臺北高等行政法院判決
107年度訴字第997號108年1月30日辯論終結原 告 吳景欽訴訟代理人 黃麗蓉 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 陳朝建（主任委員）訴訟代理人 陳重言 律師
黃儉華 律師上列當事人間公民投票法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人於訴訟進行中由陳英鈐變更為陳朝建，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國107年4月10日，向被告提出「你是否同意2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，還稅於所有國民？」之全國性公民投票之公投提案，原告並於107年5月8日提出補正函，將提案主文修正為「你是否同意，國家於2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」（下稱系爭公投提案），其公投性質為「重大政策之創制」兼有「立法原則之創制」。經被告於107年5月11日舉行聽證，嗣原告先後於107年5月22日、同年6月8日分別提出補正，經被告於107年6月19日舉行第509次委員會議決議駁回，並以107年6月25日中選法字第1073550408號函駁回原告之系爭公投提案（下稱原處分）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按公民投票法（下稱公投法）第10條第3項之規定，若系爭公投提案有同法第10條第2項第1款涉及同法第2條第4項「租稅」、「預算」需排除事項，及第4款「提案內容不能瞭解其提案真意」者，此3項爭點均應「先舉行聽證會」；而上開公投法第10條第3項舉行聽證會之規定，應依行政程序法第107條及該法第10節關於「聽證程序」相關法文，如第54條、第55條、第58條及第66條等所定程序進行。然被告並未依行政程序法第58條第1項之規定，舉行預備聽證程序，且被告於聽證前之公告，並未將系爭公投提案是否屬於「預算事項」、「提案不明及具誘導性」列為爭點。被告以107年4月26日函通知原告系爭公投提案訂於107年5月11日舉行聽證，其議題為：「本案是否屬公民投票法第2條第4項租稅事項而不得作為公民投票之提案？」被告並未通知原告再為其他議題之聽證，然107年5月11日舉行之聽證程序，除租稅外另進行有關於「預算」、「提案不明及具誘導性」等爭點之發言及討論，對原告造成突襲，故應認關於該等事項並未進行合法之聽證程序。又原處分在駁回理由竟仍將「預算事項」及「提案內容不能瞭解其提案真意」等未經合法聽證之事項列入，違反行政程序法第108條第1項但書之規定。準此，原處分有違反正當法律程序之嚴重瑕疵，且應無法透過原告事後之書面補充，或事後補行聽證之方式為補正，應予撤銷。再者，被告第507次及第509次委員會決議，僅有提案、辦法及簡單決議，未依法協助提案人進行必要之補正，甚至委員會對「預算」及「提案內容不能瞭解其提案真意」事項，未舉行聽證之違法，竟完全無任何討論紀錄，此委員會決議過程亦有嚴重程序瑕疵。
（二）系爭公投提案主文關於「超徵」一詞，係財政部創用並使用多年，且超徵數目書寫為五千多億元，亦引自財政部資料；而主文關於「還財於民」之用語，是依據憲法國民主權與法治國原則，必須予人民作主決定的權利，且提案主文已加上「立法」兩字，代表還財於民，尚有立法後依法而為之空間，留有極大的彈性，故提案主文文字應不具誘導性。何況，「還財於所有國民」並非原告個人獨創之主張，日前總統蔡英文亦於元旦演說中表示對於超徵之稅收應還於民之呼籲。
（三）矧由憲法之精神觀之，創制權及複決權是憲法第17條所規定的基本權，所以公投法第2條第4項是對創制公民投票的限制，按照憲法第23條應該從嚴作限縮解釋，並遵守立法文義上例外從嚴之法理。按公投法第2條第4項之立法理由可知，該項限制係惟恐預算無法編列，而限制「租稅」不得公投。亦即，有關法定預算事項，不能公投；但若完成法定預算編列，而不按法定預算徵稅，此種超徵，因為不是租稅，即不在禁止之列。而系爭公投提案係稅捐課徵執行之超徵稅款的運用，不涉及稅目、稅率、稅捐稽徵方式的改變，自非公投法第2絛第4項所稱之「租稅」事項。
（四）政府每年編列預算經立法院審查通過，即為法定預算案，依此執行後，超過預算部分即為超徵，故系爭公投提案，係依預算法第59條規定，機關執行法定預算後超收解庫之款項，並無涉及預算的執行及編列，亦非公民投票法第2條第4項所稱之「預算事項」。而被告片面認為系爭公投提案通過之後的執行，必須透過預算編列歲出方式實施，或以退稅或扣抵稅額方式為之，而稱提案涉及預算或租稅，明顯是將系爭公投提案之內容，與通過之後由立法院立法完成之執行程序混為一談。
