臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第167號上 訴 人 陳文演訴訟代理人 黃慧萍 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，被上訴人對於臺灣臺北地方法院中華民國107年2月13日106年度簡字第94號行政訴訟判決，提起上訴，經本院108年3月29日107年度簡上字第93號判決廢棄發回更為審理，臺灣臺北地方法院108年10月1日108年度簡更一字第11號行政訴訟判決後，上訴人不服，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人原為陳彥伯，訴訟中變更為許鉦漳，業據被告新任代表人許鉦漳提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人於民國105年5月31日下午3時23分，駕駛其向訴外人行安小客車租賃有限公司（下稱行安公司）承租牌照且登記為行安公司所有之車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），透過網路平臺Uber App攬載乘客自臺北市捷運忠孝復興站至臺北市松山機場，收取費用新臺幣（下同）28
4.55元（下稱系爭行為）。被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱北市區監理所）乃於同年6月27日，以上訴人係「未經申請核准利用網路平臺租用租賃小客車經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，填製交公北市監字第20B00089號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發違規通知單），舉發上訴人違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條，應自違規填單日起15日內到案。嗣被上訴人於同年9月1日以第40-20B00089號處分書（下稱原處分），以上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項，對上訴人裁處罰鍰5萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）以106年度簡字第94號行政訴訟判決將訴願決定及原處分均撤銷（下稱原一審判決）。被上訴人不服，提起上訴，經本院以107年度簡上字第93號判決，廢棄原一審判決，發回原審審理。經原審以108年度簡更一字第11號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
四、上訴人上訴意旨略以：㈠據行安公司向原審提出之書面陳述：「上訴人曾向行安公司承租牌照節稅，且承諾合法營業善意管理使用，且切結在案……」可證行安公司明知上訴人承租系爭車輛係供營業使用。而由行安公司與上訴人於105年4月11日簽立之契約書（下稱系爭契約）第1條載明「乙方（即上訴人）係甲方（即行安公司）之受僱司機……」，且系爭契約所附切結書：「本人僅借牌靠行，絕無買賣行為」，足證行安公司與上訴人約定以俗稱「靠行」之方式，由上訴人使用系爭車輛對外提供載客營業，且為行安公司所明知並同意。原判決徒以行安公司制式汽車出租單及其對北市區監理所之回復傳真，遽以認定上訴人系爭行為未涵蓋在行安公司經營許可範圍，有認定事實與所採證據不相符合，及違反論理法則暨經驗法則之違法。㈡原判決認定上訴人所為系爭行為，僅係上訴人擅自使用行安公司所屬牌照租賃車輛外駛個別攬載旅客而從事汽車運輸業，屬違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款、第101條第1項第6款之違規營業，惟汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，應係以經營小客車租賃業者（即行安公司）為規範或處罰對象，而非上訴人即承租人或合作駕駛人，依法自應適用公路法第77條第1項規定處罰，詎原審無視於原處分適用同法第77條第2項規定對上訴人為裁處之違法，顯有判決適用公路法第34條第1項第4款、第5款、同法第77條第1、2項及汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款、第138條等法令違誤不當之判決違背法令。㈢上訴人縱使違背系爭車輛汽車出租單「3.租車人不得利用所租車輛從事營業或供作違法行為之工具」之約定，亦僅屬上訴人與行安公司間民事契約爭議問題，上訴人非汽車運輸業管理規則第101條第1項第6款規定之處罰對象。
況本件應回歸是否該當於公路法第77條第2項規定要件及汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款有關「計程車客運業」、「小客車租賃業」之定義，以資認定系爭行為究屬於小客車租賃業或計程車客運業。原判決既援引汽車運輸業管理規則第101條第1項第6款規定，認定規範目的在於避免租車人以租賃車形式行計程車之實，藉以規避計程車須經主管機關高密度核准機制云云，則上訴人系爭行為性質上應等同於經營計程車客運業。而系爭行為之營業區既然均於臺北市○○○路法第34條第1項第4款規定，本件之權責機關應為臺北市政府。原判決認定被上訴人就系爭行為有事務管轄權限，有未適用汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款規定、公路法第34條第1項第4款、第5款、第37條第1項第3款以及違反行政程序法第11條第5項之違法等語。並聲明求為：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
