臺北高等行政法院判決
107年度訴字第983號108年2月14日辯論終結原 告 龍文彬被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 李佳珍
王素珍上列當事人間退休給與事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前為公務人員，民國95年7月4日退休生效，並依當時有效之公務人員退休法（以下稱為公務員退休舊法）、退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱為優存要點）等規定受領退休給付。嗣後因優存要點於100年1月1日廢止、同年2月起施行適用退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（以下簡稱為優存辦法），被告遂於100年9月5日以部退字第1003469515號函（以下稱為100年9月5日函）重新審定原告之公保養老給付優惠存款金額；另公務員退休舊法則因公務人員退休資遣撫卹法（以下稱為公務員退休新法）於106年8月9日制定公布，並將於107年7月1日施行（公務員退休舊法則於同日廢止），被告乃於107年5月2日以部退四字第1074386314號函（以下稱為107年5月2日函）重新計算原告原審定之每月退休所得。原告對於原受領退休給付內容之變動減少不服，逕提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：㈠緣原告於69年經國家高等考試及格，自69年12月起，於○○
○○○處任職。原告依據95年6月1日銓敘部部退三字第0952656879號函，於95年7月4日從00000000000000退休在案。
㈡原告退休案係依當時所適用之84年1月28日修正公務員退休
舊法，與95年2月16日起增訂實施之優存要點之退休給與條件，經被告核准退休等級為簡任11職等年功俸5級790俸點，本俸為新臺幣（下同）50,835元。核定領取月退休所得上限（最後在職同級人員現職待遇之88%），計為92,433元。其月退休所得支付方式，包括下列：
⒈新、舊制退休金：退撫新制實施前（舊制）年資16年10個
月，依本俸之76%計算，為38,635元，以及食物代金930元；退撫新制實施後（新制）年資11年11個月，依本俸2倍之24%計算，為24,401元，新舊制合計63,966元。
⒉1/12年終慰問金：5,592元。
⒊未達月退休所得上限部份：經加總前1、2項金額為69,558
元，尚不足22,875元，故為能符合月退休所得上限92,433元，被告依據優存要點之第2、3點規定，責令從原告自有之公保一次養老給付金當中，提出1,525,020元，存入台銀當作優惠存款本金，依18%利息計算為22,875元（本金*18%÷12），作為支付來源。
㈢被告於100年9月5日函與107年5月2日函二次刪減原告退休所得。
㈣基於憲法對人民權利之保障，政府對於退休公務人員之僱用
與退休給付性質，應為原告之個人財產，亦是被告之人力成本及應負債務，與公共利益無關，皆屬私法關係，於公法關係並不成立，相關爭議之處理應循私法，本於平等互惠原則解決。查以政府對民間之勞務採購為例，採購案一經公法程序生效後，即屬私經濟行政（國庫行政），政府與受雇者所處平等地位，依私法契約精神，達成人力僱用之目的。雙方應履行所承諾之勞動報酬與勞動條件，若有爭議則受私法之契約精神保障，不應以公法侵害或剝奪之。
㈤政府於進用公務人員時，雖無如民間企業與受雇人簽訂書面
契約；但依私法契約精神，公務人員在職期間之所有有關僱用與報酬之法規、命令，只要受雇公務員為提出異議，即互相表示意思一致，無論其為明示或默示，僱傭契約之法律關係即為成立。否則原告當初知道，服公職必須承受不可預知的風險，如同職業陷阱，就不會投考公職，並同意就任或續任。故本於人民基本權利，原告、被告自均應受該僱傭契約之拘束。
㈥被告對原告的行政處分，不當引用公法，造成原告權益受損
，並侵害憲法賦予之平等權、服公職權、財產權、生存權、基本人權，故就此公法上法律關係成立不成立之爭議，提起確認訴訟。並聲明：①確認被告與原告間因勞務僱用，所取得之薪資及退休給與，非屬公共利益，於公法上關係不成立。②合併請求被告恢復原告退休時之退休所得給與及承諾條件，並補償過去片面刪減之差額。
三、本院查：㈠按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義
