臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第168號上 訴 人 交通部代 表 人 林佳龍（部長）住同上訴訟代理人 陳珮瑜 律師
張庭維 律師陳唯宗 律師被 上訴 人 林子文
陳素香吳永毅陳秀蓮林佳瑋姚光祖黃德北盧其宏郭冠均陳容柔(兼共同送達代收人)上列當事人間鐵路法事件，上訴人對於中華民國108年9月27日臺灣臺北地方法院107年度簡字第133號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、事實概要：被上訴人均為社會運動團體成員，非屬關廠工人，渠等於民國102年2月5日參與關廠工人貸款案陳抗活動，復於同日下午8時，跳下臺北火車站第3月臺B側，跨越鐵軌至第4月臺A側軌道，被上訴人陳素香、陳秀蓮及盧其宏站立在軌道，被上訴人林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘被上訴人則在第4月臺A側軌道臥軌（下合稱系爭行為）。嗣內政部警政署鐵路警察局（下稱鐵路警察局）以被上訴人之系爭行為涉犯刑法公共危險等刑事案件（下稱另案），移送臺灣臺北地方檢察署（下稱北檢）偵辦，經北檢檢察官於104年3月3日以102年度偵字第8398號為不起訴處分。鐵路警察局復於104年4月7日以被上訴人違反鐵路法規定，函請上訴人依法對被上訴人裁處，上訴人即於106年9月26日以被上訴人自臺鐵臺北車站跳下月臺佔據軌道，阻礙列車進站，違反鐵路法第57條第2項規定，依行為時之鐵路法第70條規定，分別以裁處書（下合稱原處分）各對被上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）6,000元。被上訴人不服，經訴願駁回後，復提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）107年度簡字第133號行政訴訟判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明，上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
(一)原審見解與我國實務見解相悖，有判決理由矛盾之情：
1.據司法院大法官釋字第445、623及734號解釋文見解，雖然我國憲法明定基本權之保障，然亦非無限上綱而毫無限制之保障，此自我國憲法第23條明定於「防止妨礙他人自由」「避免緊急危難」「維持社會秩序」或「增進公共利益」之必要範圍內得以限制之。又關於言論自由（包括集會及結社自由）之保障，亦依所限制之內涵涉及言論內容本身以及非針對言論內容本身（如僅針對時間、地點、方式等限制）之不同，其審查基準之採擇亦有不同，不僅有前揭司法院大法官揭示之內容可稽，更為美國法之主流見解。我國司法院大法官解釋之意旨，乃認為言論自由受保護之前提，乃在於該言論表達及意見溝通並不妨害公共場所之「通常使用方式」，相反地，若係於公眾場所以「妨礙其通常使用方式」為意見之表達，其言論自由當非必受無限制之保護。
2.鐵路法第57條及第70條禁止被上訴人等在「鐵路路線等非供公眾通行之處所通行」，並非針對「言論內容」之規制，而係針對言論自由行使之「時間、地點、方式」之規制。縱認鐵路法第57條及第70條限制被上訴人之言論自由，亦僅屬於「時間、地點、方式」之限制，且該限制乃係為維持社會秩序及增進公共利益所必要，即無侵害被上訴人等之言論自由。何況，被上訴人以臥軌等「妨礙鐵軌通常使用方式」表達其言論及溝通意見，言論自由之保障即應限縮及退讓，故上訴人對被上訴人等據鐵路法第57條規定予以裁處並無違誤，原審卻仍認上訴人之裁處限制被上訴人等之言論自由，顯與我國實務見解相悖。遑論原判決一方面認被上訴人行為時鐵路法第57條及第70條屬「非針對言論內容之規制」，然又認鐵路法第57條及第70條侵害被上訴人之言論自由。
