臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第132號上 訴 人 雷祥賢
雷祥欽雨田諭岳北澤知代雷祥薰雷祥鈴雷禹霆游清子被 上訴人 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）
參 加 人 張佩雯(即林文秀之繼承人)
林伯青(即林文秀之繼承人)陳劉弄玉(即陳裕寬之繼承人)陳思遠(即陳裕寬之繼承人)陳道宏(即陳裕寬之繼承人)陳敏儀(即陳裕寬之繼承人)游秀鶴鍾裕明鍾麗玲上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年6月27日臺灣宜蘭地方法院106年度簡字第17號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人為辦理「宜○○○鄉道○○○路）拓寬工程」，依內政部民國105年10月25日台內地字第1051309072號函准予徵收132筆土地，其中包括坐落宜蘭縣○○鄉○○段1173-1地號土地（下稱系爭土地），經被上訴人公告徵收補償並通知上訴人。惟因系爭土地徵收前設有地上權（地上權人為黃景德，下稱系爭地上權），被上訴人以上訴人未檢附系爭地上權之他項權利清償證明、塗銷證明，或系爭地上權人黃景德同意其領款之同意書或協議書，未予領取上訴人就系爭土地之徵收補償費，並經被上訴人依法函請臺灣銀行宜蘭分行存入土地徵收補償費保管專戶。嗣上訴人雷祥賢於106年6月14日函向被上訴人請求發給系爭土地之徵收補償費，為被上訴人以宜蘭縣政府106年6月21日府地用字第1060096184號行政處分（下稱原處分）函覆上訴人雷祥賢應檢具黃景德之同意領款書後始得領取。上訴人雷祥賢不服，於106年7月3日提起訴願，106年9月28日為內政部以台內訴字第1060054921號訴願決定駁回，遂於106年10月20日提起行政訴訟，經原審法院以106年度簡字第17號行政訴訟判決駁回其訴（下稱原判決），上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：㈠土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法（下稱系爭領取辦法）第13條逾越法律授權，違反法律保留原則及比例原則。㈡原判決僅以系爭領取辦法乃內政部依土地徵收條例（下稱系爭條例）第36條之1授權訂立發佈，即認系爭領取辦法無違法律保留、法律明確性原則，卻未對所訴「系爭領取辦法第13條附表應備文件僅單方課以所有權人之負擔義務」附具理由，有判決不備理由當然違背法令之違誤，且系爭領取辦法第13條顯與土地登記規則第26條之意旨有違，更增加系爭條例所無之義務。㈢原判決誤解系爭條例第35、36條之文義，將主管機關通知當事人「協議數額」、「主管機關代償金額」、「發放補償費金額」及「領取數額」混為一談，即有違誤。㈣原判決對被上訴人未踐行系爭條例第36條之法定程序，究係應踐行而未踐行抑或係免踐行該程序，未作判斷，即有判決不備理由之當然違背法令。㈤原判決認定系爭領取辦法第9條不能適用於本案，卻忽略耕地與一般土地關於補償費徵收公告期間核給對象之異議與協議之處理程序應當相同，未注意平等原則與明確性原則，有判決不備理由之當然違背法令。㈥原判決無視上訴人乃因被上訴人未踐行系爭條例第36條之法律正當程序而產生結果不能，有判決適用法規不當之違背法令。㈦原判決稱系爭條例第36條規定，如協議不成，主管機關即應將補償費存入保管專戶，不得對被徵收土地所有人或他項權利人給付補償費，惟本案他項權利人事實業經被上訴人允准領畢補償費，即有判決理由矛盾之當然違背法令。㈧本案已計算完成徵收金之發放，並非協議徵收補償款額之計算，原判決即有判決理由矛盾之當然違背法令。㈨原判決引用系爭條例第36條之立法意旨，卻僅就本案起訴有關「加重原契約負擔」及「不認諾讓渡契約」之債權部分，原審僅論及「對世效力之物權絕對性」，即有判決理由矛盾之當然違背法令等語。㈩並聲明：１、原判決廢棄。２、訴願決定及原處分均撤銷。３、被上訴人應給付上訴人土地徵收補償費新台幣208,247元。４、訴訟費用由被上訴人負擔。
四、經核原判決理由並無不合，上訴人本件上訴並無理由，茲再補充理由如下：