（五）綜上所陳，被告駁回系爭公投提案，顯有程序突襲之違法，且系爭公投提案之主文，並無違反公投法第10條第2項第4款「提案內容不能瞭解其提案真意」之情，而標的亦並不涉及租稅的徵收或減讓，亦非要求政府退稅，只涉及決算之後財產該如何運用的問題，非屬公投法第2條第4項之「租稅」事項，亦非屬於「預算」事項。被告以前開理由率予駁回系爭公投提案，違反憲法第17條人民創制之權利、世界人權宣言第21條、公民與政治權利國際公約第25條參與政事和投票的權利及第25號一般性意見，應予撤銷，並由被告另作成准許公投之處分，以落實主權在民之精神等語。並聲明：⒈原處分撤銷。⒉被告對於系爭公投提案，應作成准許公投之行政處分。
四、被告則以：
（一）依公投法第10條第2、3項之規定，被告收到公民投票之提案後，若經審核認為該案有公投法第2條所規定不得為公民投票事項之爭議而應補正者，應先舉行聽證，釐清相關爭點並協助提案人為必要之補正，於舉辦聽證後得敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正。而被告於收受系爭公投提案後，已依法於107年5月11日舉行聽證，以釐清可能之爭點所在，並於同年5月31日以中選法字第1073550367號函（下稱107年5月31日通知補正函）協助原告為必要之補正，程序上並無違誤之處。次按行政程序法第58條第1項之規定可知，預備聽證係行政機關認為必要時方舉行即可，即是否舉行預備聽證，屬於行政機關之裁量權限，而公投法並未規定舉行聽證前應先舉行預備聽證，則被告即無義務必須舉辦預備聽證。又公投法既未規定應依聽證紀錄始可對於提案作成處分，自無行政程序法第108條第1項但書（應依聽證紀錄作成處分）規定之適用。且配合行政程序法第43條以觀，被告應審酌系爭公投提案之全部資料，因此，被告基於本案聽證程序中專家學者之發言，認為系爭公投提案除涉及租稅事項之外，亦涉及公投法第2條第4項之「預算事項」，並以107年5月31日通知補正函，將本案涉及預算事項列為原告應補正事項，調查並審酌證據，程序自為合法。另原告及其代理人等於聽證程序中對於系爭公投提案是否涉及公投法第2條第4項之「預算事項」，已率先發言，且表示意見，甚且是在與會專家學者發言之前，自難認為被告之決定有所謂突襲可言。況且，被告給予原告有將近1個月時間據以補正相關事項，難認其無被賦予充分時間加以準備。至於被告107年6月19日第509次委員會會議記錄部分，中央選舉委員會會議規則第17條第1項並未規定應記載個別與會委員發言或討論事項之過程等，則上述會議紀錄未記載個別委員發言，自非何程序瑕疵。本件原處分已於說明2「駁回理由」詳細記載所為決定之理由，依行政程序法第96條規定，即無處分理由不備之違法。
（二）按公民投票之提案是否成立，設有實質要件，並非僅為程序規定，被告基於依法行政原則，依據一般承認之法學方法解釋並適用於個案中，尚無所謂以通過為原則，不通過為例外之準則可言。次依公投法第2條第4項之立法理由，可知該項所稱之「租稅事項」，在文義上及於與租稅相關之所有事項，並應及於稅收之退還。蓋原因在於「人民之願望必將減少租稅」等情可知，所謂「還稅於民」，實際上涉及國家租稅收入之減少。為避免人民因貪便宜以公民投票破壞整體租稅穩定性、公平性，以及財政之安定性，自不應允許就此議題舉行公投。而系爭公投提案之主要內容為超徵租稅稅款應「還稅於民」，其真意應理解為課稅收入所形成「歲餘」應退還給全體國民；是該提案即係以稅收進入國庫後之後續處置為內容，本質上即屬於租稅事項，不得為公民投票。
（三）又按所謂「預算」，指國家於一定期間內為遂行國家任務所需之財務計畫；自預算法第1條第1、2項規定可知，預算法之內容包括預算籌劃、編造、審議、成立及執行。而預算之目的，在於提供國家任務之執行經費。而從同法第6條、第17條第1項規定可知，預算實際上與歲入（政府收入）與歲出（政府支出）密切相關。而系爭公投提案之內容主要為，將國家「已納入國庫」之稅收款項之部分，向全體國民為給付；且稅收為國家收入最重要之部分，「還稅」本質上即為直接要求政府支出一定款項。準此，系爭公投提案直接涉及政府歲出預算的編列跟執行，屬於公投法第2條第4項規定之「預算事項」無疑。
