臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第67號上 訴 人 張品鳳被 上訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）上列當事人間長期照顧服務法事件，上訴人對於中華民國108年4月16日臺灣新北地方法院107年度簡字第162號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人依民眾陳情於民國107年4月23日派員至新北市市○○區○○○路○○○號0樓稽查，發現上訴人於該址建物入口處張貼「品鳳老人長照中心」之招牌，並於現場查獲提供長照服務之廣告（月刊、廣告紙）及於網路架設「私立品鳳老人長期照顧中心（養護型）」專網(網址：www.品鳳長照.tw）。被上訴人查認上訴人未經許可設立長照機構，擅自使用長照機構名稱，並有為長照服務之廣告行為，違反長期照顧服務法第27條、第29條第1項規定，爰依同法第50條第3款及第51條第2項規定，以107年5月11日新北府社老字第1070865028號函就上訴人違反同法第27條，依同法第50條第3款規定裁罰新臺幣（下同）1萬元罰鍰；及就違反同法第29條第1項規定，依同法第51條第2項規定裁罰3萬元罰鍰，合計裁處4萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經衛生福利部以107年11月7日衛部法字第1070025358號訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。經臺灣新北地方法院（下稱原審）以107年度簡字第162號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：㈠伊並未實際開始營業，縱使備有原處分書所載之月刊、廣告
紙、架設專網等，惟伊實際上並未散布、傳播於不特定多數人，僅少數特定人於伊籌備期間知悉伊正在籌備長照相關業務，自難謂該當長期照顧服務法第29條之廣告行為。就架設網路專網之部分，亦無廣告之行為，此乃因伊並無向搜尋引擎購買關鍵字，自始即無被搜尋之可能，事實上亦搜尋不到伊推廣長照業務相關資訊，是以，縱使該專網存在，除少數已經知悉之特定人能藉由網址輸入連結至該網站外，其餘不特定人絕無可能藉由搜尋引擎搜尋至該專網，進而無法使不特定多數人知悉。退步之，縱認伊違反上開規定，伊亦於被上訴人來函時已盡力改善，絕無原處分所述情節嚴重之情狀，故不應依新北市政府處理違反長期照顧服務法事件統一裁罰基準附表（下稱裁罰基準附表）第12項次，認係情節嚴重為加重處罰之理由。
㈡按長期照顧服務法第27條、29條第1項之立法理由以觀，前
者係為免民眾混淆，明定非本法所定長照機構，而限制其名稱使用；後者雖未明言，但仍可藉由立法理由推斷出，立法者欲保護之法益亦係為避免民眾混淆、誤信非長照機構有提供該長照服務。由此可知，長期照顧服務法第27條、29條第1項欲達成之目的係為避免民眾混淆，故兩者處罰目的並無不同。既然長期照顧服務法第27條之構成要件被同法第29條第1項所涵蓋，且欲保護法益、處罰目的亦相同，自然乃一行為，被上訴人所據以裁罰之數處分與法不合。另就系爭廣告之外觀，伊所備之廣告紙、月刊、名片、專網等，係基於同一意思所為之行為，僅係不同之動作；而上開廣告使用之長照名稱亦為達廣告目的所必然之行為，外觀上應屬一行為。就上述廣告中使用之長照名稱，就常理上係有密切關聯或相互依存之關係，並無法切割，故應肯認係一行為。被上訴人若欲伊改善使用長照機構為業務之廣告行為，僅須就長期照顧服務法第29條第1項爰同法第51條第2項裁罰並告知伊如何改善即足達立法目的，自無另外裁罰之理由等語。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨，再論斷如下：
㈠按長期照顧服務法第3條第5款規定：「本法用詞，定義如下
：……長照服務機構（以下稱長照機構）：指以提供長照服務或長照需要之評估服務為目的，依本法規定設立之機構。」第23條規定：「長照機構之設立、擴充、遷移，應事先申請主管機關許可。」第27條規定：「非長照機構，不得使用長照機構之名稱。」第29條第1項規定：「非長照機構，不得為長照服務之廣告。」第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰：……三、非長照機構違反第27條規定，使用長照機構名稱。」第51條第2項規定：「非長照機構違反第29條第1項規定為長照服務之廣告，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。」次按裁罰基準附表：「……（項次九）違規事項：非長照機構違反第27條規定，裁罰依據：第50條第3款（即非長照機構使用長照機構名稱），裁罰方式：處1萬元罰鍰。……（項次十二）違規事項：非長照機構違反第29條第1項規定，裁罰依據：第51條第2項（即非長照機構而為長照服務之廣告），裁罰方式：處1萬元以上3萬元以下罰鍰；違規情節嚴重者，處3萬元以上5萬元以下罰鍰。」㈡原判決以被上訴人於107年4月23日派員至新北市市○○區○
