臺北高等行政法院判決
107年度訴字第855號108年3月13日辯論終結原 告 精繪科技有限公司代 表 人 嚴凱強（董事）被 告 金門縣自來水廠代 表 人 張武達（廠長）訴訟代理人 詹振寧 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國107年4月27日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件被告代表人原為許正芳，訴訟進行中變更為張武達，茲據被告新任代表人張武達具狀聲明承受訴訟（見本院卷第214-217頁），核無不合，應予准許。
(二)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「一、原處分及行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷均撤銷。」（本院卷第10頁）於本院107年11月8日準備程序中變更訴之聲明為：「請求確認被告106年12月19日公告辦理106-107年度管線圖資建置計畫採購案（下稱系爭採購）招標文件之實機技術展示測試之規定違法。」並經被告表示無意見等語（本院卷第65頁之筆錄），合於前揭規定，爰予准許。
二、事實概要：緣被告於民國106年12月19日上網公告「106-107年度管線圖資建置計畫」採購案（即系爭採購），預算金額為新臺幣（下同）863萬7,636元，於同年月25日截止投標，並於同年月26日開標，同年月28日決標予訴外人擎雲科技企業股份有限公司。原告對系爭採購招標文件所載實機技術展示測試之規定，認有違反政府採購法第52條第1項第1款規定，應予刪除後重新上網公告，前於106年12月20日向被告提出異議，被告於106年12月25日以水愛字第1060012403號函復原告異議處理結果，原告不服，向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會提出申訴，經申訴駁回，原告仍不服，向本院提起行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)系爭採購投標須知第28條要求實機技術展示測試之規定，違反政府採購法第52條第1項第1款之規定：
1.依政府採購法第52條第1項第1款及同法施行細則第64條之2規定，可知就訂有底價之採購，以合於招標文件之資格，且在底價以內之最低標者為得標廠商。而採最低標之投標方式，原則上分為資格標與價格標兩階段，亦即符合資格之廠商，即取得參加價格標之權利。除依政府採購法施行細則第64條之2之規定辦理採購時，始得成立審查委員會就廠商規格予以審查，而採資格、規格、價格標三階段方式開標。系爭採購投標須知第55條規定決標原則註明採最低標及「非」依同法施行細則第64條之2規定辦理，自應回歸最低標之決標原則。是以，系爭採購投標須知第28條規定本件公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標，並要求就規格標之部分進行實機技術展示測試，實機技術展示測試合格者，始取得價格標資格之內容顯有違反政府採購法第52條第1項第1款之規定。
2.又依政府採購法第36條及投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準（下稱認定標準）第2條、第4條第1項第1款規定，機關辦理採購僅得依實際需要，規定廠商有關履約能力之基本資格，並擇定廠商附具「證明文件或物品」而已，並無要求廠商於資格標審查後，另參與實機技術展示測試之權限。況上開規定所謂「與履約能力有關者」之基本資格，係擇定廠商於投標「時」即應附具證明文件或物品而言，自不包括投標「後」依機關之要求參與實機技術展示測試之審查在內。再者，上開採購認定標準所例示廠商具有製造、供應或承作能力之證明如曾完成與招標標的類似之製造、供應或承作文件，招標文件規定之樣品、現有或得標後可取得履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說明或品質管制能力文件等，均為客觀性之文件或物品而言，自不應包括流於主觀之實機技術展示測試之審查在內。基此，系爭採購投標須知第28條要求實機技術展示測試，也不符合政府採購法第36條及認定標準第2條第2款及第4條第1項第1款之規定。