（四）財政部使用「超徵」一詞之意義，係指稅課收入決算數大於預算數而言，預算係指政府之財務計畫，決算則指政府實際執行計畫之實際動支款項之結果，故預算數為估計值，決算數則為稽徵機關依法執行結果。由於預算之編列本屬於「預測性質」，且預算估測至執行完畢有近2年時間落差，甚至更長，兩者難以一致。是預算數值與決算結果有落差，實屬常態，本無違法性可言，自不能以預測之支出與政府實際支出有落差，即誤指違法或有意誤導暗示違法。從系爭公投提案之提案書及聽證程序之相關發言可知，原告所認定之「超徵」，部分為國家違法濫權徵稅、來自惡意查稅、違反租稅正義所致，顯屬誤導之詞。再者，系爭公投提案原先所使用之「還稅」於民之用詞，似有意暗示如此始符合公平正義之寓意；且「還稅」與現行稅捐稽徵法中之「退稅」有何異同，亦未見原告申明。縱使原告嗣後改用「還財」於民之用語，經與提案前文之「超徵之稅收」等詞合併以觀，亦難以確認究指還稅或有其他意義。準此，系爭公投提案因用語不明且具誤導性，而有不能得知其真義之情形，是被告駁回該案，合法正當等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告107年4月10日提出之系爭公投提案（見原處分卷第1至3頁）、原告107年5月8日提出之補正書（見同上卷第9至12頁）、107年5月11日聽證會紀錄（見同上卷第13至33頁）、原告107年5月22日及同年6月8日提出之補正書(二)及補正書(三)（見同上卷第43至50、147至150頁）、被告第507次會議節錄紀錄（見同上卷第125至137頁）、被告第509次委員會議節錄紀錄（見同上卷第173至176頁）、原處分書（見同上卷第177-178頁）附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告以原告所提系爭公投提案，涉及公投法第2條第4項所列「租稅事項」及「預算事項」；另主文文字「超徵」，為非客觀、中立並具誘導性，致不能瞭解提案真意為由，依公投法第2條第4項、第10條第2項第1款及第4款之規定，予以駁回，是否合法有據？
六、本院之判斷：
（一）按依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，制定有公投法，該法第2條規定：「（第1項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。……（第4項）預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」第3條第1項規定：「全國性公民投票之主管機關為中央選舉委員會，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」第9條第1項規定：「公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1份，向主管機關為之。」第10條第2、3項規定：「（第2項）主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以1次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1項規定。（第3項）主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。前項30日內補正之期間，自聽證會結束日起算。」
（二）關於原告主張聽證程序瑕疵部分：⒈按為保障人民之聽證權，行政程序法第10章訂有聽證程序
，為聽證程序之一般性規定，第54條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」第55條規定：「（第1項）行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之︰一、聽證之事由與依據。二、當事人之姓名或名稱及其住居所、事務所或營業所。三、聽證之期日及場所。四、聽證之主要程序。五、當事人得選任代理人。六、當事人依第61條所得享有之權利。七、擬進行預備程序者，預備聽證之期日及場所。八、缺席聽證之處理。九、聽證之機關。（第2項）依法規之規定，舉行聽證應預先公告者，行政機關應將前項所列各款事項，登載於政府公報或以其他適當方法公告之。（第3項）聽證期日及場所之決定，應視事件之性質，預留相當期間，便利當事人或其代理人參與。」第59條第1項規定：「聽證，除法律另有規定外，應公開以言詞為之。」第61條規定：「當事人於聽證時，得陳述意見、提出證據，經主持人同意後並得對機關指定之人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人發問。」第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」可知聽證之目的，在於行政機關作成處分前，提供相對人或利害關係人陳述意見、提出證據，經主持人同意後，並得對行政機關指定之人員、證人、鑑定人或其他當事人及其代理人發問，以釐清法律問題及相關議題爭點。