○○路○○○號0樓稽查，發現上訴人於該址建物入口處張貼「品鳳老人長照中心」之招牌，並於現場查獲提供長照服務之廣告（月刊、廣告紙）及於網路架設「私立品鳳老人長期照顧中心（養護型）」專網(網址：www.品鳳長照.tw），此除有被上訴人所提出民眾提供之事證（月刊封面、廣告紙、名片）共3件外，並有上訴人本案遭被上訴人於107年4月23日稽查簽名在案之新北市《未立案》長期照顧機構會勘紀錄表及被上訴人107年4月23日現場查核照片及現場蒐獲之事證（即該址建物電梯入口處使用長照機構名稱招牌、屋內使用長照機構名稱字眼之照片及農民曆月刊、廣告紙、名片）及上訴人專網之證明文件等在卷足證（原審卷第89-95頁、訴願可閱卷第63、65頁）等情，而認定原處分以上訴人非長照機構，擅自使用長照機構名稱且為長照服務廣告，分別裁處1萬元及3萬元罰鍰並無違誤。經查，原判決業已敘明其斟酌全辯論意旨及調查證據結果之得心證理由，以及上訴人之主張如何不可採等情，核原審所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，並無判決違背法令之情形。上訴人雖以前揭理由提起上訴，惟查：
⒈按行政罰法第1條：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或
其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」第24條第1項：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」此為學說上所稱之一事不二罰，係指同一人以一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，如因行為單一，且違反數個規定之效果均為種類相同之罰鍰，從其一重處罰已足達成行政目的時，僅得裁處一個罰鍰；同法第25條則規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」，係揭示數行為分別處罰原則。故違反數個行政法上義務應處罰鍰，究係從一重裁處，或分別處罰，即應視其行為個數為單一或多數以為判斷。而違反行政法上義務之行為個數，必須就具體個案，依據行為人主觀之違章意思、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義等意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。經查，上訴人有非長照機構，擅自使用長照機構名稱（違法長期照顧服務法第27條）；及非長照機構，卻為長照服務之廣告（違法長期照顧服務法第29條第1項）等行為，因各該違反長期照顧服務法第27條、第29條第1項法定構成要件不同，核屬違反兩個行政法上之義務，自應依行政罰法第25條規定，以併罰之方式裁處。上訴人主張為一行為，進而認此部分有違一行為二罰規定云云，係以其歧異之法律見解指摘原判決違背法令，殊非可取。
⒉次按「稱廣告者，指……內容為推廣宣傳商品、觀念或服務
者」「本法（此指消費者保護法）第22條及第23條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」廣播電視法第2條第9款、消費者保護法施行細則第23條分別規定甚明。依上開有關廣告之法令規定，可知廣告係行為人經由某種傳播媒體或器具（廣告載具），運用影像、言語、文字、圖片等表意方法，使不特定多數人得以共見共聞之特定意思內容，以實現特定目的─包括傳布特定觀念、提昇行為人之形象、促銷特定產品或服務。可知，其中載具之使用，即表達時所使用之載具，可使不特定多數人有機會得以「共見共聞」其表達之內容。經查，依被上訴人107年4月23日現場蒐獲之宣傳品（月刊、廣告紙），其出版之「品鳳長照雙月刊（農民曆）」封面左上角印有「私立品鳳老人長照中心」、左下角則載有網址「www.品鳳長照.tw」字樣（原審卷第94頁右上方照片），而其出版之廣告紙「品鳳長照雙月刊」其左下方之廣告內容上所印名片除有「私立品鳳長照中心Pinko」之圖案外，並標明「私立品鳳老人長照中心」，其廣告紙文字上並詳列該長照機構設立宗旨（建構長期照顧多層級網絡，提供多元化的照顧模式……）、機構特色（就醫方便、房間通風、出入口使用消防火門……）、服務內容（由專業營養師做營養規劃及提供膳食服務、由專業護理人員進行給藥、與醫院特約不定期巡診……）、申請程序等（原審卷第130-131頁）；又依被上訴人107年4月18日於上開網址「www.品鳳長照.tw」網頁所列印資料，其上刊登「關於品鳳集團」、「醫療團隊」、「收費標準」、「入住要點」、「社會福利」、「院址導覽」、「招兵買馬」等資訊（原審卷第173頁），均足使不特定多數人有機會得以「共見共聞」其表達之內容，於品鳳長照雙月刊及網站刊載上開廣告內容顯以消費者為對象，依其「表達內容」，可認定其目的在行銷其長照服務，吸引並招徠消費者購買其服務，是以，上訴人於品鳳長照雙月刊及網站刊載上開長照服務廣告之行為，自屬廣告行為，上訴人主張非廣告行為云云，殊難採取。另被上訴人自107年4月23日稽查後至裁處時，仍得於上開網址獲知相關資訊，因而認為上訴人違反長期照顧服務法第29條第1項規定，違規情節嚴重，遂依同法第51條第2項、裁罰基準附表項次12等規定，裁處罰鍰3萬元，於法尚無違誤。
五、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規，亦無違背。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決有理由不備、適用法規不當等違法，求予廢棄，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 9 月 27 日
書記官 劉道文