3.按司法院大法官釋字第734號解釋葉百修大法官協同意見及臺灣高等法院106年度矚上訴字第1號判決意旨可知，對於不涉及言論內容規制之時間地點管制，屬於立法形成自由之範圍，且於個案具體利益衡量時亦應加以衡量。原判決理由認定被上訴人進行跳軌跨軌臥軌呼喊等行為之場所即臺北火車站月臺軌道，應屬「非公共場所」並有「相容性原則」之適用。惟卻於具體個案衡量時，就有關本件行為場所部分，並未依原判決論理脈絡，就本件應如何適用衡酌釋字第734號解釋所建立「非公共論壇」之「相容性原則」提出任何論述或說明其於本件利益衡量之權重如何，而逕認被上訴人之政治性言論應優先保障，其判決自有不備理由及矛盾之違法。
4.原判決並認我國司法院大法官尚未對象徵性言論建立獨立之審查標準，故本件系爭條文係非針對被上訴人「所欲表達之言論內容進行規制」，而屬「非針對言論內容之規制」。且亦肯認臺北火車站鐵軌屬「非公共論壇」，故政府對言論之規制合理，則應以最寬鬆之合理審查標準進行審查。然另一方面竟又認被上訴人等之行為屬表意行為，且為高價值政治性言論，故應受較嚴格之保障，原判決之理由論述矛盾。
(二)合憲性解釋乃係基於司法自制，為免司法權侵越立法權核心所衍生之解釋方法。又司法院大法官釋字具有效力之部分，乃係主文及理由書，而不包含各大法官所出具之協同及不同意見書，從而，原審判決逕以許宗力大法官釋字第585號解釋部分不同意見書所為論理基礎，是否妥適，已屬有疑。更況，細繹許宗力大法官釋字第585號解釋部分不同意見書，明載：「惟適用合憲解釋原則也有其界限，例如不得逾越文字可能合理理解的範圍、不能偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心」等語，然原判決援引許宗力大法官釋字第585號解釋部分不同意見書，卻就何以本件若採取合憲性解釋，為何有逾越文字可能合理理解的範圍，以及為何有偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心等情，均未置一詞，而逕認本件不應適用合憲性解釋，反而有違背司法自制而侵越立法權核心之虞。
(三)參照臺灣高等法院106年度矚上訴字第1號判決意旨可知，法院於具體個案利益衡量中，必須考量行為人所在時空是否具有客觀情勢急迫性，及並無其他有效手段之最後必要性。原判決論斷本件被上訴人無法透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求，乃是自被上訴人採取本件臥軌行為前後政府部門對關廠工人案態度之比較，並以被上訴人等於臥軌行動後系爭議題始漸獲保障為由，依此論斷本件被上訴人無法透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求，以及本件臥軌行為後「政府部門及社會均積極朝保障關廠工人方向修法及解釋」終使其落幕可稽。惟上開段落中，原判決實未論及本件是否已有客觀情勢之急迫性或者被上訴人訴求已確定無法實現，以至使被上訴人本件臥軌行為具有最後手段性，就此已屬判決不備理由。且原審就前揭討論之開頭先是稱「關於原告可否透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求，既涉及鐵路法處罰原告於102年2月5日所為之象徵性言論，對言論自由侵害之程度是否顯然大於法規範所欲維護之公益」，然於論述此議題時卻是以「（1）原告為系爭行為前，政府部門對關廠工人案之態度消極」「（2）原告為系爭行為後，政府部門及社會均積極朝保障關廠工人方向修法及解釋」「（3）原告之系爭行為促使社會變遷」為論證，然原判決所回應者卻僅是交代「被上訴人等之手段可達於目的」，顯未就「最後手段性」為論述，故原判決僅論及被上訴人本件臥軌行為自身之後續效應（有效性），均未另為衡量本件有無其他有效表達訴求之方法。況且，原判決一方面認定85年間即有關廠工人臥軌抗爭以致後續勞委會辦理關廠歇業失業勞工促進就業貸款協助解決關廠工人生活困境之事實，卻又一方面斷言「原告於102年2月5日為系爭行為前，行政機關未理會關廠工人所面臨之困境」，非無以今非古、互有矛盾之虞。又雖原判決復稱關廠工人在政治上亦無任何談判籌碼等，惟本件被上訴人實非關廠工人，則原判決未附理由即認被上訴人亦如同關廠工人已無其他依循民主程序之表達訴求方法，當有認定事實未依據證據之違背法令。