(二)系爭採購有關「資格標技術展示規定」之內容，容有下列違誤之處：
1.按投標當時即要求投標廠商必須擁有指定之設備，係屬錯誤之採購態樣，此有行政院公共工程委員會所訂頒政府採購錯誤行為態樣第二大項資格限制競爭第（十六）小項之規定可證。系爭採購「資格標技術展示規定」二、實測方式規定：「廠商應自行準備軟硬體包括圖資工作站（含數化軟體及光碟燒錄機）、不斷電系統、網路連線設備，並於實測前一天
17:00前將軟硬體先行裝置與連線測試妥當」，顯係要求投標廠商必須擁有其指定之設備，始能參與技術展示測試，自屬違法之採購態樣。
2.本案於公開招標公告內「是否屬特殊採購」項次中被告機關明確填寫「否」。因此，被告機關要求投標廠商參加技術展示測試，需經測試合格始能參與下階段之價格標顯係要求投標廠商應具有「特殊之資格」係屬錯誤之採購態樣。可由政府採購法政府採購錯誤行為態樣第二大項資格限制競爭第（二）小項之規定「非特殊或巨額採購卻規定特定資格」得證。
3.被告機關若認本件採購案由不同廠商供應，其技術、品質、功能效益有差異，而屬異質採購，為避免得標廠商無履約能力導致後續解約，重新招標，理應依政府採購法第52條第1項第3款之規定，依最有利標方式辦理採購。然被告機關一方面採最低標之採購方式，另一方面竟要求實機技術展示測試，且測試人員均為內部人員，進而「規避」最有利標依採購評選委員會組織準則所規定遴選委員之採購評選方式，其所為之招標方式，自不具公平性與公正性，難認妥適。
4.資格技術展示規定所要求測試之項目，係屬被告內部工作，要求測試之管線數量多達一、二十種，且每項測試合格率要達90％始判定為合格，顯係針對特定廠商而量身訂作，僅有之前從事參與過管線圖資建置計畫熟悉其內部工作之特定廠商始能完成，然無參與過之廠商並無機會接觸與熟悉其內部工作絕難以通過其測試，其所為測試之內容，實有違反政府採購法所定公開招標以達公平競爭之精神，而不具客觀性與公平性。況且，被告規定在多項檢核項目內只要經測試具任一項不合格之廠商，即不得參加後續階段之投標，顯屬過苛，明顯涉及政府採購法錯誤行為態樣第二大項資格限制競爭第（一）小項之規定，且不符合比例原則，理應就每項測試予以評定分數，總分達一定分數者，即通過測試，方屬公平合理之測試方法，始符合政府採購法第6條之規定。
(三)投標須知第61條規定，投標廠商之基本資格及應附之證明文件內並無規定投標廠商需參加實機技術展示，是被告辯稱實機展示屬基本資格並非實在。近日台灣自來水股份有限公司第十二區管理處上網公告辦理與本案同類性質（皆為勞務類843-資料處理服務）之「108年度第十二區管理處圖資委外服務作業採購案」，屬相同公司辦理之同類性質勞務採購案，得與本案同樣為招標方式屬於公開招標，決標方式屬於最低標之招標案，然該案於「圖資委外服務作業說明書」第壹、大項中明確詳載於開標時先經基本資格文件審查，並合於招標文件規定且應在底價內之最低價格決標，「並無」另外於基本資格內規定投標廠商需參加實機技術展示。再次可證，系爭採購被告要求投標廠商需參加實機技術展示除違反投標須知第61條外，亦違反政府採購法第36條、認定標準第1條、第2條第2款及第4條第1項第1款之規定。
(四)並聲明：請求確認被告106年12月19日公告辦理系爭採購招標文件之實機技術展示測試之規定違法。
四、被告抗辯略以：
(一)依投標須知第14、28、54、55條規定及資格標技術展示規定前言可知，系爭採購採公開招標、分段開標方式辦理，並規定投標廠商需先經資格標審查合格後，擇日進行實機技術展示，展示項目全部測試合格者始進入價格標，並以最低標決標，其中系爭投標須知第28條所列實機技術展示測試、規格標技術展示規定，實際上應為資格標技術展示規定，屬資格標階段之招標文件，且資格標技術展示規定，已載明為招標文件之一，並無違反政府採購法第52條第1項規定，非屬依同法第22條第1項第9款、第10款或第56條規定，以最有利標方式辦理，自無需依採購評選委員會組織準則規定遴選審查委員。況技術展示評審僅能就圖資正確與否加以判斷投標廠商是否具有履約能力，並非決定何為得標廠商。