五、被上訴人抗辯略以：㈠依汽車運輸業管理規則第98條第1項及交通部77年7月14日路台（77）監字第07603號函之規定，顯見上訴人租用系爭車輛後，依法僅能自用，而不得載客營業。上訴人非行安公司所屬員工，雙方就系爭車輛成立汽車出租單，上訴人就系爭車輛具有事實上管理之力，為直接占有人，行安公司僅為間接占有人，爰上訴人以系爭車輛搭載乘客並收取運費，顯屬違反公路法等相關規定之行為人。被上訴人曾函請行安公司協助查證上訴人系爭行為，該公司回復「本案非本公司指派」；且依照現場製作之臺北市監警聯合稽查小組談話紀錄以觀，上訴人已自承其乃租車人，又依檢舉資料，本案有收取報酬，其行為已構成違規經營汽車運輸業，故被上訴人所為原處分，洵屬有據。㈡原判決已具體指明上訴人違反汽車運輸業管理規則第101條第1項第6款規定，且汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定授權所訂定，被上訴人基於公路法主管機關資格，就本案有事務管轄之裁罰權限，上訴人無非係就原審認定事實所為證據取捨之職權行使事項，執其歧異之法律見解加以爭執，實屬無稽等語。為此，求為判決：駁回上訴人之訴。
六、本院判斷如下：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。
三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。」準此，公路法將公路汽車運輸分為自用與營業兩種。自用汽車不受管制，得通行全國道路；而經營汽車運輸業，則因事涉公共福祉及交通安全，經分為9類，就其營運予以管制。故經營汽車運輸業須先申請核准籌備，其中公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，因營運範圍可及全國，故係統一向中央公路主管機關申請，俾利其通盤考量而為一致性之監督管理；另就營業區域相對侷限之市區汽車客運業乃依其經營區域所在向地方公路主管機關【即直轄市、縣（市）政府】申請；計程車客運業則依其主事務所位在直轄市或其外，依序向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請。因而汽車運輸業於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。
㈡次按行政法院組織法第15條之3規定：「最高行政法院各庭
審理事件，經評議後認採為裁判基礎之法律見解具有原則重要性，得以裁定敘明理由，提案予大法庭裁判。」依行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」）第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。……」是對於行為時未經核准經營汽車運輸業之違反公路法上開申請義務者，係由該管公路主管機關為罰鍰及勒令停業（修正後為勒令歇業）之處罰。關於應為上述行政罰之該管公路主管機關誰屬？業經最高行政法院大法庭就該法律爭議，亦即就公司主事務所在直轄市○○○○○路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，被上訴人無依行為時同法第77條第2項規定予以裁處罰鍰並勒令停業之權限，統一法律見解，作成最高行政法院109年度大字第2號裁定在案。
㈢依106年1月4日公路法第77條第2項修法理由：「一、未依本
法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實。是故，為避免『行為人事實上已因多次非法營業行為獲取高額不法利益，惟公路主管機關卻僅可裁處一次至多15萬元罰鍰』之顯不合理情形，爰參照公平交易法等規定，對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者提高裁處罰鍰之額度，俾利公路主管機關得依行為人之違法情節及因違法獲致之利益而裁處合適罰鍰，以達成本法規範之目的。」可知，非法經營汽車運輸業者之多次行為，不論在修法前後，在法律上均有被評價成一行為之問題，是將反覆繼續經營汽車運輸業者多次之非法營業行為，由單一機關整合考量，綜觀違章情節全貌為適切之裁罰，避免多頭馬車造成之事實認定紊亂及違法重複處罰，乃最能貫徹上述公路法立法目的，有利管理效能之發揮。承前所述，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，將人民經營之汽車運輸業分為9類，採行事前許可制之方式，予以管制。核立法者基於上述公共利益考量，就人民經營汽車運輸之營業自由，藉由許可而為預防性之限制，並於公路法第37條第1項規定就申請「核准籌備」為管轄權之分配，而自籌備起接受公部門一系列的管理措施。依公路法第37條第1項規定，各該公路主管機關對於應由其管轄之汽車運輸業類型，既有審核其申請合法與否的權限，則對其在申請獲准前，違章從事汽車運輸業之行為，自亦應有管轄權，以盡其管制權責。因此從體系解釋的觀點而言，公路法第37條第1項所為的管轄權劃分，應非侷限在汽車運輸業之經營管理中的核准籌備事務，在法律另無其他規定的情形下，同時遍及該條以下的各項管理措施（包含同法第五章所規定的「獎勵與處罰」）。因此，公路法第77條第2項規定之裁罰管轄機關，在公路法別無其他明文規定之情形下，原則上既係依公路法第37條第1項規定決定。是對於未經核准，擅自經營計程車客運業者，依公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業，其裁罰管轄機關係依公路法第37條第1項第3款而定：即主事務所在直轄市者，由該直轄市○○○○路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則由交通部為同條項之裁罰管轄機關，此參現行公路法（106年1月4日修正公布）第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」即按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關益明。又公路法第37條第1項第3款關於計程車客運業管轄權限之規劃，以主事務所是否在直轄市即以土地而為區分，不僅係就此事務管轄權之授與，復係以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書規定，而排除該等規定之適用。