⒉經查，原告於107年4月10日，向被告提出「你是否同意，
2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，還稅於所有國民？」之重大政策之創制全國性公民投票案；被告以107年4月26日中選法字第1073550256號公告（下稱107年4月26日公告）就上開公投提案舉行聽證，並於公告事項載明事由、日期、地點等項。原告於107年5月8日提出補正函，將提案主文修正為：「你是否同意，國家於2014至2017年所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」其性質改為「重大政策之創制並有立法原則之創制，並於107年5月11日舉行聽證等情，有提案書、委託書、被告107年4月26日函、補正書、聽證會紀錄等件影本附卷可稽（見原處分卷第1至33頁）。原告雖主張被告107年4月26日公告之聽證議題僅有本案是否屬於「租稅事項」而不得作為公民投票之提案，未將「預算事項」及「提案不明及具誘導性」列為爭點（見同上卷第6、7頁），是原處分未經聽證程序而違法云云。然衡諸預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案，且提案內容須能讓人瞭解其真意，為公投法第2條第4項、第10條第2項第4款所明定，原告身為系爭公投提案人之領銜人，對於上開規定應知之甚詳，因此原告於107年5月11日進行聽證前，即於同年5月8日自行補正提案主文及公投性質（見同上卷第9至12頁），試圖符合公投法上開規定。而被告於107年5月11日舉行聽證會時，主持人說明案由後，由領銜人或其代理人先行陳述，領銜人即原告之代理人李念祖律師、黃麗蓉律師均主動說明該案非屬公投法第2條第4項之「預算事項」（見同上卷第16至18頁）；嗣由4位專家學者柯格鐘、盛子龍、黃俊杰、胡博硯等教授接續陳述意見，其等除租稅事項外，均就預算事項加以說明（見同上卷第18至23頁）；再由財政部國庫署阮清華署長以機關代表身分，就租稅及預算事項闡述其理由（見同上卷第23至25頁）。此外，原告之輔佐人魏賜聰、王明懿亦就租稅及預算事項加以說明（見同上卷第25至31頁）；最後由領銜人即原告提出回應，說明其提案不具誘導性（見同上卷第31、32頁）。足見參與107年5月11日聽證會之人員，包含領銜人、代理人、輔佐人、學者專家、機關代表等人，均就「租稅事項」、「預算事項」及「提案不明及具誘導性」等爭點為充分討論。而上開聽證會結束後，原告先於107年5月22日提出補正書(二)，回應專家學者於聽證時表示之意見（見同上卷第43至50頁）。嗣被告以107年5月31日通知補正函請原告補正：「一、公投標的屬於公投法第2條第4項所稱『預算』、『租稅』事項，請其作排除上開議題之補正。二、主文『超徵之稅收』、『還財於所有國民』等未具客觀、中立性之文字，應請其作刪除或移列理由書之補正。……」等語（見本院卷第55至59頁）；原告於同年6月8日提出補正書
(三)，就上述聽證有關租稅及預算事項提出說明，並認該提案符合明確性及中立性，主文無修正之必要（見原處分卷第147至150頁）。
⒊依前述公投法第10條之立法意旨，被告收到公民投票之提
案後，若經審核認為系爭公投提案有屬於公投法第2條所規定不得為公民投票事項之爭議而應補正者，應先舉行聽證，其目的在於釐清相關爭點，並協助提案人為必要之補正。本件原告提起系爭公投提案，被告在審酌該案是否有公投法第2條第4項有關不得作為公投事項時，或受最初提案主文「還稅於全體國民」之影響，僅列出租稅事項為討論爭點；然在進行聽證時，領銜人之代理人主動說明預算事項，其後與會人員就「租稅事項」、「預算事項」及「提案不明及具誘導性」等項均充分討論如前述，已完然知悉系爭公投提案之爭點，並已陳述意見及提出相關證據資料。是被告所為原處分前，已依法舉行聽證以釐清系爭公投提案可能之爭點所在，並發函協助提案人為必要之補正，核與公投法第10條第2、3項所規定之程序無違。原告雖又主張本件漏未舉行預備聽證，構成裁量濫用之違法，違反行政程序法第10條、第58條規定云云。惟按行政機關為使聽證順利進行，認為必要時，得於聽證期日前，舉行預備聽證（行政程序法第58條第1項參照），故是否進行預備聽證，係由行政機關衡酌個案情形決定之。本件舉行聽證所為之補正，既已釐清法律問題及相關爭點，且充分表示意見，被告未舉行預備聽證，難認違法，原告上開主張，委無足採。