原告雖主張系爭採購違反同法施行細則第64條之2規定，惟按系爭採購之招標公告及投標須知第55條決標原則已明定係採最低標且「非依機關異質採購最低標作業須知辦理」「非依採購法施行細則第64條之2辦理」。所謂異質採購工程，係依同法施行細則第66條規定，而被告對系爭採購之基本需求，依服務說明書「一、說明：1、本廠所採用服務平台及資料庫軟體分別為MapServer平台及PostG IS。2、有關本案之軟體撰寫，廠商須依據既有系統架構，新增或調整現有功能，且本案執行不得影響既設系統運作。」因此各投標廠商所提供之技術、品質等事項固有差異，然就必須符合被告「基本需求」乙節，則無不同，核與本案是否為異質性採購無關，是原告此部分之主張，容有誤會。
(二)又依政府採購法第52條第1項第1款及認定標準第2條第2款、第4條第1項第1款規定，「與履約能力有關者」之基本資格，並不限書面證明文件，更非單指投標當時之履約能力，是以招標機關於招標文件規定投標廠商於進入價格標階段前，先經實機技術展示項目測試全部合格，始取得競標基本資格，未違反前揭規定。且被告為避免廠商於得標後無能力履約，致招標機關損失，參考台灣自來水公司總管理處所定資格標技術展示規定範本招標。系爭採購招標須知第28條係依政府採購法第36條第1項、認定標準第2條第2款規定及第4條第1項第1款規定，要求應具備之基本資格，並非「特殊採購」或「巨額採購」所規定之「特定資格」，與系爭招標公告載明非屬特殊採購並無扞格之處，被告自得援引上開規定將資格標技術展示規定做為基本資格，原告主張系爭採購招標須知第28條違反政府採購法第36條及認定標準第1條、第2條第2款及第4條第1項第1款之規定云云，顯有誤會。
(三)關於原告主張系爭採購有關「資格標技術展示規定」之內容有所違誤，實不足採：
1.查系爭招標公告並未要求投標廠商於投標當時即必須擁有指定之設備，系爭投標須知亦未要求投標廠商於投標當時即必須擁有指定之設備。且「資格標技術展示規定」「二、實測方式」規定「廠商應自行準備軟硬體包括圖資工作站（含數化軟體及光碟燒錄機）、不斷電系統、網路連線設備，並於實測前一天17：00前將軟硬體先行裝置與連線測試妥當」係屬資格標進行實測時，廠商應自行準備之軟硬體，而屬認定標準第4條第1項第1款所定廠商應附具之物品，與錯誤行為態樣第二大項資格限制競爭序號（十六）所列「投標當時即必須擁有指定之設備」尚屬有間。
2.次查，系爭採購既有管線圖資系統為「PDS管線設計系統」及「PDS圖資服務平台」，於管線維護及資料更新運作方面有其專業技術性，且招標機關地處偏鄉離島地區，圖資數位化技術人力及相關資源缺乏，為確保系統各項功能正常運作無虞，及避免履約過程中，因廠商專業能力不足，而無法執行圖資數位化工作，乃有於招標文件規定於進入價格標階段前，要求投標廠商為技術展示，以確保得標廠商具有履約能力之必要。
3.被告辦理技術展示，已於服務說明書內規範須將建置資料匯入「PDS管線設計系統」及「PDS圖資服務平台」，並驗證各項功能可正常運作。且服務說明書一、說明第4項亦載明「本廠可提供數化成果及相關系統平台供參考」，而技術展示規定實測方式中所指廠商應自行準備軟硬體，其用意乃基於廠商進行實測之便利性及習慣性，得由廠商自行準備習慣使用之繪圖及轉檔軟體與硬體設備，故無不當限制競爭情事。
4.關於資格標技術展示規定「二、實測方式」第10點之規定，並依「二、實測方式」第9點之規定，其圖資抽驗方式為圖幅平分四象限，各象限各取10圖元（點、線及面各圖元抽取量由被告驗收人員依實際狀況彈性調整，惟同象限同「細類資料名稱」以抽取2圖元為限），總數共40圖元，總抽驗合格率係以抽驗合格總數除以抽驗總數計算，其值大於90％（含）者，檢核結果判定為合格，反之不合格者，舉例說明，抽驗總數40，錯2，合格總數38，合格率計算公式38除40等於95％判定結果為合格。又關於資格標技術展示規定「三、實機展示實測」，係由受測廠商將資料轉檔成Web展示，並應於60分鐘內展示修正完成，抽驗方式依據單機版：「PDS管線設計系統」、網路版：「PDS圖資服務平台」之8大項7小項項目展示，經測試具任一項不合格之廠商不得參加後續階段之投標。依前所述，被告於資格標技術展示規定「三、實機展示測試」項目表之「檢核結果」欄僅有合格與不合格之區別，尚難認有何違法之處。
