臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第103號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 張珮琦 律師複 代理 人 陳俊豪 律師被 上訴 人 沈鴻煒上列當事人間幼兒教育及照顧法事件，上訴人對於中華民國108年4月29日臺灣臺北地方法院107年度簡字第230號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、事實概要：被上訴人因其一名女兒就讀臺北市○○區○○國民小學附設幼兒園，遂依幼兒就讀幼兒園補助辦法（下稱幼兒補助辦法）第4條第1項第1款第2目經濟弱勢加額補助規定，陸續於民國106年9月6日、107年2月27日申請106學年度第
1、2學期5歲幼兒免學費就學補助之「經濟弱勢加額補助」；惟經上訴人依幼兒補助辦法第4條第3項規定審查後，認被上訴人家戶擁有第3筆（含）以上不動產，且公告現值總額逾新臺幣（下同）650萬元，又其所有臺北市○○區○○段二小段359-1地號公共設施保留地（下稱系爭359-1號土地），有適用租稅減免規定，可做移轉買賣等經濟行為，惟其未提供是否產生經濟效益之相關佐證資料，依其提供之106年度（誤載為104年度）、107年度全國財產稅總歸戶財產查詢清單載明，土地現值計有97萬7,187元、96萬6,024元，尚非未能產生經濟效益之土地，故與經濟弱勢加額補助資格不符，乃先後於107年4月16日以府教前字第10731157200號函、於107年4月18日以府教前字第10733830600號函（以下合稱原處分），否准被上訴人之申請。然被上訴人不服原處分提起訴願，陸續經教育部於107年7月30日以臺教法（三）字第1070117677號訴願決定、臺教法（三）字第1070070778號訴願決定（以下合稱訴願決定），駁回訴願；被上訴人不服該訴願決定，復提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）107年度簡字第230號行政訴訟判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明，上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：
(一)依幼兒補助辦法第4條第1項第2款、第3項、第4項、教育部國民及學前教育署106學年度5歲幼兒免學費就學補助注意事項（下稱幼兒補助注意事項）第6條第7項及最高法院95年度台上字第985號民事判決意旨：「不動產物權計算，我國民法係採一物一權主義，數宗土地即為數筆不動產，依一物一權主義，不能將之視為一筆不動產。」可知，原判決既肯認不動產筆數之認定，應從被上訴人是否可為獨立使用、收益及處分上述土地建物，判斷被上訴人所持實際不動產筆數為何。卻又謂縱系爭359-1號土地已經逕予分割，為獨立之所有權，與臺北市○○區○○段二小段359地號土地（下稱系爭359號土地）可各別使用、收益及處分，不受系爭359號土地所有權歸屬而影響。惟本件既屬發給經濟弱勢加額補助之給付行政目的，在考量其行政目的，能否以系爭359號土地及359-1號土地本屬同一筆地號土地為由，將之列為單一筆不動產，以利被上訴人申請經濟弱勢加額補助之資格審核，容有探討空間。原判決就不動產筆數之認定標準前後矛盾，有判決理由矛盾之當然違背法令而不能維持。
(二)被上訴人所有系爭359-1號土地雖為道路用地之公共設施保留地，惟該土地所有權並無受限制，被上訴人得本於自由意志出售移轉，且有其價值，與社會救助法第5條之2第1項第2款所稱未產生經濟效益之土地不符，上訴人亦已提出創富地產股份有限公司收購道路用地之收購公告。原判決就上訴人此項攻擊防禦方法之意見未記載於判決理由項下，逕謂上訴人未予個案實質審核系爭359-1號土地是否不具經濟效益云云，對於何以不採上訴人此項重要攻擊防禦方法，未於判決理由敘明，顯有判決不備理由之當然違背法令。又被上訴人所有系爭359-1號土地亦得用以抵繳稅款，且該土地之容積，尚可出售移轉至其他可建築土地供建築使用（都市計畫法第83條之1、內政部都市計畫容積移轉實施辦法及臺北市容積移轉審查許可自治條例參照），系爭359-1號土地仍有其價值，與社會救助法第5條之2第1項第2款所稱未產生經濟效益之土地不符，上訴人並已提出臺北市政府都市發展局容積移轉公告及財政部臺北國稅局新聞稿。原判決卻就上訴人所提出之證據摒棄不採，且未於判決理由敘明得心證及何以不採之理由，逕謂此公共設施保留地在當今政府政策改變下，可否充之作為抵稅（費）地，或為建築土地之容積移轉，非無疑義，上訴人率爾認定系爭359-1號土地之「現況使用」具有產生經濟效益，顯已悖於立法精神云云，判決有不備理由之當然違背法令。且原判決亦未說明認定系爭359-1號土地不得供作抵稅（費）地，或為建築土地之容積移轉所憑之依據，逕謂在當今政府政策改變下，可否充之作為抵稅（費）地，或為建築土地之容積移轉，非無疑義云云，認定事實徒憑臆測而不憑證據，亦有判決不備理由之當然違背法令。