務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文，對照同條第1項「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟……其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」所定義之確認訴訟類型（包括確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法），可知確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，僅具有補充性。蓋公法上法律關係爭議如因行政處分而生，自應就其所爭執行政處分之適法性，提起撤銷訴訟，以排除違法行政處分之效力，而免除其束縛，並同時釐清其公法關係之爭議，始符訴訟經濟及有效救濟原則，且為防止當事人迴避撤銷訴訟期間及訴願前置的限制，自應認當事人於爭議發生時即不能循撤銷訴訟以求解決者，始得提起確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴。最高行政法院98年度判字第946號判決、103年度裁字第667號裁定意旨均可供參考。次按所謂行政處分者，「係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，行政程序法第92條第1項且有清楚定義，查原告係已退休之公務人員，本依公務員退休舊法、優存要點等規定受領退休給付，嗣因公務員退休新法之公布施行，被告乃依據新法規定重新計算原告之退休給付內容後，以107年5月2日函暨所附退休（職）所得重新計算附表通知原告，並將自同年7月1日起依據公務員退休新法規定給付退休所得，該107年5月2日函係由行政機關（被告）就公法上具體事件（原告所得受領之退休給付）所為之決定，並對外直接發生法律效果（給付內容變更），其屬行政處分乃甚明確，基於相同檢驗方式，原告另爭執同由被告作成之100年9月5日函亦應認屬行政處分。原告若認100年9月5日、107年5月2日函違法損害其權利或利益者，依據前開說明，本應提起撤銷訴訟以排除該行政處分之效力並資為救濟，詎原告捨此不由，乃主張伊擔任公務員服公職期間所成立者係為私法上契約關係，逕行向本院提起本件確認公法上法律關係不存在之訴，已經違反確認訴訟補充性原則，而與前揭行政訴訟法第6條第3項規定未合。
㈡第按所謂當事人適格者，指於具體訴訟須具備當事人資格者
，始得在訴訟程序中基於原告或被告之地位，實施訴訟行為請求法院裁判。至於當事人是否適格之判斷，「當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主張之事實為斷，而非依審判之結果定之。…」最高行政法院99年度判字第923號判決意旨足資參照。查本件原告自通過國家考試並任用起敘，即在中央政府任職，此為原告所自陳，並有被告所提出之原告任職資料（任用審查書、審查表、履歷表、動態登記書等，見答辯狀所附相關卷證資料卷），則原告因公務人員身分與之發生關係的權利主體，自屬國家無疑；又原告係主張公務人員與國家間關係，其勞動報酬與條件係屬私法關係而非公法上職務關係云云，而提起確認訴訟，則依原告起訴所主張之「事實」，本件所待確認之法律關係，自亦應存在於原告與國家之間。而國家乃由元首即總統作為代表人，此為憲法第35條所明定，故本件原告應以「中華民國、代表人蔡英文（總統）」作為被告，始合乎伊所請求確認之法律關係。經本院於準備程序中行使闡明權向原告說明上情（本院卷第76頁、第77頁），原告則另以100年9月5日函、107年5月2日函係由被告所作成，主張被告即屬國家之代理人，故得以其為本件對造云云。然被告以自己名義作成前開函文，乃因其依法掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項，其中即包括公務人員退休審核事項，故於國家權力分配範圍或權限之內，逕以自己名義對外為法律行為，而此並不改變該法律行為之主體係為國家之事實；更何況原告係以公務人員之勞動報酬與條件等屬私法關係為本件確認訴訟之前提，該「私法關係」之兩造權利主體，一方係為原告，自屬當然，另外一方則為「雇用」並負「給付勞動報酬」者，惟原告從未曾在銓敘部任職並由該部支領薪酬，業經原告在準備程序中陳明（本院卷第76頁），卻又以之作為被告請求確認兩造間有「私法關係」存在，邏輯上顯然自相矛盾。從而，原告以銓敘部作為被告，請求確認伊與「銓敘部」間因勞務僱用所取得之薪資及退休給與公法上關係不成立，於被告部份乃屬當事人不適格。
四、綜上所述，原告之退休給付經被告以100年9月5日函、107年5月2日函重新審定計算而有所變更，若認有違法損害其權利或利益者，本應循序向該管之公務人員保障暨培訓委員會提起復審，再有不服復審結果者，始依法向本院提起撤銷訴訟，詎未經復審程序，逕行提起本件確認訴訟，已與行政訴訟法第6條第3項規定有違；又原告既然主張公務人員之任職係屬私法關係，關於訴訟對造是否適格之判斷亦應以此為準，而以該「私法關係」所涉另造權利主體亦即國家始屬正確，原告以未曾任職過之銓敘部為被告，乃當事人不適格，經本院行使闡明權向原告說明後，既仍堅持以銓敘部為被告進行本件確認訴訟，遂應認原告該部分之訴為無理由。
五、本件原告所提確認訴訟既因違反行政訴訟法第6條第3項規定、且為當事人不適格而無理由，伊另以聲明第2項合併請求被告「恢復原告退休時之退休所得給與及承諾條件，並補償過去片面刪減之差額」，即無審酌之必要，爰併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 林俞文