㈠、系爭土地徵收前設有地上權，上訴人未檢附系爭地上權之他項權利清償證明、塗銷證明，或系爭地上權人黃景德同意其領款之同意書或協議書，即與土地徵收條例、系爭領取辦法所定之領取補償費法定要件未合：
１、依土地徵收條例第24條第1項規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。……。」同條例第26條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣(市)主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾十五年未領取之補償費，歸屬國庫。（第2項）前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付。（第3項）未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。…」同條例第36條規定：
「被徵收之土地或建築改良物原設定之他項權利因徵收而消滅。其款額計算，該管直轄市或縣(市)主管機關應通知當事人限期自行協議，再依其協議結果代為清償；協議不成者，其補償費依第二十六條規定辦理。」
２、次按土地徵收條例第36條之1規定：「被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管機關定之。」復按土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法（下稱系爭領取辦法）第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第三十六條之一規定訂定之。」第13條第1項規定：「領取徵收補償費，應依附表規定提出相關證明文件。……」其附表的一、（一）３之應備文件、備註規定：「土地設定有他項權利時，須檢附他項權利清償證明、塗銷證明或他項權利人同意土地所有權人領款之同意書或協議書。並得就徵收土地檢附部分清償或塗銷證明文件。」，始得領取補償費。另依法務部102年1月3日法律字第10100563190號說明二：「按土地徵收條例（以下簡稱本條例）第24條第1項規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或『他項權利』，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。…」第36條規定：「被徵收之土地或建築改良物原設定之『他項權利』因徵收而消滅。其款額計算，該管直轄市或縣（市）主管機關應通知當事人限期自行協議，再依其協議結果代為清償；協議不成者，其補償費依第26條規定辦理。」揆諸上開規定之立法意旨，係在於確定徵收補償之對象，便利徵收機關執行徵收，於辦理相關法定程序時，無須調查，逕以公告之日土地登記簿之權利人為準；且因他項權利價值係屬私權範圍，應由當事人自行協議補償費之款額計算，如協議不成，其應領之補償費應依第26條規定辦理待領，俟雙方當事人達成協議或循司法途徑解決爭議後，再行提領（立法院第4屆第1會期第12次會議議案關係文書院總字第285號政府提案第6564號立法說明、本部98年1月13日法律字第0970043453號函、最高行政法院98年4月第2次庭長法官聯席會議決議㈠決議意旨參照）。是以，被徵收土地於公告之日土地登記簿記載有他項權利者，於該他項權利因徵收而一同歸於消滅後，所有權人仍應與該他項權利人就補償費之款額計算，自行協議或循司法途徑解決。」
３、查土地徵收條例第36條之立法理由為：「被徵收之土地或建築改良物如原有設定他項權利者，因徵收公告而消滅，其權利價值或所擔保之債權額，由該管直轄市或縣（市）主管機關依前條規定為清償；惟因他項權利價值或所擔保之債權額係屬私權範圍，該管直轄市或縣（市）主管機關應通知當事人限期自行協議，再依其協議結果代為清償。如協議不成，其應領之補償費應依第二十六條規定辦理待領，俟雙方當事人達成協議或循司法途徑解決爭議後，再行提領。」，被徵收土地之他項權利既因徵收而消滅，自應依法給予補償，此由土地徵收條例第24條第1項規定：「被徵收土地…他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」可知，蓋倘無庸對被徵收土地之他項權利為補償，土地徵收條例即無須就認定他項權利之基準時為規範。同條例第35條規定：「（第1項）被徵收之土地…應有之負擔，除申請發給抵價地者依第四十一條及第四十二條規定辦理外，其款額計算，以該土地…應得之補償金額為限，由該管直轄市或縣（市）主管機關於發給地價補償費…時為清償結束之。（第2項）前項所稱應有之負擔，指他項權利價值…」亦能看出被徵收土地上之他項權利應予補償，而其補償款額的上限為被徵收土地應得之補償金額。