(三)原判決另稱系爭359-1號土地遭地政機關逕予分割前屬被上訴人所有臺北市○○區○○段○小段OOOO建號建物（下稱系爭建物）之基地，則可否謂該土地得為獨立使用、收益及處分，尚非無疑。惟原判決既已肯認系爭359-1號土地為獨立之不動產，有獨立之地號，非系爭建物之基地，則為何系爭
359 -1號土地獨立之不動產無法自由使用、收益及處分，判決顯有理由矛盾之當然違背法令而不能維持。依據幼兒補助辦法第4條第3項規範脈絡觀察，其限制申請人「具有第3筆以上不動產」且「該不動產公告現值總額逾650萬元」資格限制，主要著眼於其所持3筆以上不動產，顯非僅供個人居住所需，而可將非供個人居住所需之不動產使用、收益或處分而獲得利益，與「經濟弱勢」之定義不符，故排除其加額補助之申請資格，是本於國家資源有限，希望將有限資源補助於真正經濟弱勢者之給付行政目的，則有關家戶不動產筆數之計算基準，當從可否「獨立」使用、收益及處分為判斷標準，始符合憲法基本國策之社會福利本旨。系爭359-1號土地為獨立之不動產，有獨立所有權，與系爭359號土地本可個別使用、收益及處分，不受系爭359號土地所有權歸屬而影響。被上訴人確實持有3筆獨立之不動產，顯非僅供個人居住所需，而可使用收益或處分而獲得利益，與「經濟弱勢」之定義不符，依幼兒補助辦法第4條第3項規範意旨，確實應加以排除，此為原判決所肯認在案。豈料，原判決另謂，考量行政目的，認為應將被上訴人所有系爭359號土地及359-1號土地2筆土地視為同一筆不動產，判決理由顯然前後矛盾。
四、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理
1.按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項定有明文。依前開規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。
2.行為時幼兒教育及照顧法第1條規定：「為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展，特制定本法。」第3條第1項規定：「本法所稱之主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條第6項規定：「政府對就讀幼兒園之幼兒，得視實際需要補助其費用；其補助對象、補助條件、補助額度及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」基於前開授權訂定之現行為幼兒就讀教保服務機構補助辦法，修正前為幼兒補助辦法，行為時第3條規定：「本辦法補助對象應符合下列各款規定：一、本國籍。二、就讀符合第5條規定之幼兒園。三、符合第4條補助項目所定之年齡；或經各級主管機關特殊教育學生鑑定及就學輔導會鑑定，核定暫緩就讀國民小學者。」第4條第1項、第3項規定：「本辦法補助項目及額度如下：一、五歲至入國民小學前之幼兒：……（二）經濟弱勢加額補助：低收入戶、中低收入戶或家戶年所得新臺幣70萬元以下家庭，依家庭經濟，補助雜費、代辦費（不包括交通費、課後延托費、保險費及家長會費）……。」「第1項第1款第2目經濟弱勢加額補助，屬家戶年所得新臺幣70萬元以下家庭者，其具有第3筆以上不動產，且該不動產公告現值總額逾新臺幣650萬元，或家戶年利息所得逾新臺幣10萬元者，不予補助。」此授權命令並經中央主管機關教育部送立法院第8屆第2會期第11次會議查照。參照司法院釋字第485號解釋意旨：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。」上開幼兒補助辦法非以受益人之特定職位或身分作為依據，且就此政策補助，已考量國家經濟及財政狀況，因資源有限而就資源為分配之限制，以避免浮濫、變相排擠社會資源致超過達成目的所需必要限度，使具有公益性及有限性之社會福利資源，可發輝有效合理分配利用之照顧功能，所為給付之標準應屬清楚明確且公平合理，符合母法授權之目的範圍，法院及其他行政機關尚無以其他解釋方式，任意擴張其適用範圍，而產生不公平及不安定之結果。
