臺北高等行政法院判決
107年度訴字第984號108年1月2日辯論終結原 告 錢無威被 告 臺北市政府工務局衛生下水道工程處代 表 人 李建賢（處長）
送達代收人 劉國楨訴訟代理人 邱瑤琪
顧睿瑜余暐祥上列當事人間臺北市○○道管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國107年6月15日府訴二字第1072090573號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：被告代表人原為張郁慧，於本件訴訟進行中變更為李建賢，茲據被告現任代表人具狀向本院聲明承受訴訟(本院卷第140頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：臺北市○○區○○○路○○○巷○○○○號至OO號及○○○路OOO巷O號至OO號等建築物（下稱系爭建物），領有75使字0120號使用執照，為地下1層地上5層共2棟113戶之RC造建築物，屬被告辦理「第二期支管及用戶連接管工程第十四標」計畫工程範圍內，該計畫工程於民國87年5月26日竣工，且系爭建物所在社區中庭施作用戶排水設備完成接管，並收取污水下水道使用費在案。原告為上址○○○路OOO巷OO號3樓之住戶，臺北市議會議員為協調訴外人即原告配偶王鴻懿陳情房屋疑有異味、污水檢測等案，於105年6月7日會同被告、臺北市政府環境保護局等相關單位辦理現場會勘，會勘結果上址○○○路OOO巷OO號至OO號建物污水有未接入公共（污水）下水道之情形，將於105年8月底前進場施作接管。嗣被告於106年5月25日會同原告就系爭建物○○○路OOO巷OO號申請試水進行現場會勘，會勘結論略以：上址○○○路OOO巷OO號建物，經會同原告住戶現場查看前（後）巷設施及試水結果，確認建物污水未接入公共（污水）下水道系統無誤，將納入年度預算項下施作。被告復於106年7月8日派員會同承造商，經上址○○○路OOO巷OO號O樓、OO之O號O樓及OO號O樓、O樓、O樓等建物住戶同意現場進行試水，發現有部分管線未接入公共（污水）下水道系統，而排放至社區中庭側溝。經被告查認欲解決污水未排入公共（污水）下水道系統之問題，得進行上址OOO巷OO號、OO之O號及OO號前社區中庭用戶匯流管改善工程，即將上開建物之用戶排水管渠銜接入公共（污水）下水道工程，被告縱依臺北市○○道管理自治條例第21條規定，得編列預算辦理本件公共（污水）下水道完成地區內既有建物之（污水）下水道用戶排水設備施作及更新，惟因該工程施作位於私有土地，被告已告知原告依法需有全部土地所有權人出具接管施工同意書方得辦理。惟原告未取得該土地所有權人全部同意，以被告未施作上址○○○路OOO巷OO號建物之污水管銜接入公共（污水）下水道系統工程，嚴重損及原告權益，不服被告之不作為，於107年1月12日向臺北市政府提起訴願，經訴願不受理，原告仍不服，向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原告住家因為污水未接管造成住家環境污染持續至今十分嚴重，長久以來造成住戶喉痛長期發炎、呼吸道傷害，已多次上醫院看病，因此經多次陳情後，被告以105年6月21日北市工衛營字第10533097700號函承諾將錄案於105年8月底前進場施作，未實現承諾，後又獲被告以106年5月31日北市工衛營字第10632435400號函承諾納入106年度預算項下施作。被告營運管理科又於106年7月4日及106年7月6日為兩次測試，報告顯示20號污水管線有破管等情況，然被告一直拖延施作之安排，時至超過承諾之106年底仍未施工。
(二)被告辦理「第二期支管及用戶連接管工程第十四標」計畫工程於87年5月26日竣工，在系爭建物社區中庭施作用戶排水設施完成接管，原告當時並未填具施工同意書。被告以103年4月25日北市工衛營字第10332076700號函說明系爭建物○○○路OOO巷OO號至OOOO號之下水道，僅餘16、18號化糞池位於地下一樓未接管，餘均已完成接管等情。被告又以105年4月13日北市工衛設字第10531471000號函表示因系爭建物社區為地下室全開挖之建物，後巷無法開挖埋設管線，以致住戶排至後巷污水無法接管等語，並以105年6月21日北市工衛營字第10533097700號函回覆系爭建物○○○路OOO巷OO-OO號建物為未接管戶等語，被告前後兩號函文差異甚大。
