臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第104號上 訴 人 監察院代 表 人 張博雅（院長）住同上訴訟代理人 鄭景仁
呂國銘被 上訴人 田再庭上列當事人間政治獻金法事件，上訴人對於中華民國108年4月26日臺灣臺北地方法院107年度簡字第146號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國104年10月31 日捐贈政治獻金新臺幣（下同）5萬元給105年立法委員擬參選人洪○○（下稱洪姓參選人），然原告於捐贈時，已於同年9月30日、10月8日、10月15日分別捐贈105 年立法委員擬參選人林○○、馮○○、邱○○、黃○○各5萬元，共計20萬元，依行為時即107年6月 20日修正公布前的政治獻金法第18條第2項第1款規定，對不同擬參選人每年捐贈總額，個人捐贈部分合計不得超過20萬元。被上訴人違反上開規定的捐贈，上訴人依政治獻金法第29條第2項規定，以107年1月29日院台申肆字第1071830246 號裁處書裁處罰鍰10萬元（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟。臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）以107年度簡字第146號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審的答辯及聲明、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：㈠公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行
法（下稱兩公約施行法）及消除對婦女一切形式歧視公約施行法（下稱CEDAW 施行法），雖已使該等公約具國內法效力，但依特別法優於普通法的法理，凡屬政治獻金事務，應優先適用政治獻金法。政治獻金法對於政治獻金的捐贈者及受贈者設有相關規定，包括擬參選人收受政治獻金應開立收據，且受贈人應要求捐贈人提供各項資料，並經受贈人確認後開立及交付捐贈人收存。就本件而言，法院應依職權調查洪姓參選人依法開立的政治獻金受贈收據及申報的政治獻金會計報告書等資料為認定。上訴人於原審答辯時即具體指摘被上訴人於104年11月2日捐贈洪姓參選人政治獻金5 萬元，有政治獻金會計報告書收支帳登錄紀錄及受贈收據為證。但原判決卻以上述公約規定，認為實際捐贈者是田○○○，而不是被上訴人。原判決除就政治獻金事務，未適用政治獻金法規定為認定，適用法規顯有錯誤外，原審法院於準備程序及言詞辯論程序就本件適用上述公約，未有任何闡明，且無視上訴人提出的事證，未依職權調查洪姓參選人依政治獻金法第11條、第20條及第21條等規定開立的收據及申報會計報告書等，適用法規顯有錯誤、未盡闡明義務及未依職權調查證據。
㈡洪姓參選人經由政治獻金網路申報系統開立的政治獻金受贈
收據，為上訴人的重要攻防方法。上訴人107年8月31日答辯狀第3頁即主張：被上訴人於104年11月2 日捐贈洪姓參選人政治獻金5 萬元，有洪姓參選人申報的政治獻金會計報告書收支帳登錄記錄及受贈收據為證，依政治獻金法第11條第 1項規定，擬參選人收受政治獻金應開立收據，且收據應依上訴人所定格式，據實填載捐贈者姓名，擬參選人如有誤繕，當可即時更正或作廢重開，此為一般常規等等。但原判決未就上訴人前開主張詳加審酌，並於判決理由記載其取捨，敘明得心證的理由，僅於原判決第4頁第12行至第31行及第5頁第1行至第5行，以洪姓參選人競選總部人員手寫的臨時收據及證人盧○○的說詞，推論田○○○才是實際的捐贈者，原判決顯有不備理由的當然違背法令。