(四)原判決認定被上訴人臥軌行為對於公益實際影響，僅有「自原告與其他關廠工人跳軌、臥軌至遭員警驅離、列車恢復通行為止，共耗時約24分鐘。被告辯稱原告跳軌、跨越鐵軌、臥軌之行為，歷時近2小時50分鐘云云，要屬無稽。」且「原告並未阻擋行進中之火車通行，原告之系爭行為實際上亦未造成任何人生命、身體之危害」「臺鐵局於原告為系爭行為前之3小時，即已知悉原告可能採取臥軌之激烈抗爭手段，並已事先採取防範措施，避免危害公共安全。」惟原判決既已認定「臺北車站站長遂於下午8時以電話向臺鐵局綜合調度所申請封鎖第三月臺，自下午8時10分4211次區間車後，上下行列車均停靠於第四月臺，臺北車站行控室並以行車調度無線電呼叫，提醒司機員於車輛進出車站時，注意路線狀況，確保人員及行車安全，另調派車輛停靠第三月臺A、B側，阻止勞工團體跳下月臺，而勞工團體部分成員則於圍堵列車未及進站前跳下月臺，站立於第三、四月臺柱間乙節，亦經臺鐵局102年7月31日鐵政風字第1020023193號函記載當時處置情形明確（見北檢偵（一）卷第6至7頁）。」佐以被上訴人係自第3月臺跳軌再橫跨至第4月臺側進行臥軌之事實，則上訴人為避免激烈抗爭行為所採取防免措施，其所受影響自亦同屬被上訴人臥軌行為所造成之影響，況且縱經鐵路警察將臥軌人員抬離，仍有其他抗爭勞工持續滯留月臺直至當日晚間10時58分始由專車載離並重新開放第3月臺。由是可知，原判決將本件公益影響過度限縮為被上訴人開始臥軌至遭抬離之時間，實則大眾所受之交通影響尚包括須承受車輛減速或停止、月臺關閉及列車調度等，此等行為均會影響當時臺北火車站之交通運量，原判決未察交通運輸之特性，逕認本件影響公益僅有短短24分鐘，實有認定事實未依證據之違背法令。縱然臥軌時間僅24分鐘，但上訴人及臺鐵局事前之列車調度、怕傷及無辜而指示該時段各上、下行列車緩駛及停駛，造成之影響勢必不只短短24分鐘，上訴人及臺鐵局因此衍生之人力、物力成本，均非屬小額，而且受到影響之旅客，是否因此衍生難以估計或者金錢亦無法彌補之損害，原判決均顯漏未計算上開利益，且時值春節期間，屬公眾運輸需求最重要的時刻，是否受影響的只有短短的臥軌真正進行的24分鐘，而毫無其他損害，原審全未予以考量，顯與經驗法則不符。再者，被上訴人亦有其他替代場所得以表達不滿訴求，如得於車站外廣場等進行表達言論之行為，亦能達到類似效果。且被上訴人於臥軌行為之前，並未事前告知上訴人及媒體，上訴人臥軌事件當日事發前數小時，亦係因鐵路警察局之通報才知悉，並非被上訴人等之主動通知。另原判決所稱「原告並未阻擋行進中之火車通行，原告之系爭行為實際上亦未造成任何人生命、身體之危害。」究其原因不外亦有當日上訴人有採取防護措施之事實，詎料原判決就此卻反為不利上訴人之解釋，連同上述時間範圍刻意低估被上訴人臥軌行為對公益之影響，佐以被上訴人臥軌行為影響對象多為一般大眾，實非其訴求對象之勞委會，則原判決就此所為論述已過度犧牲公益，而有違反論理法則之違背法令。原判決逕認社會大眾當晚受臥軌事件影響之時間，僅臥軌事件發生的24分鐘，顯與實情不符，亦與原判決卷證事實相悖。原判決於判決理由中明載肯認臥軌事件當日受到影響之列車總延誤時間至少1301分鐘，且受影響旅客至少1萬600人，並表示此有證人臺北火車站站長之警詢證述與臺鐵局相關函文可稽，卻另一方面在進行利益衡量時，矛盾地表示被上訴人等之行為，僅對社會大眾造成短短24分鐘之影響，前後論述明顯矛盾。
(五)由原判決可知，被上訴人行為實包含跳軌跨軌至臥軌進行陳抗呼喊口號等階段，就此被上訴人亦主張「『通行』，係指在鐵路路線、橋樑、隧道及站區內非供公眾通行之處為『具有移動性』之『通行』而言，不包括『靜止』或『具有空間侷限性』之行為，以及『臥軌』、『跳軌』等進入軌道範圍後不再移動之自傷行為……。」並主張臥軌跳軌具有象徵性言論之性質。佐以被上訴人亦不否認其有自第3月臺B側軌道通行至第4月臺A側軌道之事實，則依被上訴人主觀認知，其○○○區○○○○○段以及臥軌階段，而僅有臥軌階段始為被上訴人主觀認知具有象徵性言論者，則揆諸本院105年度交上字第87號判決意旨，被上訴人跳軌前往另一側軌道部分之行為，應足以評價為違反鐵路法第57條且非屬象徵性言論之行為，原處分就此課予行政罰，即無違誤，原判決就此亦有適用法規不當之違背法令。