(三)因系爭建物社區中庭公共衛工設施及側溝屬被告等單位管理，私人於法不能施工改善公設施，且排水影響空氣，原告已依被告函文，提供多數住戶簽署同意污水接管施工同意書，而尚未簽署之住戶多將房子出租他人，是請求被告執行公權力儘速處理，並依法要求系爭建物之○○○路OOO巷OO號O樓、OO號O樓住戶同意接管配合施工。是原告為維護公益，依行政訴訟法第9條，以被告不依空氣污染防制法第93條（107年8月1日所修正）及下水道法第19條規定為接管，提起本件訴訟，並聲明：被告准予對臺北市○○○路○○○巷○○號、OO-O號及OO號建物污水下水道用戶排水設備為污水接管（見本院卷第131-132、145-147頁）。
四、被告抗辯略以:
(一)被告辦理系爭建物用戶接管工程於87年5月26日竣工，於系爭建物○○○路OOO巷OO號與OO號共同出水口前（中庭）設置污水收集設施，將當時排至上述位置側溝之污水接管，而期間可能因住戶室內自行改管致污水管路未接管。被告基於為民服務承諾錄案辦理，但因施工位置位於大樓中庭私有土地內，故以107年2月9日北市工衛維字第10730701000號函請原告儘速提供全體住戶施工同意書予被告，惟迄今仍未提供，是被告無法進場施工改善。
(二)按臺北市○○道管理自治條例（下稱臺北市○○道自治條例）第16條第1項、第2項及第19條規定，既有建築物污水下水道用戶排水設備，依上開規定應由建築物所有人或起造人檢附相關文件及圖說向被告申請獲准後自行設置，復按同自治條例第21條第1項規定，被告依該規定雖得編列預算辦理公共污水下水道完成地區內既有建築物之污水下水道用戶排水設備施作及更新，然該規定並未賦予第三人有申請被告為一定作為之權利。是本件原告請求被告進場施作者係屬污水下水道用戶排水設備，非屬人民得依法申請之事項。原告既無請求之公法上權利，以被告不作為為由，向鈞院提起行政訴訟，難謂合法。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告105年6月21日北市工衛營字第10533097700號函、106年5月31日北市工衛營字第10632435400號函暨會勘紀錄、106年7月8日清查（試水）交辦通報單暨試水報告、被告所屬維護工程科用戶申述案件電話紀錄、107年2月9日北市工衛維字第10730701000號函及訴願決定書可稽（見本院卷第17-20、23-37、98-107、112-115頁），堪信為真。然本件爭執者為，原告主張其依行政訴訟法第9條，以空氣污染防制法第93條（107年8月1日所修正）及下水道法第19條規定提起本件訴訟，是否於法有據，茲敘如下。
六、本院之判斷:
(一)按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」亦即，提起行政訴訟者，原則上必須有「主觀公權利」受到侵害為前提，即學說上所稱之「主觀訴訟」，此與人民在沒有權利受到侵害之情況下，得基於「公益」而提起行政訴訟之「客觀訴訟」制度不同，現行行政訴訟法制上所允許之訴訟類型，以「主觀訴訟」為限，「客觀訴訟」原則受到限制，除非符合行政訴訟法第9條之例外構成要件（提起公益訴訟以法律有特別規定者為限），否則不得提起。
(二)次按水污染防治法第2條第12款規定就污水下水道系統定義：「指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」下水道法第2條第2、
3、4、5、6款規定：「二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備。」第8條規定：「（第1項）政府機關或公營事業機構新開發社區、工業區或經直轄市、縣（市）主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道，由各該開發之機關或機構建設、管理之。（第2項）私人新開發社區、工業區或經直轄市、縣（市）主管機關指定之地區或場所，應設置專用下水道。但必要時，得由當地政府、鄉（鎮、市）公所或指定有關之公營事業機構建設、管理之。其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之。（第3項）前項應分擔之建設費於申請核發建造執照時，向各該建築物起造人徵收之。建設費徵收辦法，由中央主管機關定之。」第19條規定：「（第1項）下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。