3.教育部為執行上開法令細節性、技術性事項，遂訂定幼兒補助注意事項，第4點規定：「……三、弱勢加額補助：幼兒的法定代理人應在申請截止日前，填妥幼兒園發給的申請表，並交由園方向直轄市、縣（市）主管機關辦理審核及申領事項……。」第6點第7款規定：「……106學年度第1學期家戶年所得及家戶年利息所得採計104年度之綜合所得稅資料，不動產採計106年度財產歸屬清單資料；106學年度第2學期採計105年度之綜合所得稅資料，不動產採計107年度財產歸屬清單資料。另依社會救助法第5條之2規定，所列未產生經濟效益之土地，經各直轄市、縣（市）主管機關個案審核後得不列入前述不動產計算。」而社會救助法第5條之2第1項規定：「下列土地，經直轄市、縣（市）主管機關認定者，不列入家庭之不動產計算：一、未產生經濟效益之原住民保留地。二、未產生經濟效益之公共設施保留地及具公用地役關係之既成道路。……」第2項規定：「前項各款土地之認定標準，由各中央目的事業主管機關會商本法中央及地方主管機關定之。」又內政部97年7月21日台內營字第0970805405號令發布「未產生經濟效益公共設施保留地及具公用地役關係既成道路認定標準」第1條規定：「本標準依社會救助法（以下簡稱本法）第5條之2第2項規定訂定之。」第2條規定：「本法所稱未產生經濟效益之公共設施保留地，指依都市計畫法劃設之公共設施保留地，並經本法直轄市、縣（市）主管機關認定現況使用未產生使用收益或營業收益者。」經核，前開幼兒補助注意事項，未違反上位階法規範之目的及內容，且關於不動產部分應依社會救助法第5條之2規定認定，未產生經濟效益者得不列入計算之內容，基於幼兒學前教育有關經濟弱勢加額補助事項，係屬社會救助法規範社會救助系統下之一環，則關於不動產之認定，採用社會救助法之標準，自符法規範體系，復業經其上位之現行幼兒就讀教保服務機構補助辦法於109年2月5日修正明訂於第4條第4項規定：「本辦法所指家戶年所得、不動產、家戶年利息所得，均以幼兒與其父母或監護人合計之總額計算之；前項不動產，經直轄市、縣（市）主管機關依社會救助法認定，未產生經濟效益者，得不列入計算。」立法理由為：「考量未產生經濟效益之不動產，如公共設施保留地及具公用地役關係既成道路，如計入第3項不動產採計筆數，恐影響人民受補助權益，與本辦法減輕家庭育兒負擔之意旨未符，爰參考依社會救助法第5條之2第2項訂定之未產生經濟效益公共設施保留地及具公用地役關係既成道路認定標準規定，增訂第4項後段，經直轄市、（縣）市主管機關認定未產生經濟效益之不動產，得不列入第3項不動產筆數計算。」則上訴人應得予以適用。
(二)經查：
1.被上訴人向上訴人申請106學年度第1、2學期5歲幼兒免學費就學補助之經濟弱勢加額補助時，其家戶名下計有系爭359號、359-1號土地及系爭建物，有全國財產稅總歸戶財產查詢清單、土地建物查詢資料等在卷可稽，為原審所依法認定之事實。則依幼兒補助辦法第4條第3項規定，被上訴人即符合具有第3筆以上不動產無疑。雖原判決以系爭359-1號土地係自系爭359號土地分割而來，原與系爭359號土地同為系爭建物基地，可否謂系爭359-1號土地得獨立使用收益及處分尚非無疑、有無列為獨立不動產筆數計算之必要係有未明為由（原判決事實理由五、㈡2及㈢）。惟依上開土地建物查詢資料可知，被上訴人所有系爭359、359-1號土地及系爭建物係於101年11月25日因繼承所分別取得，系爭359-1號土地自屬獨立之1筆不動產，而可與系爭359號土地分別獨立為使用、收益及處分，不因系爭359-1號土地前自系爭359號土地分割而來或分割之原因而可認系爭359-1號土地非屬獨立之1筆不動產，原判決前認定核與前揭幼兒補助辦法第4條第3項規定及事證未符，復與原判決事實理由五、㈠4認被上訴人所持不動產總筆數如何計算，應從可否為獨立使用收益及處分為判斷標準矛盾，容有違誤。
2.依前揭行為時幼兒補助注意事項第6點第7款規定，如屬未產生經濟效益之公共設施保留地，被上訴人個案審核得不列入不動產筆數之計算，申言之，如非屬未產生經濟效益之土地，即無主管機關審核得不列入不動產筆數之計算之餘地，如屬未產生經濟效益之土地，始有主管機關審核得不列入不動產筆數計算之問題。原判決雖以上訴人未就被上訴人所有系爭359-1號土地有無產生經濟效益進行個案實質審核，是否屬未產生經濟效益之公共設施保留地未明，原處分有瑕疵為由（原判決事實理由五、㈡3及㈢）。惟本件原處分係認被上訴人所有系爭359-1號土地非未能產生經濟效益，則依前揭規定，即無由主管機關再進一步審核是否得不列入不動產筆數計算之餘地，原判決認定核與事證未符，且有適用法規不當之違法。又原處分認系爭359-1號土地非屬未產生經濟效益之土地，關乎被上訴人之申請是否符合106學年度第1、2學期「經濟弱勢加額補助」之要件，自屬原審應依職權調查認定之事項，然原審未依職權調查認定事實並論明系爭35
9 -1號土地是否屬未產生經濟效益之公共設施保留地，逕於判決理由認是否屬未產生經濟效益之公共設施保留地未明而謂原處分有瑕疵，實有不適用法規之違法。
五、綜上，原判決有上揭判決理由矛盾、不適用法規及適用法規不當之違法，上訴意旨指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，即應認為有理由。又因本件事證有由原審法院調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 陳 又 慈