(四)原告主張台灣自來水股份有限公司第十二區管理處已函復其上網取消個案採購公告及服務說明書內之「投標廠商須參加資格標技術展示」之規定，其係台灣自來水股份有限公司第十二區管理處之個案處理，與本案並無任何關聯，併予說明。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，除下述爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭採購招標文件（包含投標廠商聲明書、投標標價清單、招標公告、採購契約、委託服務說明書、投標須知、電子領投標補充規定、廠商請求釋疑須知、外封、資格文件審查表）、原告106年12月1日精繪字第10612055號函、被告106年12月18日水愛字第1060011689號函、原告106年12月20日精繪字第10612068號函、被告106年12月25日水愛字第1060012403號函、原告107年1月8日採購申訴書、被告陳述意見書、公開招標公告暨決標公告、原告補充說明書、被告補充陳述意見書、判斷書等件附於原處分卷可稽，應可認定。惟依兩造前述主張答辯，本件爭點厥為：系爭採購招標文件關於投標廠商為資格標技術展示合格後，方得參與價格競標之規定，是否適法？茲敘述如下。
六、本院之判斷
(一)本件應適用法令：按政府採購法第36條第1項、第4項規定：「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。……（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」立法理由：「一、為確保投標廠商具備履約能力……二、第1項規定一般採購，得依實際需要訂定投標廠商基本資格。三、第2項規定特殊或巨額採購，其投標廠商特定資格之訂定原則。……五、第四項明定基本資格、特定資格及特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之，以供一體遵循。」可知，所謂基本資格與特定資格二者係屬不同。同法第37條第1項規定：「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」第42條第1項規定：「機關辦理公開招標或選擇性招標，得就資格、規格與價格採取分段開標。」第52條第1項第1款規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」復依同法第36條第4項規定授權訂定之認定標準第2條規定：「機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：一、與提供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」第4條第1項第1款、第4款：
「機關依第2條第2款訂定與履約能力有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件或物品：一、廠商具有製造、供應或承做能力之證明。如曾完成與招標標的類似之製造、供應或承做之文件、招標文件規定之樣品、現有或得標後可取得履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說明或品質管制能力文件等。……四、廠商具有維修、維護或售後服務能力之證明。如維修人員經專業訓練之證明、設立或具有或承諾於得標後一定期間內建立自有或特約維修站或場所之證明等。」另依政府採購法施行細則第64條之2第1項規定：「機關依本法第52條第1項第1款或第2款辦理異質之工程、財物或勞務採購，得於招標文件訂定評分項目、各項配分、及格分數等審查基準，並成立審查委員會及工作小組，採評分方式審查，就資格及規格合於招標文件規定，且總平均評分在及格分數以上之廠商開價格標，採最低標決標。」第66條規定：「本法第52條第2項所稱異質之工程、財物或勞務採購，指不同廠商所供應之工程、財物或勞務，於技術、品質、功能、效益、特性或商業條款等，有差異者。」。