㈢依政治獻金法第11條第1項前段、第20條第1項、第3項第1款
第1目、第4款、第4項、第21條第1項第2款及民法第148條第
2 項規定，擬參選人收受政治獻金應開立收據及申報會計報告書，且依法應要求捐贈人提供各項資料，並經受贈人確認後開立及交付捐贈人收存，自無任由受贈人任意記載的可能；而捐贈人如於收受收據後，發現記載有誤，應即要求更正或重新開立，方屬合理合法。被上訴人及田○○○均證稱已收受擬洪姓參選人開立的政治獻金受贈收據，並知悉其上所載的捐贈人為被上訴人，惟原判決第5頁第1行至第5行、第14行至第21行、第5頁第30行至第6頁第1行，卻不當論斷本件政治獻金捐贈記載呈現的過程可能是一連串的誤會所導致，而未審酌被上訴人及田○○○均證稱已收受政治獻金受贈收據，並知悉其上所載的捐贈人為被上訴人的事實。另洪姓參選人是第一次參加選舉，在此之前無從取得被上訴人身分證統一編號，且被上訴人的個人資料受法律保護，亦難從他處取得，若非被上訴人提供，洪姓參選人或其指定人員如何能正確登載於收據上？洪姓參選人或其指定人員既是依被上訴人提供的資料登載於收據上，如被上訴人及田○○○認為收據登載有誤，當即向洪姓參選人或服務處人員表示異議，要求更正才是。原判決僅以田○○○的說詞及記載呈現的過程可能是一連串的誤會所導致為推論，已違反論理及經驗法則。
㈣政治獻金法第29條第2 項規定，並未賦予上訴人裁量權，而
是要求上訴人一律按捐贈金額處2 倍罰鍰，但不得超過罰鍰上限。上訴人於審酌時，也考量被上訴人「為系爭捐贈行為時，雖年逾85歲高齡，然係屬有經驗之捐贈者，本應注意有無違反相關法令規定，又查詢本法規定尚非難事，僅須稍加注意即可知悉、明瞭，受處分人未確實瞭解法律規定，即貿然捐贈，縱非出於故意，仍有應注意並能注意，而不注意之過失」，並審酌被上訴人「曾於96年、97年、98年、99年、100年、101年及103 年為政治獻金捐贈」及「據其所陳述意見，顯知個人每年捐贈總額上限為20萬元」等情，認定無行政罰法第8 條或其他減輕處罰規定的適用，故原處分未逾越法定裁量範圍，與責罰相當原則尚無違背，亦無裁量瑕疵。原判決援引司法院釋字第641 號解釋，惟該號解釋原意，是藉由司法院解釋對個案上所適用的法規作出通案的合憲性解釋後，始賦予行政機關個案衡量實質正義的依據。原判決未考量公務員行使裁量權，非以主觀意思恣意為之。原處分作成時，根本沒有司法院解釋對政治獻金法第18條第2項第1款及第29條第2 項規定作成違憲認定，上訴人自當依法行政，無裁量餘地。故原判決第13頁第4行至第11行、第16 行至第22行的指摘，除未考量上訴人就政治獻金事件所為裁量的特殊性外，亦已超出法規範目的為解釋，課予上訴人法律所無的裁量義務，適用法規顯有錯誤等等。並聲明：1.原判決廢棄。2.被上訴人於第一審之訴駁回。
四、本院的判斷：㈠原處分作成時政治獻金法第18條第2項第1款規定：「對不同
擬參選人每年捐贈總額，合計不得超過下列金額：一、個人：新臺幣20萬元。」第29條第2項規定：「違反……第18 條第1項或第2項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處2 倍之罰鍰。但最高不得超過新臺幣1百萬元。」又同法第11 條第1 項前段規定：「…擬參選人收受政治獻金，應開立收據。」第20條第1項前段、第3項第1款第1目、第4款、第4項規定：「（第1 項）…擬參選人應設收支帳簿，由其本人或指定之人員按日逐筆記載政治獻金之收支時間、對象及其地址、用途、金額或金錢以外經濟利益之價額等明細，以備查考，並據以製作會計報告書。……（第3 項）擬參選人會計報告書，應記載下列事項：一、收入部分：（一）個人捐贈收入。……四、超過新臺幣3 萬元收支對象之詳細資料。……。（第4項）…前項第4款所稱詳細資料，包括收支對象之姓名、國民身分證統一編號、住址、金額、用途……。」第21條第1項第2款規定：「前條會計報告書……擬參選人由其本人簽名或蓋章，收受金額達新臺幣1 千萬元者，並應於投票日後70日內委託會計師查核簽證；其申報依下列規定辦理：
