臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第143號上 訴 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 謝家健 律師被 上訴 人 林秀美
林桂芬林耀旗林莉萍林莉子上列當事人間優惠貸款事件，上訴人不服中華民國108年6月28日臺灣臺北地方法院108年度簡字第53號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之被繼承人林明吉（歿於民國96年2月17日）於90年10月26日簽立個人購屋貸款契約及增補契約（下稱系爭增補契約，並與前者合稱系爭貸款契約），以其所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○○巷○○○號O樓房屋（下稱系爭房屋），向台北銀行股份有限公司（於94年1月1日與富邦商業銀行股份有限公司合併，由台北銀行股份有限公司為存續公司，並更名為台北富邦商業銀行股份有限公司，下稱台北富邦銀行）申辦「行政院專案優惠房貸」，借款新臺幣（下同）250萬元，並由政府補貼借款利率年息0.85％，借款期間自90年10月26日起至109年9月5日止。嗣林明吉於93年1月13日以買賣為登記原因，將系爭房屋所有權移轉登記予其女即被上訴人林美秀，為台北富邦銀行於106年間依上訴人104年12月11日內授營宅字第1040818512號令頒之「政府優惠購屋專案貸款查核作業要點」（下稱查核要點）執行查核時發現，乃自106年8月1日起主動停止利息補貼，並檢附相關資料及計算林明吉自93年1月13日停止補貼之日起迄106年7月31日應繳回溢領補貼利息明細，以106年9月6日集作字第1060011694號函（下稱系爭通知函）知上訴人，上訴人遂於107年5月17日以內授營宅字第1070808251號函（下稱原處分），以林明吉於生前93年1月13日將系爭房屋所有權移轉登記予他人為由，應自同日起停止系爭貸款利息之補貼，並命其全體繼承人即被上訴人返還自該日起至106年7月31日止已獲政府補貼之利息，合計16萬1,948元（下稱系爭利息）。被上訴人不服原處分，提起訴願，經行政院於108年1月10日以院臺訴字第1080160014號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回其訴願，被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院於同年6月28日以108年度簡字第53號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分及訴願決定。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；被上訴人在第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴的主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，以：㈠由增補契約第1、3條之約定可知，林明吉係依行政院核定之
「金融機構辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案作業簡則」及「金融機構辦理二千億元優惠購屋專案貸款作業簡則」（下稱青年房貸簡則及優惠購屋貸款簡則），向台北富邦銀行申辦「行政院專案優惠房貸」，惟青年房貸簡則及優惠購屋貸款簡則屬於法規命令，其規範對象為內政部、財政部、中央銀行與承辦金融機構，故除部分規定經明定於系爭增補契約，例如：第2條關於政府補貼利息的成數、第3條關於借款人切結其本人與配偶未以其他不動產，重複申請「行政院專案優惠房貸」，否則優惠貸款額度及優惠利率應予取消等，而對林明吉及其繼承人、台北富邦銀行具有拘束力外，其餘青年房貸簡則及優惠購屋貸款簡則之規定並不構成系爭貸款契約之一部分。
㈡依青年房貸簡則第5點第7款、第13點及優惠購屋貸款簡則第
5點第7款、第10點關於貸放對象暨違反的效果，以及上訴人、財政部、中央銀行辦理青年房貸、優惠購屋貸款簡則問與答（下稱系爭問答集）第17問之內容可悉，青年房貸簡則及優惠購屋貸款簡則僅規範申請人於「貸款時」必須符合其貸放對象的規定（即青年房貸為年滿20歲以上40歲以下收入穩定的青年，且其本人、配偶及未成年子女均無自有住宅，每人限購乙戶；優惠購屋貸款則為年滿20歲的國民，每人限購乙戶），倘貸款時不符合上開規定的資格，承辦金融機構應取消其借款資格並溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息。惟並未就申請人取得貸款後，始喪失該貸款資格或將房屋所有權全部移轉予他人，應否返還已獲政府補貼利息的情形加以規範。
㈢原處分所依據之查核要點第8點第1款第1目雖規定：「經查
核不符規定者，處理方式如下：㈠借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發生之日起停止補貼（並副知承貸金融機構），借款人應自事實發生之日起返還溢領補貼利息：⒈住宅所有權全部移轉登記予他人、配偶或直系親屬。」（嗣於107年7月30日修正為住宅所有權全部移轉登記予配偶以外之人，但因依公職人員財產申報法規定辦理信託登記，或以權利變換方式參加都市更新而辦理信託登記，於辦理建物所有權第一次登記前，不在此限），係上訴人於104年12月11日始發布，且青年房貸簡則及優惠購屋貸款簡則並無相應的規定。是系爭貸款契約就此既無明文約定，被上訴人自無返還系爭利息的義務。故上訴人作成原處分命被上訴人返還系爭利息，並無理由，訴願決定未予糾正，亦有違誤，應併予撤銷等詞，為其判斷的基礎。
四、本院判斷如下：㈠依司法院釋字第443號解釋理由書所揭示之層級化法律保留
原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。亦即主管機關以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之給付行政措施，除涉及公共利益之重大事項，原則上無須有法律或法律授權之命令為依據。