(六)上訴人乃係考量公共運輸秩序與安全乃屬重大公益，且臺北火車站更可謂係全國鐵路交通運輸最繁忙之運輸站點，本件事發時更值春節運輸高峰期間，故上訴人基於預防主義，為避免過低之罰鍰導致將來其他民眾起而效尤，恐造成未來鐵路交通隨時可能因類似情事而中斷，進而造成人命傷亡，抑或是導致後續班次延誤及成千上萬旅客行程耽誤等社會成本的浪費，裁量之下之結果。上訴人就被上訴人等裁處之罰鍰，乃在法定裁量範圍內，且裁處之目的亦係為鐵路法第70條之維護鐵路交通運輸之秩序與安全，從而，上訴人對被上訴人所為之裁罰，並未違反行政程序法第10條行政機關應於法定裁量範圍內，做合目的性裁罰之要求。甚且，上訴人既係於法律明定之裁罰金額範圍內予以裁處，豈有「逾越權限」或「濫用權力」情事，原判決援引與本件事實並不相同之法律進行涵攝，顯有判決違背法令之情。原判決認上訴人有裁量怠惰之情，顯不足採，更與原判決卷證資料不符。
四、本院之判斷：
(一)按行政訴訟法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且應依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將得心證之理由，記明於判決。基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，或認定事實悖於論理或經驗法則，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定，及同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見；故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決書理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或認定事實徒憑臆測而不憑證據，或調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。如認定之事實，與所憑之證據，不相適合，或所憑之證據自相矛盾，即屬證據上理由矛盾，或者判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論，亦屬判決理由矛盾。
(二)次按，行為時鐵路法第57條係針對旅客等之義務，第2項規定：「行人、車輛不得在鐵路路線、橋樑、隧道內及站區內非供公眾通行之處所通行。」第70條原規定：「旅客、託運人、受貨人及行人、車輛等，違反第57條之規定者，處200元以上2000元以下罰鍰。」於103年6月18日修正規定：「行人、汽車駕駛人或牲畜占有人違反第57條第2項至第4項或第64條準用第57條第2項至第4項規定之一者，處新臺幣1500元以上7500元以下罰鍰。」依該條文之文義解釋，「通行」係指通往、行走，對照鐵路法第57條第3項明定：「行人必須跨越鐵路路線時，應暫停、看、聽，注意兩方確無來車，始得通過。但鐵路電化區間，除天橋、地下道及平交道外，不得跨越」之體系，鐵路法第57條第2項應為原則性禁止通行之規範，第3項則係該原則之例外，而容許跨越、通過此短暫經過鐵路路線之行為，故鐵路法第57條第3項本文及但書所指之「跨越」、「通過」，自均涵蓋在同條第2項之「通行」範圍。復參諸現行鐵路法第57條係67年7月26日修正公布之行政院提案說明載明：「……增訂第2項及第4項加強對行人、車輛之防護，並嚴禁在鐵路路線邊坡內及距鐵路軌道中心5公尺以內，放牧牲畜，以策安全」等語（見立法院議案關係文書，院總第380號政府提案第1691號，頁46至47），顯見鐵路法第57條第2項係為加強對行人、車輛之防護，而禁止行人、車輛在鐵路路線、橋樑、隧道內及站區內非供公眾通行之處所通行，尚難依此推論立法者無處罰為臥軌等自傷行為行人之意，再依舉輕以明重之法理，行人車輛通行已屬違反規定，解釋上，臥軌之行為當然屬違反規定。