……二、擬參選人應於選舉投票日後3 個月內，向受理申報機關申報。」依上述規定，擬參選人收受政治獻金單筆超過
3 萬元時，除應開立收據外，應設置收支帳簿，逐筆記載政治獻金的收支時間、對象（姓名、國民身分證）及其地址、金額等明細，據以製作會計報告書完成申報。本件上訴人認為被上訴人捐款5 萬元給洪姓參選人的證據，就是以洪姓參選人競選總部人員手寫的收款回條（原審卷第71頁）、會計報告書收支帳登錄紀錄及受贈收據（原審卷第92、94頁）等資料，顯示是以被上訴人名義為捐贈者，故作成原處分。上訴人的認定，固非無據，但收款回條、受贈收據及會計報告書等不是法定的證據方法，其紀錄內容也可能產生錯誤，因此，仍須綜合全部事證及調查證據的結果，認定實際的捐贈人。
㈡被上訴人的配偶田○○○已於原審到庭證稱：洪姓參選人競
選總部開幕，其與被上訴人一同出席，被上訴人曾在臺中豐原區參加立委選舉3 次，洪姓參選人的競選總部設在后里，當地人都認識被上訴人，其拿自己家中的錢5 萬元現金給競選總部人員，時間有點久，不知道是拿給誰，收據是開被上訴人的名字，其以為寫誰的名字都一樣，但錢是自己的，不是被上訴人的，其捐款的動機是認為洪姓候選人的家庭發生變故，要給她安慰、鼓勵政治素人，被上訴人之前的捐款是透過秘書匯款處理，但其是用現金捐贈，收款人可能只知道被上訴人的名字，事後其有將收據交給被上訴人，被上訴人就收下等等（原審卷第145-147 頁），顯示該筆捐款是田○○○基於安慰並鼓勵洪姓參選人的動機，親自到洪姓參選人的競選總部交付現金給競選總部人員，但因陪同前往的被上訴人是當地知名人物，該筆捐贈可能遭誤認為是被上訴人的捐款，於是當場開立的收款回條就填寫是被上訴人的現金捐款，而田○○○捐款的目的在於安慰並鼓勵洪姓參選人，對於收據如何填載並不在意，於是沒有積極要求洪姓參選人競選總部辦理名義更正。
㈢證人即洪姓參選人競選總部負責政治獻金收款、報帳等事宜
的盧○○也於原審到庭證稱：其不清楚當天是何工作人員收到這筆款項，因為當天很多人在做這件事，其負責總帳，事後依收款金額與收據辦理登錄，其認識被上訴人，當天有看到被上訴人到場，但不認識被上訴人的配偶，競選總部有向工作人員宣導要確認捐款人身分，但現場有無確實執行不清楚，其收到的資料就是被上訴人的資料等等（原審卷第 179-180頁），亦顯示其不確知現場收款人員是否確實執行捐款人的身分辨識，且證人僅認識被上訴人，而不認識田○○○，故現場工作人員確有可能因為認識或知道較具名氣的被上訴人，而直接認為是被上訴人的捐贈，忽略了田○○○才是實際的捐贈者，因此開立捐贈者為被上訴人的收款回條。此外，被上訴人在同一時期捐款給其他4 位立法委員擬參選人的捐款模式，都是由龔○○代為處理，並均是透過銀行匯款方式為之，而不是被上訴人親自到場捐贈，有匯款單據可以證明（原審卷第69-70 頁），亦可佐證本件對洪姓參選人的捐款應是田○○○所為。原判決基於證人田○○○、盧○○的證述及被上訴人的匯款單據，綜合研判後，認為收款回條、受贈收據及會計報告書等紀錄內容可能產生錯誤，應以證人田○○○證述的內容較為可信等情，與經驗法則及論理法則尚無違背，本院即應依原判決所認定的事實作為判決的基礎。
㈣上訴人雖指摘原判決有：誤引兩公約施行法及CEDAW 施行法