（第2項）下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。」第20條規定：「用戶排水設備之管理、維護，由下水道用戶自行負責。」足見私人新開發社區有應設置專用下水道之義務，即使未設置，該私人社區用戶或各用戶排水設備仍應自行於公告規定期間內連接於下水道，並負有管理與維護之義務。此觀之73年12月21日制定公布之下水道法立法提案理由係因應都市人口急速膨脹，家庭與農、工、礦場排放之污水、廢水日增，而下水道建設進展遲緩，無法適應當前需要，嚴重影響都市生活與環境保護，為促進都市計畫地區及○○○區○○道之建設與管理，並保護水域水質，爰擬具下水道法草案等語，立法總說明關於第8條亦表示「下水道之建設費用甚鉅」（立法院第1屆第71會期第31次會議議案關係文書參照）；原第8條於73年12月21日制定前之草案審查理由為私人開發之社區、工業區或經主管機關指定之地區或場所之專用下水道應自行負責建設，於出售房屋時，則將建設費用計入房價，而由房屋承購人自己負擔此費用。若新社區本身未做下水道，而由政府建設時，如再向住戶徵收下水道建設費用，則將造成住戶重複負擔，似欠合理，爰將「就受益之土地及其改良物徵收建設費」修正為「其建設費依建築基地及樓地板面積計算分擔之」等語（立法院第1屆第74會期第16次會議議案關係文書參照）；第19條之立法理由謂：「下水道一經設施完成，該排水區域內之家庭、商店、機關、學校、工廠、礦場、畜牧場、養殖場等雨水、污水或廢水均應依接通之管道，排洩於下水道中，以維護環境衛生。」第20條之立法理由謂：「下水道用戶利用其排水設備聯接於下水道，以排洩其雨水、污水或廢水，此項排水設備為下水道用戶所有，故應由下水道用戶自行負責管理、維護，以發揮整體之功能。」。準此，下水道系統之專用下水道設置除於公益有助外，對於該私人例如新開發社區等之私益更是有密切之助益，可大大提昇該社區之生活品質，惟因政府經費有限，為了能有效加速改善國民生活環境，故立法賦予私人例如新開發社區有設置專用下水道之義務，並由最後享有該利益之私人負擔建設管理費用，如於政府代為建設情形，最終亦由該私人負擔建設費，又即使社區未有專用下水道設置，用戶之排水設備於下水道設施完成，即負有接用至公共下水道之義務，下水道法仍採一貫之立法意旨，應由該排水設備之用戶（不論是以各住家用戶或以集合各住戶之社區用戶為單位），於公告可接管時，不但應自行接管，甚而其排水設備聯接至下水道相關設施之管理與維護，亦由該用戶負責。
(三)又按臺北市政府之地方自治團體在前開法律規範下，依其自主組織權及對自治事項制定規章並執行之權限，發布臺北市○○道自治條例第16條第1項、第2項規定：「既有建築物污水下水道用戶排水設備，由建築物所有人設置；新建、增建、改建或修建之建築物，污水下水道用戶排水設備由起造人設置。」「污水下水道用戶排水設備設置申請案，應由建築物之所有人或起造人辦理。」第19條規定：「污水下水道公告使用地區既有建築物所有人，向衛工處申請核准設置污水下水道用戶排水設備與公共污水下水道聯接使用者，應檢附下列文件及圖說……。」第21條第1項規定：「市政府得編列預算，辦理公共污水下水道完成地區內既有建築物之污水下水道用戶排水設備施作及更新。」以觀，係依下水道法之立法意旨，規定既有建築物（污水）下水道用戶排水設備，應由建築物所有人或起造人檢附相關文件及圖說向衛工處申請獲准後自行設置，臺北市政府依該規定雖「得」編列預算辦理公共（污水）下水道完成地區內既有建築物之（污水）下水道用戶排水設備施作及更新，然該規定並未課予臺北市政府就用戶排水設備施作及更新之義務，當然亦未賦予人民有請求臺北市政府施作及更新之權利，僅係考量政府經費有限，於政府可承擔經費之範圍內所為之建設行為，惟並無因此解免人民有一定之公益任務即自行將其用戶排水設備施作聯接至公共（污水）下水道之義務。
