請求確認系爭土地登記無效，即無理由。
七、綜上所述，原告前揭主張均無足取，原告提起本件確認訴訟，顯然欠缺保護必要，為無理由，應予駁回。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁；訴外人張輝雄申購資料茲據被告國有財產署陳述業已提出等語（見本院卷第74頁以下資料及第175頁筆錄），原告申請調閱申購資料即無必要，均併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 13 日
書記官 劉 育 伶