(三)被上訴人陳素香、陳秀蓮、盧其宏站立在軌道上、林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘被上訴人則在第4月臺A側軌道臥軌之事實，為原審所依法認定之事實，則被上訴人之系爭行為應屬在鐵路路線「通行」之行為，而有違反鐵路法第57條第2項之規定，並經原判決所認定，於法並無不合。惟原判決認被上訴人系爭行為屬象徵性言論而阻卻違法，固非無見，經查：
1.按人民有將其思想、觀念或是意見表現在外之言論自由，固為憲法第11條之基本權利。且言論之形式，除以言詞表達之外，亦可能透過以海報、傳單、圖畫、影像、甚至特殊裝飾（頭巾、臂章、服裝）或身體舉動表達在外。此等形式之言論，美國司法實務上有稱之為「象徵性言論（symbolicspeech）」，即具有表現性質之行為（expressive conduct），例如：以反戰為由，穿戴黑色臂章（Tinker v. DesMoines Independent Community School District 1969）、燒燬徵兵卡（United States v. O'Brien 1968）、抗議國家政策而焚燒美國國旗（Texas v. Johnson 1989）。原判決雖引用美國聯邦最高法院O'Brien（燒燬徵兵卡）案見解，為其判決之立論法理，然該案例事實係反戰者為抗議徵兵制而將作為役男身分證明之徵兵卡焚燒，被控違反三軍訓練與服務法之刑事犯罪行為，惟焚燒徵兵卡文書乃小範圍空間之舉止，焚燒完畢後，除該文書滅失燬壞外，並未同時造成他人生命、身體或財產之危害，該刑事處罰規定，尚經美國聯邦最高法院認定合憲，且適用上亦合憲，反觀本件系爭跨軌、臥軌行為，造成臺北火車站延誤41列次班次，全部列車共延誤1301分，影響旅客10,600人次等情，為原判決所認定之事實，影響層面實與單純燒燬文書難以相提併論，卻經原審認定本件有適用上違憲之結果，已有疑問。又觀之前揭Tinker案，美國聯邦最高法院認為單純在校園配戴反戰臂章，為言論自由範圍，校規不得處罰，亦指明係因「不影響學校教育功能」，核與本件系爭跨軌、臥軌行為已影響大眾運輸功能難以相提併論。再參以美國聯邦最高法院於O'Brien案揭示：並非任何人用行為表達某個觀念，均可被認為係屬「言論」，即便係屬象徵性言論，系爭管制的法令若符合下列條件，仍屬合憲的管制：①系爭管制措施係在政府權限範圍內；②系爭管制措施能促進重要或實質的公共利益；③系爭管制措施與限制表現自由無關；④系爭管制措施未逾必要限度，又即使該行為同時具有言論和非言論部分，如果有充分重要之公共利益得以管制非言論之部分時，附帶地對於言論自由加以限制，亦認為屬正當，別無其他阻卻違法之理由。查原判決事實理由六（一）3.既認定鐵路法第57條第2項及第70條規定（下合稱系爭規定），並非針對被上訴人所欲表達之言論內容進行規制，則依前揭象徵性言論之「③系爭管制措施與限制表現自由無關」之判準，該規定即與限制表現自由無關。縱被上訴人之臥軌行為同時亦具象徵性言論之表意部分，但系爭規定係為保障並維護人車安全等生命、身體及財產法益，避免造成不必要或擴大之人身傷亡及財產損失，係屬增進重要及實質公共利益之規定，且系爭規定所為禁止通行鐵路路線及處罰通行之管制措施亦未逾必要限度，致本件適用系爭規定因而附帶造成對於言論自由限制之結果，仍應認屬正當而別無其他阻卻違法之理由，惟原判決卻導出認本件適用系爭規定違憲而系爭行為可阻卻違法之結論，其理由應有矛盾。
2.原判決援用美國聯邦最高法院基於前揭一系列案件所建立之「雙軌理論」，將系爭管制措施區分為「針對言論內容為規制」及「非針對言論內容規制（即中立性規制）」，且採用「非針對言論內容規制」及「針對言論表達之時間、地點與方式規制」為同一言論自由審查標準之見解，亦非無見。惟按，美國聯邦最高法院就「非針對言論內容規制」及「針對言論表達之時間、地點與方式規制」，並非如針對言論內容規制一樣採嚴格審查標準，係採中度審查標準，如前所述（並參林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於言論自由與新聞自由，頁194，元照，91年）。