，而未適用政治獻金法規定，依職權調查收據及會計報告書；亦未說明收據誤繕，卻未要求更正或作廢重開的違常情形，以及若非被上訴人提供身分證字號，如何製開收據等違背法令情事。然而，原判決引用兩公約施行法及CEDAW 施行法，並加以闡述的目的，是為了說明證人田○○○雖為高齡女性，但基於其透過捐贈政治獻金參與政治事務的權利地位，不能自始否定其證述內容的真實性及可信度，而認為僅能以收款回條、受贈收據及會計報告書等作為認定事實的基礎。又原判決已經說明其不採用收款回條、受贈收據及會計報告書所載內容的理由，是因為依據證人盧佳芳的證述，上開書證所載內容的真實性已無從查證，且在沒有證據顯示證人田○○○證述內容不可信的情況下，確有可能因為現場工作人員僅認識或知道較具名氣的被上訴人，而直接認為是被上訴人的捐贈，並開立捐贈者為被上訴人的收款回條，忽略田○○○才是實際的捐贈者。至於收據誤繕，卻未要求更正或作廢重開，以及競選總部人員事後如何取得原告的身分證統一編號部分，前已說明，田○○○證稱：收據寫誰的名字都一樣等等，可見其當初對收據如何填載並不在意，沒有積極要求更正，但事後卻因而導致被上訴人遭裁罰的後果，於是出面證明實際捐贈人不是被上訴人，尚無違背常理。又依被上訴人於原審審理時陳述：其捐款都是交給秘書處理，不會自己處理，也不會由太太處理等等；被上訴人的訴訟代理人也陳稱：當時被上訴人是○○董事長，捐款模式不是現金，而是由秘書匯款，秘書有可能在不知情的情況下提供身分證號碼等等（原審卷第148-149 頁），亦顯示有關捐贈事宜，被上訴人都是交由秘書處理，以被上訴人當時為電視台董事長的身分，競選總部查證身分證字號等細節性事項時，應不致直接聯繫，甚或無法聯繫被上訴人本人，而是透過秘書查證。由於田○○○以現金捐贈的當下，洪姓參選人的工作人員可能就已經誤認是被上訴人的捐款，而先行開立收款回條；事後查證身分證字號以製作會計報告書時，即在錯誤的基礎或方向上進行查證，故原判決認為受贈收據及會計報告書等紀錄內容仍不足以證明被上訴人確為實際捐贈人，亦無違論理及經驗法則。上訴人上述主張，實係對原判決取捨證據、認定事實的職權行使為指摘，尚不可採。
㈤政治獻金法第29條第2項規定，違反同法第18條第2項規定捐
贈政治獻金者，按其捐贈的金額處2 倍罰鍰。但最高不得超過新臺幣1 百萬元。此一規定就罰鍰數額而言，沒有賦予主管機關裁量權，僅能按捐贈金額的倍數裁罰，並不得超過法定上限，以兼顧比例原則。原判決援引司法院釋字第641 號解釋：「系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第21條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置」，認為上訴人對於高齡85歲的被上訴人為罰鍰時，也應基於實質正義、責罰相當原則的要求，在原處分中說明是否應將高齡者的個案因素予以考量及其結果，否則即屬裁量怠惰等等，已與政治獻金法第29條第2 項規定文意不合，且忽略此一規定與司法院釋字第641號解釋標的即菸酒稅法第21 條規定（「本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣2 千元之罰鍰。」）的結構仍有不同，尚無法逕予比照。上訴人就此部分的指摘雖非無據，但對原判決結論並無影響，一併敘明。
五、綜上，原判決已詳述其認定事實及適用法律的結果，經本院審核後認為沒有違誤。上訴意旨指摘原判決適用法規不當、違反證據法則等等，尚無理由，上訴人的上訴應予駁回，判決如主文所示。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 何閣梅