（三）有關公民投票之性質及其限制之說明：⒈按我國憲法第2條規定：「中華民國之主權屬於國民全體
。」依憲法本文之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又86年7月21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。然憲法第17條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第136條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公投法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違（司法院釋字第645號解釋理由書意旨參照）。準此，公投法第1條規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」明揭公投法之制定，依據憲法主權在民之原則，目的在於促進民主原則及保障國民主權；聯合國大會決議通過之世界人權宣言（The Universal Declarati-
on of Human Rights）第21條即明文：「⑴人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利。⑵人人有平等機會參加本國公務的權利。⑶人民的意志是政府權力的基礎；這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，並以不記名投票或相當的自由投票程序進行。」另經立法院於98年3月31日第7屆第3會期第6次會議審議通過之公民與政治權利公約第25條亦有類似明文。而人民透過創制或複決方式進行公民投票，本質上既為國民主權之行使，故當人民以主動身分直接參與國家權力運作之一環時，功能上等同於國家機關，代替或協同完成立法或重大政策之決定，此時公民投票所行使之參政權毋寧為「權力」，與人民消極地享有不受國家干預自由權利，從而產生主觀公權利之基本權利有別。
⒉次按權力分立原則係憲法上重要基本原則，其意義不僅在
於權力之區分，將所有國家事務分配由組織、制度與功能等各方面均較適當之國家機關擔當履行，以使國家決定更能有效達到正確之境地，亦在於權力之制衡，即權力之相互牽制與抑制，以避免權力因無限制之濫用，而致侵害人民自由權利。惟權力之相互制衡仍有其界限，除不能牴觸憲法明文規定外，亦不能侵犯各該憲法機關之權力核心領域，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙或導致責任政治遭受破壞，例如剝奪其他憲法機關為履行憲法賦予之任務所必要之基礎人事與預算；或剝奪憲法所賦予其他國家機關之核心任務；或逕行取而代之，而使機關彼此間權力關係失衡等情形（司法院釋字第613號解釋參照）。
依公投法第2條第2項規定：「全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」可知，為避免人民因缺乏立法之專門知識及經驗，造成法案之粗疏草率，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律案，人民公投似未能取代代議制度之立法機關；其與行政權間亦有核心領域，不能超越其界限，此涉及公民投票之限制問題，揆諸前開說明，應由權立分立原則檢視其本質而定。憲法規範各種機關，賦予其不同的組織、結構、職權與功能，根據各該機關「結構功能取向」作為國家事務分配之判準，使國家各項決定能因「功能最適」之分配以達最可能正確之境地。舉凡人民無法以公民投票程序達成代議民主或行政權更為正確或適當之決定時，人民即不宜透過公民投票方式取代行政及立法部門之權力，或作為行政及立法部門之協力決定者。就系爭公投案而言，原告未探究其以公民投票決定之正確妥適性，僅以公投法為人民主權之具體呈現，即認公投法第2條第4項之限制事項應為最嚴格之解釋云云，不足採認，合先敘明。
⒊又按立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員