而我國司法院釋字第445號解釋理由意旨，針對言論內容為規制者認：集會遊行法第11條第1款以違反第4條之「集會遊行不得主張共產主義或分裂國土」規定進行審查而不予許可申請之規定，即係賦予主管機關審查言論本身的職權，直接限制表現自由之基本權，倘於申請集會、遊行之始，僅有此主張而於社會秩序、公共利益並無「明顯而立即危害」之事實，即不予許可或逕行撤銷許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止集會、遊行，不僅干預集會、遊行參與者之政治上意見表達之自由，且逾越憲法第23條所定之必要性等語；針對言論表達之時間、地點與方式規制者認：集會遊行法第6條係規定集會、遊行禁制區，禁止集會、遊行之地區包括總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院、「國際機場」、「港口」、重要軍事設施地區等，其範圍包括各該地區之週邊，禁制區之劃定在維護國家元首、憲法機關及審判機關之功能、「對外交通之順暢」及重要軍事設施之安全，故除經主管機關核准者外，不得在此範圍舉行集會、遊行，乃為維持社會秩序或增進公共利益所必要，並無牴觸憲法等語（司法院釋字第445號解釋理由參照），亦區分「針對言論內容規制」或「非針對言論內容規制」，而採不同寬嚴之審查標準。惟原判決卻於事實理由六（五）3.認被上訴人系爭行為屬政治性言論之高價值言論，應受憲法高度保障，而採嚴格審查之標準，又於原判決事實理由六（一）3.認定系爭規定並非針對被上訴人之言論內容進行規制，本應採較低度之審查標準，前後不一，其理由亦有矛盾。
3.原判決（第15-16頁）認本件系爭行為地點臺北火車站鐵軌屬美國法上之「非公共論壇」場所（參照司法院釋字第734號解釋理由書闡述：公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通等語，該公共場所即指公共論壇場所「Public Forum」，而公共論壇理論，乃係根據政府財產之不同性質，決定政府於各該不同政府財產上言論表達限制之司法審查基準），並引用美國聯邦最高法院公共論壇理論之見解，認非公共論壇場所之言論採最寬鬆之合理審查標準，應屬的論。則本件系爭規定限制系爭行為進行之地點—臺北車站鐵路路線之交通要道，本非屬供公眾發表言論之地點，自非公共論壇場所，承上述，自應採取較低度之審查標準判斷。惟原判決一方面認被上訴人系爭行為屬政治性言論之高價值言論，應受憲法高度保障，另一方面又認系爭行為地點非屬公共論壇場所，未以較低度之審查標準，反以嚴格標準審查，其理由容有矛盾。況本件系爭規定僅係中立地針對在鐵路路線通行之行為禁止並處罰，並非如上開集會遊行法第6條直接針對言論表達地點為規制，而我國集會遊行禁制區與美國法上之非公共論壇場所（Lehman v. Shaker Heights，1974，美國聯邦最高法院就大眾運輸工具認為非公共論壇場所）大致相同，況參之美國聯邦最高法院在Postal Service v. Council of Greenburgh CivicAssociation（1981）案，就郵筒亦認屬非公共論壇場所對照，本件理應採取較寬鬆之審查標準審查。且臺北車站之鐵路路線，相當於我國禁止集會遊行之國際機場、港口等交通要道，有維護大眾交通順暢之公益目的，復相較郵筒而言，不論就鐵路屬全日密集運行、臺北車站係首府路面交通轉運樞紐、係供全國人民南北通行之用、使用者眾等面向觀察，其公益性更為彰顯，則被上訴人選擇在重要大眾運輸交通設施之鐵路路線上跨軌、臥軌集會，實質形同在集會禁制區集會。再參照司法院釋字第445號解釋文意旨：集會遊行禁制區係為確保集會、遊行活動之和平進行，避免影響民眾之生活安寧，均屬防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要等語，本件系爭在鐵路路線上集會之行為，實已影響公眾之生活安寧及交通秩序，該行為難認應受保護，原審反認禁止及處罰在鐵路路線通行之系爭規定適用在本件屬違憲，其判決理由實有矛盾。