㈣再按公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資
格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依交通部依公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款規定：「汽車運輸業依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。……。」第4條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應備具籌備申請書（如附表一），依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央公路主管機關申請。……。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央公路主管機關申請。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開汽車運輸業管理規則所規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
㈤另依行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行
政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前2項情形，應將委任……事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），行政機關不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權。惟行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」乃其例外；亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之。其所謂「法規」亦即組織法規或其他行政行為法規皆屬之，包括法律及法規命令。又行政機關須有合於法律保留原則意旨之行為法（作用法）為授權依據，方享有行使具干預性之公權力措施的事務管轄權。因此，行政機關僅得依行為法（作用法），不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理權限移轉之委任或委託行為，並踐行公告與刊登政府公報或新聞紙之正當程序。
㈥末按公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資
格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部據此授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」鑑於交通部就主事務所設在直轄市之計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，並無管轄權，該部自無從將此部分處理權限委任被上訴人辦理，是授權事項中所指「計程車客運業」範圍，應限縮解釋限於主事務所設在直轄市以外計程車客運業部分事務，始無違公路法第37條第1項第3款規定；此觀交通部於92年5月7日增訂之汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」復於93年11月26日（增列處罰事項）、101年6月6日及102年3月22日歷經數次修正，始終未曾將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理列為交通部委任被上訴人辦理之事項亦明。故交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項規定，以該部102年7月22日函公告委任由被上訴人即交通部公路總局辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效乙節。上開公告所委任之事項，並未納入「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務。
㈦雖上訴人上訴主張行安公司明知上訴人承租系爭車輛係供載
客營業使用，且依系爭契約及所附切結書所載，行安公司與上訴人係以「靠行」方式由上訴人對外提供載客行為，原判決徒以行安公司制式汽車出租單及其對北市區監理所之回復傳真，遽以認定上訴人系爭行為未涵蓋在行安公司之經營許可範圍，有認定事實與所採證據不相符合，及違反論理法則暨經驗法則之違法云云。惟查，原判決已有詳加敘明系爭車輛實際上為上訴人所有，上訴人與行安公司約定以行安公司領得之租賃小客車營業牌照對外營業，有汽車車主歷史查詢單、系爭契約、切結書各1份、經濟部商工登記公示資料查詢服務可稽（原一審卷第66頁、第184頁、第196頁）；又上訴人所為系爭行為，遭北市區監理所監警聯合稽查小組查獲非法攬載乘客，有網路平臺Uber App畫面、對駕駛人（即上訴人）與乘客之談話紀錄、汽車車主歷史查詢單、舉發違規通知單、Uber App會員註冊欄位列印、行安公司汽車出租單等資料影本附卷可稽（原一審卷第52至72頁、第76頁）；且依據行安公司對北市區監理所之回覆傳真（原一審卷第182頁）所載：「前開車輛000-0000為出租牌照車輛，任務非本公司指派」等語，及依行安公司向原審提出書面陳述：「陳文演曾向行安小客車租賃有限公司承租牌照節稅，且承諾合法營業善意管理使用，且切結在案，年租金10000元，雙方並無任何業務、交易可察，唯原告於105年間自行非法承接UBER業務」等語（原判決卷第45頁）；再按汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款及第101條第1項第6款規定，經營小客車租賃業及小貨車租賃業，不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業，於汽車出租單應載明租車人不得利用所租車輛攬載客貨營業，且上訴人承租系爭車輛之汽車出租單（原一審卷第76頁）「規定事項」欄亦明載「3.