(二)系爭採購之招標文件中訂有投標廠商應先經資格標即技術展示合格後，方得參與價格標之規定，核屬適法：
查被告辦理系爭採購之公開招標，其標的分類為「勞務類843-資訊處理服務」，性質為「非屬財物之工程或勞務」，非依政府採購法施行細則第64條之2辦理，訂有底價，並以最低標為決標方式，有系爭採購之公開招標公告可稽（原處分卷第215-218頁）。而系爭採購投標須知第14項亦規定招標方式為公開招標、第54項則規定本採購為有訂底價，第55項規定決標原則亦以最低標及非依政府採購法施行細則第64條之2辦理（原處分卷第169-177頁）。又系爭採購服務說明書
一、說明第1點規定：「本廠所採用服務平台及資料庫軟體分別為MapServer平台及PostGIS。」第2點：「有關本案之軟體撰寫，廠商須依據既有系統架構，新增或調整現有功能，且本案執行中不得影響既設系統運作。」第3點規定：「本標案採『公開招標』及『分段開標』方式，有意投標廠商需先經資格標審查合格後，擇日進行資格標實機技術展示規定（參考附件1資格標技術展示規定），展示合格者進入價格標，並以最低價格決標；資格不符或未參加展示或展示不合格者以無效標計。」第5點規定：「廠商須依據本廠已完成之『PDS圖資服務平台』系統……建立『污水下水道GIS系統平台』……」二、資料範圍：「1.污水部分：金門縣政府提供污水下水道GIS屬性資料，93年至105年間人孔、管線竣工測量資料、金門縣政府辦理在建工程約1,000筆人孔、管線測量資料與用戶接管卡檔案約5,000筆，及93年以前無屬性資料之人孔、用戶接管公共工程書面資料，廠商須依時程安排外業清查作業及掃瞄建置作業。2.自來水部分：本廠供水區域範圍包含金城鎮、金寧鄉、金湖鎮、金沙鎮、列嶼等五個區域，用戶水表清查作業及建置已完成1,123筆，閥栓清查作業及建置已完成722筆，竣工圖掃描及建置作業已完成1,073件，由本廠提供相關資料，廠商須排除已完成部分，並以鄉鎮為單位依序作業，完成全金門供水區域用戶水表、閥栓清查作業及建置、竣工圖掃描及建置作業。」五、工作項目（一）第一階段：「1、圖資服務行動平板裝置系統程式開發……具圖資查詢、設施巡查記錄、搶修回報、錯誤回報與介接金門圖資雲系統等功能……2.Web系統平台功能擴充及調整……3、介接金門圖資雲系統……4、污水下水道GIS系統平台開發……管理者即可輕易辨別人孔及管線分布概況，運用此資訊可達成有效的作業與管理需求……5、教育訓練……」（二）第二階段：「1、用戶資料影像建置及外業調查建置……2、閥栓圖卡建置及外業調查建置……3、竣工圖影像資料建置及圖資修正……4、污水電子資料轉檔與整合……5、歷年污水書面資料建置及外業調查……」（三）第三階段：圖資校核補正維護服務（原處分卷第41-55頁）。另資格標技術展示規定明定：「資格標技術展示目的在評估投標廠商對於本案之相關業務支援能力與系統整合能力，投標廠商在規定時間內需通過『實機展示測試項目』，始得參與價格標。本廠之地理圖資軟體工具與資料庫平台係沿用本廠既有平台（MapServer平台及PostGIS資料庫），為因應增購之一致性，投標廠商應採用與上述相容之圖資平台，以利本廠圖資之業務推展延續使用。」其第二項訂有「實測方試」之相關規範：「……9.第一階段圖資抽驗方式為圖幅平分四象限，各象限各取10圖元為原則（點、線及面各圖元抽取量由本廠驗收人員依實際狀況彈性調整，惟同象限同「細類資料名稱」以抽取2圖元為限），總數共40圖元。10.第一階段總抽驗合格率係以抽驗合格總數除以抽驗總數計算，其值大於90%（含）者，驗收結果判定為合格；反之不合格者，不得參加第二階段『三、實機展示測試』。11.第二階段每一家廠商展示時間為60分鐘，逾時以不合格論……13.展示項目共分為8大項7小項，經測試具任一項不合格之廠商不得參加後續階段之投標。」第三項「實機展示測試」有8大項：（以下為PDS管線設計系統）1、閥、栓三點支距及記錄卡。2、修復漏水點資料。3、工程檔案管理。（以下為PDS圖資服務平台）4、地圖圖面須縮小回全圖範圍。5、包括管線、閥類、消防栓、人手孔、場站、修漏點、工程財產，選擇查詢種類後，即可於地圖上點選查詢物件屬性，並可以接續點選相同物件進行屬性查詢。