４、系爭領取辦法乃內政部依土地徵收條例第36條之1授權所訂立發佈關於被徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之法規命令，乃關於補償費核發之技術性及細節性規定，未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自得予以援用。土地徵收條例第36條規定他項權利之款額，由該管直轄市或縣（市）主管機關依當事人協議結果代為清償，乃為確保他項權利人就其他項權利因徵收而消滅能獲得補償。系爭領取辦法第13條附表的一、（一）３之應備文件要求原土地所有權人需檢附他項權利清償證明、塗銷證明等相關證明文件，僅係為達成上開土地徵收條例第36條確保他項權利人之款額能獲得補償目的，與土地徵收條例第36條意旨相合，更沒有單方面課予原土地所有權人法律上義務（原土地所有權人依土地徵收條例第36條規定本應與他項權利人協議）。至於土地登記規則第26條規定：「土地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」，與領取地價補償費實無關聯，自無適用之餘地。況且，土地登記規則第27條、第28條、第29條等規定即為第26條所稱「本規則另有規定」而無須權利人、義務人會同申請之情形，並非所有的土地登記均需權利人與義務人「會同申請」。土地登記規則第29條第1款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收…之登記。…」，土地徵收條例第36條規定被徵收土地原設定之他項權利因徵收而消滅，即係適用土地登記規則第29條囑託登記規定，並非由權利人、義務人會同登記。上訴人主張系爭領取辦法第13條違反法律保留原則及比例原則，系爭領取辦法第13條附表應備文件僅單方課以所有權人之負擔義務，與土地登記規則第26條之意旨有違云云。揆諸上開說明，上訴人對土地徵收條例第36條、系爭領取辦法第13條、土地登記規則第26條之理解應有誤會。
５、本案之適用：依據前揭法規、行政函釋，上訴人向被上訴人申請系爭土地徵收補償金時，因系爭土地上原設定有地上權，地上權人為黃景德，則依土地徵收條例第36條規定，應由被上訴人通知上訴人及參加人限期自行協議，再依其協議結果代為清償，如協議不成者，被上訴人則將該補償費依同條例第26條規定以專戶儲存，待協議完成後再行發給。查，被上訴人於徵收處分已敘明依土地徵收條例第18條規定公告30日（自105年11月16日起至105年12月15日止），被徵收土地如設定有他項權利，該權利因徵收而消滅，他項權利價值的計算，請土地所有人或他項權利人於公告期間內先行協議，俾領取補償費時，依協議結果代為清償，協議不成者，補償費依法繳存專戶保管等情，有宜蘭縣政府105年11月15日府地用字第0000000000B號函說明二、說明六內容可稽（參原審卷第42-43頁），上訴人既未能提出與系爭地上權人黃景德就土地徵收補償金領取數額達成協議之證明，被上訴人即無從對上訴人發放系爭土地之徵收補償費。上訴人與系爭地上權人黃景德協議不成，被上訴人爰將系爭土地之徵收補償費存入土地徵收補償費保管專戶，與土地徵收條例第36條所定處理程序核無違背。