租車人不得利用所租車輛從事營業或供作違法行為之工具」，足知本件將供租賃車輛外駛個別攬載旅客係屬違規營業；而上訴人自承其係透過使用「Uber APP」應用程式取得乘客預約之資訊，執行載客業務（原一審卷第8頁反面），足證上訴人係擅自將屬行安公司所有牌照供租賃之系爭車輛外駛個別攬載旅客之行為，非屬經核准經營汽車運輸業之行安公司依法令所核准之營業範圍，難僅憑系爭車輛為行安公司所有牌照之出租車輛，即謂上訴人使用系爭車輛為系爭行為即係「經申請核准而經營汽車運輸業」；原處分據此認定上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，違反行為時公路法第77條第2項規定之事實明確，裁處上訴人5萬元罰鍰，於法並無不合等情。
基上可知，原判決認定上訴人所為系爭行為，乃是其個別攬載旅客之行為，並非受行安公司指派，並未涵蓋在行安公司經營許可範圍，乃係綜合上開諸多事證而為事實認定，核與論理法則及經驗法則無違。上訴人執前詞指摘原判決違法，並非有據，自無足採。
㈧至上訴人上訴尚主張：原判決認定上訴人系爭行為，僅係上
訴人擅自使用行安公司所屬牌照租賃車輛外駛個別攬載旅客而從事汽車運輸業，屬違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款、第101條第1項第6款之違規營業，惟汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，係以經營小客車租賃業者（即行安公司）為規範或處罰對象，應為「經營小客車租賃業」，而非上訴人即承租人或合作駕駛人，依法自應適用公路法第77條第1項規定處罰，詎原審無視於原處分適用同法第77條第2項規定對上訴人為裁處之違法，顯有判決適用公路法第34條第1項第4款、第5款、同法第77條第1、2項及汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款、第138條等法令違誤不當之判決違背法令云云。惟查：
⒈比對公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小
客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛予他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式，換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。……」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被上訴人在原處分「簡要理由」欄中雖僅記載上訴人有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但在「違反事實」欄中既經記載：「未經申請核准利用網路平台租用租賃小客車經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，……」，具體指明本件違章係上訴人有「攬載乘客」之行為，而非出租車輛供人使用，僅係所使用車輛為租賃小客車性質，顯然與上訴人是否出租車輛供人使用之情形有別，客觀文義上即可見被上訴人當係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指上訴人使用系爭車輛而為未經申請核准經營之違規內容，當指違規經營計程車客運業而言。
⒉本件上訴人係因叫車乘客使用Uber APP應用程式平台指定路
線後，再由該平台調派駕駛人即上訴人駕駛符合條件之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料為憑（原一審卷第52至60頁）。再細觀卷存前開APP顯示之搭乘路線圖畫面，僅見顯示前往載客之上訴人相片，難認有何只可租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，則Uber APP應用程式所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認上訴人駕駛系爭車輛有經用以從事小客車租賃業之營業。再者，車資收取標準係按行車里程及時間長短計價，與一般汽車租賃係按承租車輛之日數計價，顯有不同；以Uber APP應用程式平台提供載客服務，此與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車業者後再據以調派駕駛」而提供之載客服務，本質上仍無差異，則系爭行為實與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉。是以，上訴人透過Uber APP執行載客業務，既非行安公司所指派，自非屬於行安公司依法核准經營汽車運輸業之經營範圍。
⒊經核原判決僅係論述「經營小客車租賃業將供租賃車輛外駛
個別攬載旅（乘）客係屬違規營業，已為汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款、第101條第1項第6款所明定，原告自難以其擅自將行安公司所屬牌照租賃車輛自行外駛個別攬載旅客之違法行為涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍。」然並未曾論斷原處分係認定上訴人違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定而遭處罰。況原處分乃係針對上訴人未經申請核准，而擅自以系爭車輛攬載乘客之系爭行為，作為裁罰客體，並未認定上訴人係經營小客車租賃業而將供租賃車輛外駛個別攬載乘客之行為。是以，原判決並無上訴人所指摘之上開內容，自無適用公路法第77條第1項之問題，上訴人此部分上訴主張原判決適用法規不當，顯屬無稽，自無可採。
㈨原處分係基於上訴人違反公路法第77條第2項未依法申請核