㈡為提振國內傳統產業，並減輕國內民眾購置住宅利息負擔，
行政院於89年8月14日至91年8月13日辦理2,000億元優惠購屋專案貸款（即上揭「行政院專案優惠房貸」），為使是類事件能有一制度化之共同處理方式，以為承辦金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業之依據，中央銀行乃於89年8月14日訂定「金融機構構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則」，並於同日會同上訴人、財政部訂定優惠購屋貸款簡則（下合稱系爭簡則）。由系爭簡則的內容觀之，其所規範者均屬未侵害人民自由權利之給付行政措施。蓋於系爭簡則發布實施以前，年滿20歲，無自有住宅之國民，就其房貸利息之負擔，並無向國家請求提供補助或其他給付之權利。是中央銀行、上訴人、財政部為達成前揭給付行政之目的，主動訂定系爭簡則，提供符合特定要件之住宅房屋所有權人，得向承辦金融機構申辦「行政院專案優惠房貸」之請求權，以獲得政府給予利息補貼，核其性質屬於一種政府給付之社會福利措施，並非對人民既有財產權之剝奪或損失的補償，故對於不符合要件者，仍按金融機構一般購屋貸款利率計息，不予利息補貼，本質上並未涉及人民財產權之限制，不生違反法律保留之問題（司法院釋字第571號解釋理由書末段參照）。又主管機關本於職權具有訂定命令之裁量權，且基於「本於該命令之規定賦予，即得依該命令之規定收回」之法理，主管機關既可規定如何之公法上請求權，自可本於政策上考量，在合理範圍內，同時規定該公法上請求權之資格限制。是「行政院專案優惠房貸」之申請人並無要求僅適用同一系爭簡則之公法上請求權發生規定，但不適用公法上請求權限制規定之事理。
㈢觀諸系爭簡則之規定可知，「行政院專案優惠房貸」係提供
年滿20歲，無自有住宅，且未申請青年首購低利貸款及青年房貸之國民，於前開2年之期間內，得向承辦金融機構申辦「行政院專案優惠房貸」，並於獲承辦金融機構准貸時，於借款期間享有政府固定利率之利息補貼。又因「行政院專案優惠房貸」之申請人須符合上開申貸要件，並經承辦金融機構授信審核通過，始能取得政府按月核發之利息補貼，當具有高度之屬人性，故於「行政院專案優惠房貸」借款存續期間，購置房屋住宅之所有權人與「行政院專案優惠房貸」之申請人須為同一人，否則即悖離政府利息補貼所欲達成減輕符合上開申貸要件國民購置住宅利息負擔之公益目的，此為當然之解釋，本不待明文。另上訴人於104年12月11日令頒之查核要點，係上訴人為執行「行政院專案優惠房貸」利息補貼查核業務，而依其法定職權所發布與系爭簡則相同位階之執行命令，且揆之其規定內容，僅在重申系爭簡則前開申貸要件規定之意旨，並非對「行政院專案優惠房貸」申請人財產權之剝奪，依前揭司法院釋字第443、571號解釋理由書意旨，自無須有法律或法律授權之命令為依據，而得作為前開給付行政措施之規範，亦不生法律溯及既往之問題。是被上訴人主張原處分違反法律保留及法律不溯及既往原則等語，為不可採。
㈣信賴保護之構成要件須符合⒈信賴基礎：即行政機關表現在
外具有法效性之決策；⒉信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊有客觀上值得保護之信賴利益存在等要件。系爭利息係屬金錢而為單純之現存利益，非屬信賴利益，是被上訴人主張上訴人逕自停止利息補貼，有違信賴保護原則等語，即難憑採。
㈤行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟
期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。……（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」第131條第1項、第2項規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」又「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」雖為民法第179條所規定，惟乃不當得利之定義性規範。準此，授予金錢給付之行政處分，經撤銷而有溯及既往失效之情形時，始致受益人原受領之法律上原因不存在，受損害之行政機關方得以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還不當得利。申言之，在原處分機關未依行政程序法第117條規定撤銷違法行政處分前，對受領人尚未發生返還給付之請求權。
㈥林明吉於將系爭房屋所有權移轉登記予林美秀後，林明吉及
其繼承人即被上訴人受按月核發系爭利息之授益處分，既屬違法，且經上訴人於知有撤銷原因時起2年內，以原處分撤銷，則被上訴人就系爭利息部分，其受有利益之法律上原因已不存在，即構成公法上不當得利，上訴人自得請求返還。又公法上不當得利請求權時效如何起算，因行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條規定，應自請求權可行使時起算，故系爭利息授益處分為上訴人於107年5月17日以原處分撤銷而溯及既往失效後，始生公法上不當得利返還請求權，是上訴人本件公法上不當得利之時效請求權，應自被上訴人溢領之授益處分經撤銷時起算5年，故本件系爭利息並未罹於消滅時效。
是被上訴人主張系爭利息長達13年，依民法第126條規定，逾5年之利息差額部分應已罹於消滅時效等語，亦非可取。㈦綜上所述，原判決以青年房貸簡則、優惠購屋貸款簡則及查
核要點均不能作為停止系爭利息補貼並命返還之依據，容有適用法規不當之違法。上訴意旨執此指摘，請求廢棄原判決，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 梁 哲 瑋法 官 孫 萍 萍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 11 月 8 日
書記官 鄭 聚 恩