６、上訴人主張「原判決誤解系爭條例第35、36條之文義，將主管機關通知當事人協議數額、主管機關代償金額、發放補償費金額及領取數額混為一談」、「原判決對被上訴人未踐行系爭條例第36條之法定程序，究係應踐行而未踐行抑或係免踐行該程序，未作判斷」、「原判決無視上訴人乃因被上訴人未踐行土地徵收條例第36條之法律正當程序而產生結果不能」部分，查原判決依土地徵收條例第36條規定及其立法理由，敘明：「可知土地徵收之直轄市或縣（市）主管機關，僅於被徵收土地所有人與他項權利人達成協議時，得依協議結果代為清償，如協議不成，主管機關即應將補償費存入保管專戶，不得對被徵收土地所有人或他項權利人給付補償費。則原告既未能提出與系爭地上權黃景德就土地徵收補償金領取數額達成協議之證明，被告即無從對原告發放系爭土地之徵收補償費。至原告主張系爭地上權已塗銷，原權利狀態即已清償或塗銷而得領取補償部分，惟系爭地上權因徵收而依法歸於消滅，並由被告關囑託地政事務所塗銷登記，非因原告與地上權人自行協議清償或塗銷所致，原告尚不能執此主張已符合領取補償金之要件。」（參原判決理由第六點第㈡項內容），其法律見解並無違誤。而被上訴人確實已按照土地徵收條例第36條規定通知當事人限期自行協議，已如前述。則原判決記載被上訴人未先行主動通知當事人限期自行協議等語（參原判決理由第六點第㈡項），雖有未洽，仍不影響判決結果，併予敘明。
㈡、本案無系爭領取辦法第9條之適用：系爭領取辦法第9條規定：「（第1項）農作改良物補償費之核發對象如下：一、訂有耕地三七五租約者，由承租人領取。二、非訂有耕地三七五租約者，由實際使用人或耕作人領取。但實際使用人或耕作人非土地所有權人時，應於徵收公告時一併通知土地所有權人。三、未能查明實際使用人或耕作人者，由土地所有權人領取。（第2項）前項第二款及第三款之核發對象經徵收公告期滿無人異議，即由其具結領取補償費。如公告期間有人提出異議，應由直轄市或縣(市)主管機關邀集當事人協議，達成協議者，按協議結果發給；協議不成者，其補償費依本條例第二十六條規定辦理。」，此規定適用情形為「農作改良物」之補償費，係為補充土地徵收條例第31條第2項、第3項規定。而本案係「他項權利」之補償，與「農作改良物」之補償並不相同，自不能比附援引。再者，倘系爭領取辦法第9條於「他項權利」之補償亦有適用，何以其條文文義卻明訂「農作改良物」之補償？由此可見，系爭領取辦法第9條僅適用於「農作改良物」之補償。原判決就系爭領取辦法第9條於本案無適用已論述甚明（參原判決理由第六點第㈢項），並無違誤。上訴人主張原判決認定系爭領取辦法第9條不能適用於本案，卻忽略耕地與一般土地關於補償費徵收公告期間核給對象之異議與協議之處理程序應當相同，未注意平等原則與明確性原則部分，核屬執其對法律錯誤之理解指摘原判決，尚不足採。
㈢、系爭地上權人經被上訴人允准領取之補償費，係因參加人游秀鶴、鍾裕明、鍾麗玲與系爭地上權人達成協議（參原審卷第229-238頁），被上訴人爰依法按上開當事人協議結果代為清償。上訴人與系爭地上權人未達成協議，與參加人游秀鶴、鍾裕明、鍾麗玲之情形並不相同。上訴人主張本案他項權利人事實業經被上訴人允准領畢補償費，原判決有判決理由矛盾之當然違背法令部分，核屬誤會。
㈣、地上權之讓與，毋庸得土地所有權人之同意：「地上權之讓與」與「租賃物之轉租」並不相同，前者係地上權人將其地上權讓與登記與他人，使他人取得地上權；後者則係租賃物之承租人與第三人成立另一租賃契約，第三人支付租金與原承租人，原承租人則將租賃物租與第三人使其就租賃物使用收益。民法第838條第1項規定：「地上權人得將其權利讓與他人或設定抵押權。但契約另有約定或另有習慣者，不在此限。」其立法理由為：「謹按地上權人既有完全使用土地之權，則於其權利存續期中，將其權利讓與他人者，當有自由之權，亦為法律所許。惟契約另有訂定，或另有習慣者，則應從其契約或習慣，不得純任自由，以示限制。故設本條以明示其旨。」。民法第838條第1項但書「契約另有約定」係指地上權人與土地所有人間訂有「契約」約定不得將地上權讓與第三人，並非指民法債編之規定。上訴人於起訴狀、言詞辯論意旨狀（參原審卷第219頁）所提及之民法第443條第1項、第301條規定，經核非屬民法第838條第1項但書「契約另有約定」之情形。上訴人主張原判決引用系爭條例第36條之立法意旨，卻僅就本案起訴有關「加重原契約負擔」及「不認諾讓渡契約」之債權部分，原審僅論及「對世效力之物權絕對性」，即有判決理由矛盾之當然違背法令云云，核屬對法律之誤解，原判決並無違誤。
㈤、綜上，原判決駁回上訴人原審之訴，認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 7 月 20 日
書記官 林淑盈