(四)查依原告前開聲明：被告准予對臺北市○○○路○○○巷○○號、OO-O號及OO號建物污水下水道用戶排水設備為污水接管，與其向被告提出之107年2月14日簽立之施工同意書所載：「本人同意被告於本人所有座落本市○○區○○○路○○○巷○○號O樓前中庭，以明挖方式辦理污水下水道接管，鋪面以水泥復舊，簽立本同意書後，倘管線涉及土地界線糾紛或埋設於他人所屬私地情事，概與被告無關」（見訴願卷第37頁），原告並自承污水管設施都在中庭等語（見本院卷第148頁），被告亦表示原告所指欲建置者為其社區法定空地內之管段，屬各用戶私有土地範圍內因接用下水道以排泄下水所設之管渠等語（見本院卷第95頁答辯狀），是以，原告向被告申請建置者屬前揭下水道法第20條及臺北市○○道自治條例第16條第1項、第2項所謂之用戶排水設備（排水設備聯接至下水道）。然提起公益訴訟以法律有特別規定者為限，而用戶排水設備，承前揭說明，依下水道法第20條及臺北市○○道自治條例第16條第1項、第2項係用戶（為原告或所屬社區）有設置、管理與維護之義務，原告主張依下水道法第19條規定應由政府建置云云，顯屬誤解，且原告本身即有設置、管理與維護義務，並無申請臺北市政府所屬機關之被告為一定作為之權利，則原告於「主觀公權利」未受到侵害的前提下，提起公益訴訟，實於法未合。
(五)至原告主張因被告未設置用戶排水設備致污染空氣，依空氣污染防制法第93條規定提起公益訴訟云云。然行政訴訟法第9條之所謂特別規定，係指原告所援引指摘行政機關「違法行為」該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起維護公益訴訟者，並非指行政機關違反之法規而言。是依原告所指被告違法行為係未設置其用戶排水設備，並非係被告有未盡空氣污染防制之違法行為，然不論是下水道法或係臺北市○○道自治條例，均無一般人民得提起維護公益訴訟之特別規定。又空氣污染防制法第93條第1項係規定：「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而各級主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知各級主管機關。各級主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」以觀，原告所指其住家排水設備未接管而影響空氣乙節，實與該法所得提起公益訴訟之要件無何關聯而未符合，原告不但未指明其私人場所有如何違反空氣污染防制法或授權命令，且即使原告所居住之私人場所有違反空氣污染防制法或授權命令，被告也非空氣污染防制法所指之主管機關，此亦原告所自承（見本院卷第147頁），是以，原告主張依空氣污染防制法第93條規定提起本件公益訴訟，自屬無據。
(六)再者，行政訴訟法第9條規定之「公益訴訟」，須以法律有特別規定者為限，該條規定，乃就原告之適格、起訴之條件另設特別規定，若依該維護公益訴訟所為判決之事項加以區分，仍分別屬於行政訴訟法第3條所列舉之撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟3種訴訟型態之性質，從而，維護公益訴訟，自應依其性質準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定（最高行政法院102年度判字第165號判決意旨參照）。「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」同法第5條第1、2項及第8條第1項定有明文。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言。查原告於訴願及起訴時係主張依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，然於本件準備程序時，雖主張不依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟，改依同法第9條提起公益訴訟等語（見本院卷第132頁），然經本院詢其聲明「被告准予對臺北市○○○路○○○巷○○號建物污水下水道用戶排水設備為污水接管」為課予義務或給付訴訟之聲明，僅表示係提起公益訴訟云云（見本院卷第146頁），惟不論係屬提起課予義務訴訟類型或給付訴訟類型，依前所述，本件原告申請被告施作者係用戶排水設備，非屬人民得依法申請之事項，原告並無請求之公法上權利，更遑論原告得直接行使給付之請求權，是原告提起者不論係屬課予義務或給付訴訟類型，均於法不合，訴願決定以原告所請求者非屬依法申請案件，而為不受理決定，尚無違誤，併此說明。
七、綜上，本件原告依行政訴訟法第9條提起公益訴訟之課予義務訴訟或給付訴訟類型，參照上開說明，於法均有未合。從而，原告之訴，洵無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 16 日
書記官 陳 又 慈