6、於地圖上以任意多邊形框選圖徵後，須另開新視窗可供選擇圖資類別，選取圖資類別後，則以表格列示所選取之圖資屬性資訊，並將查詢結果另存成MicrosoftExcel檔案。7、在圖面之左側以案件方式列出停水案件供瀏覽，點選該停水案件後圖面即定位至該停水位置，並顯示停水原因、停水起迄時間、施工單位、聯絡人、聯絡電話等相關屬性，並可進行管資查詢。8、在圖面之左側分別以已建置及已規劃兩種方式列式分區管網資料供瀏覽，點選該分區管網後地圖定位至該管網位置，及顯示管網編號、建置編號、管網名稱、面積、用戶數、總水量計數量等相關屬性，並可進行管資查詢（見原處分卷第61-64頁）。是依上開規定及說明以觀，系爭採購主要工作內容為負責被告污水部分資訊之清查及建置數位系統，與自來水系統之用戶水表、閥栓之清查、建置及竣工圖數位化建置作業，被告自得依此等採購之特性及實際需要，規定投標廠商與履約能力有關之基本資格；而被告參考台灣自來水公司第六區管理處之資格標技術展示規定、台灣電力公司及自來水公司歷年辦理國土資訊系統委外作業廠商資格標技術展示標案調查結果（見原處分卷第231-252頁），於招標文件規定在進入價格標階段前，要求所有投標廠商先經資格標技術展示之實機測試，經通過技術展示或實測之廠商，始取得競標之基本資格，並以最低標決標，不但可免除無實績之廠商無法投標而形成投標資格之不當限制，更可避免得標廠商以低價搶標，日後卻無能力履行契約，導致後續解約、重新招標之程序耗費，符合前揭政府採購法第36條第1項之立法目的，並未違反同法第37條第1項、第42條第1項、第52條第1項、認定標準第2條第2款、第4條第1項第1款、第4款及政府採購法施行細則第64條之2第1項等規定。至被告表示投標須知第28項規定第2點：「規格標……詳依規格標技術展示規定」參照上開系爭採購服務說明書一、說明第3點規定，可知係屬「資格標……詳依資格標技術展示規定」之誤，該「規」字應係「資」字所誤植，併此說明。
(三)原告雖主張政府採購法第36條、認定標準第2條及第4條第1項第1款規定，並未授權得要求廠商為實機展示測試，該條僅限於投標「時」應附具之客觀證明文件或物品，不含投標「後」之主觀實機技術展示云云。惟觀諸政府採購法第36條第1項及認定標準第2條第2款、第4條第1項第1款規定，機關得依採購案件之特性及實際需要，訂定投標廠商「與履約能力有關」之基本資格，其立法意旨係為因應招標機關辦理採購之實際需求，先行規定投標廠商必須具備之資格，避免廠商得標後履約不能，導致解約、重新招標等程序耗費，故依第36條第4項授權訂定之認定標準第2條及第4條第1項第1款、第4款所定關於廠商具有製造、供應或承做能力或具有維修、維護或售後服務能力等與履約能力有關之基本資格之「證明」，自不限於投標時之書面證明文件，而係包含投標廠商現有或得標後可取得履約所需設備、技術、人力之說明或其他證明文件。查被告於系爭採購招標文件訂定所有投標廠商均需經資格標即技術展示，經測試合格後方得進入價格標，該投標廠商之履約能力基本資格規定，係為因應該採購案實際之圖資數位化建檔需要，且可避免無實績之廠商即無法投標而形成投標資格之不當限制。故第1階段圖資抽驗僅要合格率大於90%即為合格，第2階段藉由實機展示測試之方式，由投標廠商將資料展示，並應於60分鐘內展示完成，依據「PDS管線設計系統」及「PDS圖資服務平台」之8大項7小項項目展示，測試有自動產製閥、栓三點位置圖及記錄卡檔案、自動於圖面上展繪閥、栓三點支距圖形之能力，自動展繪與管線關聯之漏水點位置、資訊、自動產製清冊檔案及統計漏水頻率之能力，自動產製工程檔案清冊及工程財產減損明細表檔案之能力，可將地圖圖面縮小並回全圖之能力，可選擇查詢種類後點選查詢物件屬性之能力，可於地圖上任意多邊形框選圖徵另開新視窗選擇圖資類別並以表格列示所選圖資屬性及另存檔案之能力，有在圖面列出案件供瀏覽並可定位停水位置及顯示相關資訊進行查詢之能力，有列式分區管網資料供瀏覽並點選位置暨顯示資訊屬性查詢之能力，作為廠商履約所需技術之證明，與前揭政府採購法第36條及認定標準第2條、第4條第1項第1款規定相符。