4.再者，就被上訴人於原審主張原處分違反之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱兩公約施行法，公政公約及經社文公約）公政公約第21條規定，參諸本院105年度交上字第36、40、49號判決敘明：兩公約於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，同時制定兩公約施行法。依兩公約施行法第2條規定，固使公政公約所揭示保障人權規定，具國內法律之效力；惟參照司法院釋字第329號解釋意旨，其位階等同於法律，並無高於法律之位階，此亦為多數學說及實務立場；公政公約第21條前段雖規定「和平集會之權利，應予確認。」所有發生在公共場所之示威抗議活動，固然都有可能造成某些混亂狀況，但在示威抗議者未出現暴力行為之情況下，國家必須展現一定程度之容忍，以便讓示威抗議者和平集會遊行權利不至於遭受剝奪。申言之，對於合法正當之和平集會遊行所「必然產生」妨礙交通等不利於第三人之附隨效果，國家不僅應容忍，還負有以積極措施確保和平集會之義務，包括重新安排交通或針對反對者干擾而提供警察保護等，必須依比例原則做合理的衡量。惟公政公約第21條後段另規定「除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」亦即，和平集會之權利，並非不得加以限制，出於對「公共安全」、「公共秩序」、「他人權利自由利益」之保護，均是得限制之情形；集會應考慮過路者及參加者人身安全及身體完整性的權利，當集會對人或物之安全造成具體威脅時，該集會可以被限制、禁止，甚至在必要時加以驅散，以保護公共安全；歐洲人權公約第11條第1項規定，任何人均有和平集會及結社之自由，第2項規定，除非是根據法律規定，以及民主社會基於國家安全或公共安全、避免失序或犯罪、保護健康或道德、或者維護他人權利與自由等理由，否則不得限制上述集會結社權利之行使，該規定與公政公約第21條相似；歐洲人權法院在Barraco v.France（Appl.No.31684/05）案判決，針對遊行示威無可避免引發的混亂及該案原告蓄意造成高速公路部分路段封閉、車輛停駛所造成之混亂，亦係採取「分別處理模式」，判決認為該案原告所以遭到法國法院判刑，並非單純起因其參加示威抗議活動，而是因其在示威抗議活動中採取特定行為─亦即在一定時間內阻斷高速公路順暢通行之可能性─之故，已經超越示威抗議行為之本質，且在上述阻隔交通效果發生後，該案原告並未立即遭到逮捕，警方數度提出警告，才採取逮捕行動，在遭逮捕前，該案原告已從事幾個小時的示威抗議行動，故歐洲人權法院認為法國法院以該案3名原告阻礙交通為由，對該案原告處以3個月拘役及1,500歐元罰金，雖屬對集會遊行限制措施，但符合比例原則，也未違反歐洲人權公約第11條之要求等語。亦與前揭美國法上針對象徵性言論之審查標準相同，可作為本件審查之標準。
5.惟承上述，原判決就被上訴人在臺北車站鐵路跨軌、臥軌集會行為，經利益衡量結果，以被上訴人在臺北車站鐵路跨軌及臥軌行為僅影響短暫24分鐘，上訴人於系爭行為前3小時即知悉而可採取預防措施，被上訴人未阻擋行進中之火車通行，並未造成任何傷亡，又被上訴人無法以透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求，渠等僅能以激烈之社會運動方式處理關廠工人未領得資遣費、退休金財產權，及維繫勞動條件之最低生存標準之生存權相較，適用系爭規定處罰被上訴人侵害渠等言論之程度大於公益所生危害為據云云。經查：
⑴本件被上訴人均非關廠工人，為被上訴人所自承（見原審
卷二第85-95頁準備書狀），並經帶領抗議之證人毛振飛證述屬實（見原審卷二第120-121頁），是渠等並無未領得資遣費、退休金及無以維繫勞動條件之情事，原判決上開認定核與卷證未符。
⑵又被上訴人就關廠工人之訴求，縱有透過集會表達之需要
，仍有其他眾多不具危險性及影響公眾安寧秩序較輕之集會地點與方式可以選擇以有效表達，竟選擇在臺北車站鐵軌上集會，實具相當之危險性。
⑶況佐以原審勘驗本件現場錄影光碟結果：抗議民眾跳下第