組織之，代表人民行使立法權；立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權（憲法第62、63條參照）。其中法律案、預算案應經三讀會議決之，其餘均經二讀會議決之（立法院職權行使法第7條參照）。第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查；但有出席委員提議，經20人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀（同法第8條參照）。第二讀會，應將議案朗讀，依次或逐條提付討論；或就審查意見或原案要旨，先作廣泛討論，如有出席委員提議，經25人以上連署或附議，經表決通過，得重付審查或撤銷之。最後則是第三讀會，除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正；第三讀會，應將議案全案付表決（同法第11條參照）。衡諸立法事務範圍廣泛，內容專業、繁瑣，且涉及多方利益衝突，透過人民選舉之立法委員在立法院議會內，經由討論、協商、妥協、表決等程序，訂定國家之各項法案，以作為政府施政之依據。可知代議政治是民主政治的必要模式，公民投票雖為直接民主的表現，但其未如前述立法機關之審議程序，當公投提案未經社會大眾廣泛討論，甚至其主文涵意不明或有誤導之虞（詳如下述），公投結果非但不能凝聚共議，反而增加社會之紛擾。從而，公民投票不能取代間接民主的代議政治，其功能在於補充代議政治之不足，當代議政治無法解決重大爭議時，為顯示真正民意，才謹慎啟動公民投票來解決爭議，以維持政策和諧及延續。
⒋有關不得作為公民投票之提案事項，公投法第2條第4項規
定：「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」其立法理由載明：「……二、預算為規範政府整年之收支狀況，有其時效性，且預算分為歲入與歲出，兩者如何達成收支平衡，唯行政部門知之甚詳，即令立法部門亦不得提出預算案，一般人民更不宜對預算案行使公民投票，否則人民之願望必為減少歲入，增加歲出，造成預算無法平衡。三、租稅乃政府為因應政務支出之需要，強制將人民手中之部分財富徵收為政府所有，由於涉及人民財產之減損，並不宜由人民行使公民投票，否則人民之願望必為減少租稅，造成預算無法編列，影響政府政務之推動。四、薪俸、人事事項涉及政府運作及管理執行，為維持文官系之完整性及安定性，亦不宜由人民行使公民投票。」蓋涉及人事與金錢事務，與人民利益有直接關連，人民比較容易受到自利心態所左右，為求民主政治之穩定性及公共政策之一貫性，避免人性之道德風險，前述預算、租稅、薪俸及人事事項由間接之代議政治處理較為妥適，不宜再交由人民直接行使公民投票權。
（四）關於系爭公投案是否屬於公投法第2條第4項所列事由不得作為公投提案：
⒈按憲法第58條第2項：「行政院院長、各部會首長，須將
應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」第59條規定：「行政院於會計年度開始3個月前，應將下年度預算案提出於立法院。」第63條規定：立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」可知，預算制度乃國家於一定期間內為遂行國家任務所需之財務計畫，由行政部門提出預算，並經立法部門參與審議之憲政制度。預算案與法律案雖同由立法院審議，然其因特殊性質與法律案有以下差異：⑴法律案無論關係院或立法委員皆有提案權，預算案則祇許行政院提出；⑵法律案之提出及審議並無時程之限制，預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完成立法程序，故提案及審議皆有其時限；⑶法律係對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力，預算案係以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力。可知兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，故預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律（Massnahmegesetz）者，以有別於通常意義之法律（司法院釋字第391、520號解釋理由書意旨參照）。申言之，預算係指國家在一定期間內，由行政機關預計政府經費支出之需要與收入之財源，使之收支平衡而擬編之計畫，經立法機關議定，作為該時期之收支準則，其涉及國家施政財源、歲入歲出平衡，因此，預算案提案權專屬行政機關，無法由立法機關加以取代。
⒉次按預算係以一個會計年度為期之政府收支計畫，從開始