准而經營汽車運輸業之行為而為裁處，惟被上訴人作成原處分有欠缺管轄權之違法，且難認有行政程序法第115條無須撤銷規定之適用：
⒈查上訴人以系爭車輛經營計程車客運業，卻未先申請核准，
係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，而依上開規定，本件公路法主管機關應依上訴人違規經營行為之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準以定之，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，涉及違規經營計程車客運業之裁罰，於本件自應適用同法第37條第1項第3款而以直轄市主管機關為同法第78條第1項前段所指裁罰之「該管公路主管機關」，已如前述。而上訴人既係先以靠行方式承租行安公司所屬牌照之系爭車輛，再透過Uber APP應用程式平台攬載乘客，與管理該平台之台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）共同經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務。而依汽車運輸業管理規則第92條第3項規定，申請個人經營計程車客運業者，不得兼營其他汽車運輸業或受僱為其他汽車運輸業之駕駛人；復參酌上訴人違規經營計程車客運業之營業模式及分工，係由宇博公司單方面透過Uber APP應用程式平台，對於加入成為宇博公司合作駕駛之上訴人分擔行為加以管控、調配攬載乘客及分取報酬，亦即上訴人加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，故上訴人是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，應堪認悉由宇博公司主導決定，則本件經營計程車客運業之主事務所，應以宇博公司之主事務所定之，而行為時之宇博公司主事務所位於臺北市大安區，此為本院職務上已知之事實，則就系爭載客營業行為，有無依法申請核准乙事，乃屬直轄市公路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性。是以，本件得依公路法第77條第2項規定對上訴人所為系爭行為為裁罰者，應係直轄市○路主管機關，並非被上訴人，被上訴人竟以原處分裁處罰鍰，自有欠缺管轄權限之違法。
⒉另按行政程序法第115條係規定：「行政處分違反土地管轄
之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」查公路法第37條第1項第3款規定係按業者之主事務所位於直轄市、直轄市以外區域之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業的營運管理及違規處罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質，然而，依公路法第77條第2項規定所為之裁罰，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所指上訴人所涉系爭行為，尚須就個案情節，本於自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同內容之處分。是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷。
⒊上訴人之系爭行為屬未經申請核准而為計程車客運業之經營
行為，依公路法第37條第1項第3款規定，計程車客運業之申請核准籌備之權限歸屬直轄市（即臺北市○○路主管機關，被上訴人並無管轄權限，已如前述，而原判決既已認定上訴人難以其擅自將行安公司所屬牌照租賃車輛自行外駛個別攬載旅客之違法行為涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍（小客車租賃業），並認上訴人未經核准而經營汽車運輸業務之違規事證明確，被上訴人依行為時之公路法第77條第2項規定及汽車運輸業管理規則第138條規定據以裁罰，係屬有據；且從未論斷原處分係因上訴人違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定而遭以處罰，卻援引102年7月22日修正之汽車運輸業管理規則第139條之1規定及交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，突兀據以附帶論述交通部已將「小客車租賃業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任被上訴人辦理，被上訴人基於公路法主管機關資格，根據上訴人使用所承租車牌之租賃車輛違反規定而依公路法規定裁罰，應有事物管轄之裁罰權限等語，反而未有進一步詳加論敘說明被上訴人對於上訴人所為未經核准攬載乘客違規經營計程車客運業之系爭行為，是否亦有管理及處罰之事物管轄權限，顯有判決不備理由及適用法規不當之違法。是以，上訴人上訴意旨指摘原判決認定被上訴人就系爭行為具有事務管轄之裁罰權限，顯有未適用汽車運輸業管理規則第2條第1項第4、5款、公路法第34條第1項第4款、第5款、第37條第1項第3款以及違反行政程序法第11條第5項規定管轄法定原則之違法，自屬有據。
七、綜上所述，上訴人所為系爭行為，固應負違章責任，惟被上訴人既欠缺作成原處分之管轄權限，原處分即屬於法有違，訴願決定未予糾正，於法亦有未合。原判決予以維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，有判決理由不備及適用法規不當之違法，上訴論旨指摘及此，求予廢棄原判決，即有理由；且依原審調查證據所確認之事實及依法得斟酌之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並自行改判撤銷訴願決定及原處分。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 1 月 7 日
書記官 黃玉鈴