3月臺，跨越第3月臺鐵軌，聚集坐在第3與第4月臺臺柱間及第4月臺鐵軌上，不久第4月臺有列車駛入停在鐵軌上等語，及勘驗「0205專案刑警隊sony」影片結果：時間00：
00：22有人跳下鐵軌，背景有火車鳴笛聲，影片時間00：
00：24火車即將進入第4月臺A側等情，且駕駛1281車次火車之司機謝良儒證稱：當日先接到通報要慢速行使，駛入月臺前又接到通報要停車，就開始緊急剎車，晚上8時26分許駛入第4月臺A側，發現一大群民眾跳軌，列車剎車後還在行進間，遇到這種緊急狀況有鳴笛及緊急剎車，怕軌道上的人有意外發生，我本來應要走第6或7股道，但第3月臺被群眾佔據，所以改走第8股道等語，站長古時彥證稱：不曉得他們要跳下去，列車司機停駛是憑他自己的判斷等語，兩造並就「被上訴人於當日8時，跳下臺北火車站第3月臺B側，跨越鐵軌至第4月臺A側軌道，其中陳素香、陳秀蓮、盧其宏站立在軌道上，林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘則在第4月臺A側軌道臥軌」事實不爭執，復觀之現場照片，該火車月臺上亦有其他民眾候車之情（見原審卷二第13、141-175、75、319、47-83頁、北檢偵卷一第81-82、157-158頁、偵卷二第42、48頁）亦可得知。原判決置上開被上訴人系爭跳軌、跨軌、臥軌行為所造成公眾明顯立即之危險及破壞安寧秩序之事證未論，應有判決不備理由之違誤。
⑷遑論，原判決已認定本件造成臺北火車站延誤41列次班次
，全部列車共延誤1301分，影響旅客10,600人次等，如前所述，是在如此眾多車次及人員受影響之情況下，所耗費社會資源及成本自無可能輕微，倘調度之任何一環節稍未注意，更有可能釀成鉅大之危害。又依臺北車站晚間8至9時許時值交通運輸量較大之時段，站長古時彥證稱：到晚上8點50分警察把全部抗議的人都拉上月臺前，南北雙向車都無法行進，直到晚上11點多，將抗議者均載回桃園，臺鐵恢復正常營運等語（偵卷二第42頁），足認被上訴人系爭行為雖於當晚8時50分停止，但因影響車次及乘車民眾眾多，經逐步疏解後，至當晚11時許才恢復正常交通秩序。準此，原判決認定被上訴人在臺北車站鐵路跨軌及臥軌行為影響短暫、上訴人可採取預防措施、被上訴人未阻擋行進中之火車通行云云，亦與事實不符。
⑸原判決末以系爭行為未造成任何傷亡之結果，而捨上述造
成公眾安全之危險、安寧秩序之破壞及他人權益之侵害等情不論，其有不適用法規之違誤，且原判決前揭認定，亦與經驗及論理法則相違。從而，本件被上訴人之系爭在臺北車站鐵路路線上跳軌、跨軌、臥軌行為，實已超過言論自由及集會抗議之保障範圍，已無從彰顯集會之和平性，自難認渠等系爭違規行為所造成公益之侵害小於其會依系爭規定受處200元以上2,000元以下罰鍰之私益。
6.綜上，被上訴人之系爭在臺北車站鐵路路線上跳軌、跨軌、臥軌之行為，已違反鐵路法第57條第2項規定，上訴人依鐵路法第70條規定處以罰鍰，因該系爭規定能促進重要且實質的公共利益，且非針對言論內容規制之中立性規定，縱被上訴人之系爭行為亦具象徵性言論之表意部分，然經核實已逾越言論自由應保障之範圍，是以原處分所為處罰，並無違反比例原則。
(四)至原判決於事實理由六（六）雖稱上訴人僅考量被上訴人系爭行為對公共利益之危害，未審酌渠等系爭行為所具有之象徵性言論價值，即逕對全部被上訴人裁處最高額罰鍰，亦有裁量怠惰之情事云云。然查，本件被上訴人之系爭行為已逾言論自由保障範圍，是原判決認定原處分裁量怠惰之依據並不存在，則此部分認定，容有違誤。且原審法院就此部分並未依職權調查並向兩造發問，是以，本件裁量有無違法，尚待原審法院就此部分予以調查並令兩造陳述意見，始能判斷。
(五)綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用法規不當、理由不備及理由矛盾，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由。惟因本件裁量有無違法之事由未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 9 月 16 日
書記官 陳 又 慈