編製至完成決算程序之時程，稱為「預算週期」，略分為預算編製、審議、執行及決算4個階段：⑴年度總預算案之籌編（預算法第2章參照）：①行政院訂定施政方針、中央暨地方政府預算籌編原則及總預算編製作業手冊、②行政院核定中程計畫預算收支推估結果及各主管機關中程歲出概算額度、③各主管機關及所屬在歲出概算額度範圍內編製概算，包括歲入、歲出及債務之償還、④行政院審查各機關概算，核定各機關歲入、歲出預算額度與債務之償還、舉借及以前年度歲計賸餘之移用、⑤各主管機關及所屬在歲入、歲出預算額度範圍內編製預算案送行政院、⑥行政院彙編總預算案；⑵總預算案送至立法院，定期由行政院院長、主計長及財政部部長列席院會，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製之經過（中央政府總預算案審查程序第2條參照）；⑶立法院由各委員會分別審議總預算案（同上程序第3條參照），再依立法院職權行使法規定進入二讀、三讀會；⑷總統公布總預算（預算法第3章參照）；⑸分配預算核定後由各機關執行法定預算：歲入預算之執行由財政部掌理稅收，歲出預算之執行則由各預算機關執行；⑹年度終了後實際收支資料的整理（預算法第4章參照）；⑺行政院編製總決算送至審計部審核（決算法第2章參照）；⑻審計長完成查核後提出查核報告於立法院，立法院審議通過後，送交監察院，由監察院咨請總統公告（決算法第3章參照）。有關歲入、歲出預算，預算法第24條前段、第25條第1項分別規定：「政府徵收賦稅、規費及因實施管制所發生之收入，或其他有強制性之收入，應先經本法所定預算程序。」「政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。」另會計年度結束後歲入歲出之處理，預算法第72條、73條分別規定：「會計年度結束後，各機關已發生尚未收得之收入，應即轉入下年度列為以前年度應收款；其經費未經使用者，應即停止使用。但已發生而尚未清償之債務或契約責任部分，經核准者，得轉入下年度列為以前年度應付款或保留數準備。」「會計年度結束後，國庫賸餘應即轉入下年度。」⒊查原告主張之「超徵」，係指「賦稅收入超過預算數額」
（見原處分卷第12頁、本院卷第442、443頁）；因稅捐係政府運用公權力強制由人民手中之財產移轉至國家，另依預算法第59條規定：「各機關執行歲入分配預算，應按各月或各期實際收納數額考核之；其超收應一律解庫，不得逕行坐抵或挪移墊用。」原告主張「還財於民」，係將國家已納入國庫之稅收款項，給付予全體國民，即直接要求政府支出一定款項，依預算法第25條規定，政府不得於預算所定外動用公款，「還財於民」仍須循預算程序編列歲出，涉及政府歲出預算之編列與執行，揆諸上開說明，屬於公投法第2條第4項規定之「預算事項」無訛。對此，被告於107年5月11日召開聽證會，與會之學者專家柯格鐘、盛子龍教授亦同此見解（見原處分卷第19至21頁）。被告先後於107年5月29日、同年6月19日召開第507、509次會議，經出席選舉委員討論後均認定系爭公投案屬公投法第2條第4項之預算事項，核無違誤。原告雖主張：倘依被告上開見解，豈非涉及國家重大建設及金錢支出之案件均不得公投，原處分明顯違背法律解釋原則，更違背憲法主權在民之精神云云。惟查，公投提案經同意通過後，固須透過預算編列歲出方式實施，然其僅為實現公投案所附隨之執行效果，與公投提案本身即要求政府支付一定款項之情形有間，原告此部分主張並不足採。
⒋被告另認系爭公投案有公投法第2條第4項所列「租稅事項
」，不得作為公民投票之提案。惟所謂租稅指國家為因應政務支出之需要或為達成其他行政目的，強制人民部分財產移轉為政府所有，涉及人民財產之減損。而本件原告所提系爭公投案之主要內容為超徵稅收應「還財於民」，固本於租稅而來，然係以稅收進入國庫後之後續處置為標的，為增加人民之財產，與租稅本身減損人民財產有別，自非公投法第2條第4項所列「租稅事項」。至於被告援引最高行政法院103年度判字第637號判決意旨，認公投法第2條第4項「租稅事項」應包含「租稅課徵事項」及「租稅減讓事項」，故凡與租稅相關之事項均屬之云云。惟「租稅課徵事項」或「租稅減讓事項」係指課稅之構成要件及其減免事由，與本案已納入國庫之歲餘欲支付給人民之概念不同，自難比附援引。另所謂「退稅」係因具體課稅處分適用法令錯誤或因計算錯誤，納稅義務人溢繳稅款之處理方式，核與本件提案內容不同，亦難比附援引為有利被告之論據。惟本案係屬公投法第2條第4項所列「預算事項」，已如前述，故本案縱非租稅事項，亦不影響原處分駁回其提案之結論，附此敘明。
（五）關於系爭公投提案之提案內容是否不明而不能瞭解其意部分：
⒈系爭公投提案主文為「你是否同意，國家於2014至2017年