況該技術展示測試之判定，蓋屬是否有運用軟體資料基本功能之能力，故實機展示測試規定以「符合、不符合」作為測試評分標準，且經測試具上述任1項測試不合格之廠商，即無資格參與後續之價格標，均係以廠商之客觀上是否具達到並完成該功能之能力為其評定依據，尚無原告所稱流於主觀情形，且無不當限制競爭或有過苛而違反比例原則情事，自無逾越投標廠商與履約能力有關之基本資格之範疇，原告上開主張，要無可採。至原告另稱被告要求技術展示，係要求投標廠商應具備特殊資格，屬錯誤採購態樣云云，依前揭說明，核屬誤解，尚無可採。另原告主張要求投標廠商需自備軟硬體設備，並於特定時間前裝置檢測妥當，顯係要求投標廠商須擁有指定之設備，亦係違法採購態樣云云，查資格標技術展示規定二、實測方式規定「廠商應自行準備軟硬體包括圖資工作站（含數化軟體及光碟燒錄機）、不斷電系統、網路連線設備，並於實測前一天17：00前將軟硬體先行裝置與連線測試妥當（原處分卷第61頁）」依前揭說明可知，原告主張不但係屬誤解，且由投標廠商自備基礎工具設備之方式，反可使廠商能以其熟悉之工具設備進行技術展示，致展示結果與其所顯現之能力水準相當，而避免如以被告準備之工具設備，造成不熟悉該工具設備之廠商展示結果無法顯現出平常之能力水準而形成投標資格之不當限制，核與政府採購錯誤行為態樣第二大項資格限制競爭序號（十六）所列「投標當時即必須擁有指定之設備」之認定標準第5條第1項第4款之規定有間。
(四)再原告主張被告如為避免得標廠商無履約能力導致解約，理應依政府採購法第52條第1項第3款規定以最有利標方式辦理，被告竟一方面採最低標，一方面又要求實機展示測試，且測試評審人員均為內部人員，藉以規避最有利標應依採購評選委員會組織準則之規定遴選外聘專家學者辦理採購評選，顯屬不當云云。然依上述政府採購法第36條第1項之規定，招標機關本得依採購案之實際需要，規定投標廠商之基本資格，此與同法第52條第1項第1款所定之最低標決標原則，並無扞格之處；而本件被告係依系爭採購之特性及實際需求，訂定投標廠商與履約能力有關之基本資格，要求所有投標廠商應先參加實機展示測試，合格者始參與價格標之競標，並以最低標決標，並未違反政府採購法及認定標準相關規定，業經本院詳述如上，又系爭採購並非政府採購法所定需以最有利標方式辦理之情形，自無需依採購評選委員會組織準則之規定遴選委員辦理採購評選，再該技術展示測試之判定，係將廠商測試提供之圖資抽驗結果以合格總數除以抽驗總數大於90%即為合格，並判定其展示是否具備運用軟體之相關功能之能力，亦如前述，則該等實機測試之評審人員，僅能就圖資正確與否即有無履約能力、是否符合資格標為判斷，並非評比或決定由何廠商得標，故縱使測試評審人員均為被告內部人員，於法尚無不合。至原告泛稱難以通過測試，被告顯為特定廠商打造云云，查依政府採購法第41條第1項規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」被告辦理系爭採購，於招標文件之服務說明書一、說明第4點規定：「投標廠商若對本案相關系統內容有疑義者，本廠可提供數化成果及相關系統平台供參考，惟廠商應於公告日起至開標日前3日以書面方式向本廠提出申請，經本廠同意確認時間，共同赴現場展示參考，逾期不予受理。」（原處分卷第41頁），倘原告認為進行技術展示有不明瞭之處，自可循上開規定向被告為之，詎原告捨此不為，空言主張難以通過測試質疑被告採購之公正，洵無足取。另原告主張台灣自來水股份有限公司第十二區管理處已函復其上網取消個案採購公告及服務說明書內之「投標廠商須參加資格標技術展示」之規定，縱為屬實，然各採購案應為如何之採購始為妥當，為各辦理機關之權限與裁量，況被告位屬離島地區，數位化技術與資源，尚難與本島相比，無法一概而論，自難逕以作為認本件被告招標有違法之依據。
七、綜上所述，被告異議處理結果及申訴審議判斷並無違誤，原告請求確認被告106年12月19日公告辦理系爭採購招標文件之實機技術展示測試之規定違法，為無理由，應予以駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影響，爰不一一論述。
據上論結，原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 3 日
書記官 陳 又 慈