所超徵之稅收五千多億元，立法還財於所有國民？」已如前述。原告於107年5月8日提出之補正書列有以下提案理由：「㈠超徵原因不明：……而這幾年，在大環境未見有經濟復甦，尤其是年輕人飽受低薪與高物價所苦的情況下，國家為何每年仍能超收一千多億元，實讓人難以、甚至是無法想像。而對於超徵之原因，財政部卻一直未能清楚說明，致讓人強烈懷疑，是否為違法、濫權徵收所致。㈡超徵填補財政赤字：在超徵原因未明，也未有法律依據下，財政部竟擅自以發紅包方式給地方政府，或將超徵用以填補財政赤字……這種以散財童子或填補赤字或降低舉債之作法，卻是越補越大洞，經濟景氣，也無反彈之趨勢，卻是看到政府濫用公帑、處處蓋蚊子館的情況，日益惡化與嚴重。㈢執政者必須信守承諾：……㈣超徵還財於民乃屬國際常態：……藉由還財於民，反可增加消費，刺激經濟成長，致為國家帶來更多收入。㈤人民依法繳稅、國家依法還財：……在財政部4年超徵五千多億元，卻找不到任何合法依據下，自不能擅自且非法的用以填補赤字、降低舉債或發給地方政府，故只要超徵，都應立法還財於民。……」等項（見原處分卷第36、37頁）。所稱「超徵」一詞，原告於本院審理時固主張「歲入超過政府總預算」、「賦稅收入超過預算數額」（見本院卷第437、442頁）；惟其於提案書及嗣後提出之補正書，均未有明確定義（見原處分卷第10至12、36至38、45至50、147至150頁），按一般社會通念，所謂「超」徵，有超過、逾越正常課稅之意，再配合前述提案理由所載「超徵原因不明」、「違法、濫權徵收」、「政府濫用公帑」、「財政日益惡化與嚴重」等違失，使得「超徵」一詞帶有「不正常課徵」、「不應該課徵」等負面聯想，一旦系爭公投提案交付公投，易使人產生有當然贊成之想法，自有暗示、誤導情事而無法呈現公投案之中立性、真意性。原告雖主張「超徵」一詞為財政部創用多年之用詞，且超徵數目書寫為5千多億元，亦均引自財政部資料，被告竟指此名詞與提案主文，具有誘導性，立場明顯偏頗云云。惟財政部縱然使用「超徵」一詞說明稅收實徵結果大於預算數之現象，然其屬專業術語，非法律用語，一般人亦無法由「超徵」即得知財政部使用此詞之意涵，原告於提案理由亦未敘及此涵義，反謂「超徵因不明……讓人強烈懷疑，是否為違法濫權徵收所致」，故不能據此即認原告提出系爭公投提案使用該詞並無疑義。蓋系爭公投提案一旦成案，係交付18歲以上之全國一般公民進行投票，人民須在短暫時間內，決定公投提案之同意或不同意，其提案文字內容自需中立、客觀，並無誘導性、疑義之情形，否則當公投提案未經社會大眾廣泛討論之情況下，涵意不明或有誤導之虞之公投，反而形成不當之立法原則或重大政策，徒增社會紛擾，是原告此部分主張難以作為有利於其之認定。
⒉又查103年至106年（即西元2014年至2017年）賦稅收入減
除預算數額超過5千多億元，該等年度賦稅收入增加主要來自營利事業所得稅、地價稅及綜合所得稅成長之挹注，財政部所撰稅收徵起情形資料，分別就稅收變動、稅收達成率、稅收結構、賦稅負擔與比重等項目加以分析，有原告提出上開年度稅收徵起情形分析報告附卷足憑（見本院卷第111至130頁），且為被告所不爭（見本院卷第442頁之108年1月30日言詞辯論筆錄），堪信為真實。而稅收實徵結果常與預算數有所差距，其原因不一而足，主要是稅收預算編列橫跨3個年度，期間易受經濟情勢變化或其他無法事先預知之重大事件干擾；另機關編列預算時採取較保守之態度估算，亦是稅收「超徵」之原因。本案聽證程序中，行政院主計處書面意見即載明：「歲入預算數係對一個會計年度收入之預估數，其中稅課收入實際執行時因經濟景氣、稅制調整等因素，致決算數與原預估數存有落差。」（見原處分卷第41頁）。原告提案所主張「超徵原因不明」、「違法濫權徵收」等理由，未有相關具體證據資料佐證，尚無憑據，即難瞭解其公投提案真意。再者，原告雖主張其公投提案之目的，是要政府檢討超徵稅收原因，及國家有無惡意查稅、違反租稅正義之情形；其立意固佳，然系爭公投提案經同意通過之結果，僅直接決定人民可否領取提案主文所示之款項，與原告主張上開目的之違成並無直接關連性，此部分主張亦難採認。
（六）綜合以上各節以析，原處分駁回原告就系爭公投提案之申請，並無違誤，原告主張原處分違反憲法第17條人民創制之權利、世界人權宣言第21條、公民與政治權利國際公約第25條參與政事和投票的權利及第25號一般性意見云云，委無足採。
七、綜上所述，原告主張均無可採，被告所為原處分，就「稅捐事項」之論述雖有未洽如前述，惟對於駁回系爭公投提案之結論並無影響，自無庸撤銷之。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分，另就系爭公投提案，應作成准許公投之行政處分，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 羅 月 君法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 徐 偉 倫