臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第78號上 訴 人 吳奇偉被 上訴人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年4月2日臺灣臺北地方法院107年度簡字第266號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：內政部警政署航空警察局（簡稱航警局）員警於民國107年4月2日14時30分許，在桃園國際機場第二航廈入境西三路27-28柱，查獲上訴人駕駛登記訴外人蔡季妤所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）非法營業載客，由桃園機場至臺北火車站，車資為人民幣121元，因認上訴人有未依法申請核准而經營汽車運輸業情事，移被告所屬新竹區監理所處理，新竹監理所以107年5月12日交竹監字第53000587號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。案經被上訴人以107年5月18日第00- 00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭107年度簡字第266號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：被上訴人就本件汽車運輸業管理事件欠缺管轄權，錯誤適用行政程序法第11條關於管轄之規定，而有同法第111條第6款所定違背法令之無效事由，原判決未及審酌，逕對原處分為實體審查，其判決顯然違背法令：(一)依公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1項第3款、第78條之1前、後段規定、行為時公路法第77條、第3條等相關規定，另參酌公路法第77條於106年1月修正時之立法理由可知，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。是以，如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行；若認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。(二)從本件原處分書所載違反事實以論，被上訴人所認定系爭違章行為之態樣乃係「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，核屬公路法第34條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項「汽車運輸業」所定義之營運類型中之「計程車客運業：以小客車出租載客為營業者」，此另對照汽車運輸業管理規定第2條第2、3項關於「多元化計程車客運服務」之規定益明。(三)本件應由新北市政府管轄：本件遭舉發之違章係未經核准而經營「計程車客運業」之態樣，已如前述，故並非屬由中央主管機關主管之事務；而上訴人設址於新北市，即便上訴人欲申請計程車客運業亦需向新北市政府申請許可，故上訴人縱有未經許可經營計程車客運業之情事，依公路法第3條之規定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為新北市政府。是以，被上訴人欠缺事務管轄，卻以原處分對上訴人作成裁處，自非適法。並聲明求為判決：⒈原判決廢棄。⒉訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人答辯略以：上訴人駕駛訴外人蔡季妤之系爭車輛，違規經營汽車運輸業使用之事證明確，而上訴人並未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從涵攝該款規定訂其管轄權：(一)從文義解釋觀之，公路法第37條各款僅並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定，且公路法第37條規定自73年1月23日修正施行至今，依其立法沿革與立法議事紀錄，修正之目的係確立受理申請核准籌備經營汽車運輸業之公路主管機關，或配合政府功能業務與組織調整而調整公路主管機關，從未針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責；且若認本條規定及於「未經申請核准者」之土地管轄，將徒生管轄爭議，亦不符合運輸業之特性並有悖於公路法第37條之立法目的與體系解釋。(二)依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之被上訴人針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。
縱認依公路法第37條第1項第3款僅有「主事務所」所在地之主管機關方取得管轄權，然以汽車運輸業之產業特性而言，「主事務所」常非違規事實所在地，目前所查緝到的違規事實皆是在路上攔查所得，倘以主事務所設於臺北市，而認定僅有臺北市政府方具管轄權，則期待臺北市政府去取締該業者於其他行政區域之違規事實，亦不符土地管轄劃分之適當性與合目的性。足徵將公路法第37條擴張解釋及於未申登者，反而有悖於「管轄法定原則」乃源於對人民行政救濟權能之保障目的。再者，行政程序法施行後，仍係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。(三)上訴人本件違規經營汽車運輸業之行為，依行政罰法第29條第1項規定，行為地、結果地、行為人住所地、居所地等均具有管轄權；復依行政罰法第31條第1項、行政程序法第13條管轄權積極衝突時應由處理或受理在先之機關管轄。是以，被上訴人對本件確實具有管轄權限。
五、本院查：
（一）按為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，制定有公路法；其第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：
一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
（二）查航警局員警於107年4月2日14時30分許，在桃園國際機場第二航廈入境西三路27-28柱，查獲上訴人駕駛登記訴外人蔡季妤所有之系爭車輛，利用微信軟體非法營業載客，由桃園機場至臺北火車站，車資為人民幣121元；經新竹區監理所舉發，被上訴人以原處分裁處上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月等情，為原判決依法確定之事實，自得為本院判決之基礎。惟原處分係基於上訴人違反公路法第77條第2項未依法申請核准而經營汽車運輸業之行為而為裁處，被上訴人作成原處分有欠缺管轄權之違法，且難認有行政程序法第115條無須撤銷規定之適用：
⒈按管轄指依法規將一定事務分配於各行政機關之準據，其
一方面分配各個行政機關之任務範圍，他方面確定各該行政機關處理行政事務之權責領域，行政機關於管轄權之範圍內從事公權力行為，其所產生之權利或義務，最後歸屬於所屬之行政主體。對此，行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」可知行政機關之權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟行政事務龐雜而多端，社會情況亦複雜多變，行政機關之「管轄恆定原則」亦不宜一成不變，其權限內事項固以自行處理為原則，惟基於實際業務需要或遇有若干困難情形，亦有委由其他機關或人民辦理之必要，構成管轄恆定原則之例外情形。依行政程序法及其他行政法規之規定，大體上分為以下數種情形。(1)委任：行政機關將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。委任應依法規為之，且應將委任事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙（行政程序法第15條第1、3項參照）。(2)委託：行政機關因業務上之需要，將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。委託亦應有法規之依據，且應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙（行政程序法第15條第2、3項參照）。(3)行政委託：行政機關將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。行政委託應依法規為之，且應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙（行政程序法第16條參照）。(4)委辦：中央與自治團體將其權限委由下級地方自治團體辦理之，地方制度法第2條第3款規定：「指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」至於委託方式究應以行政契約或行政處分為之，由行政機關斟酌委託事項及相關法規規定而定。(5)移轉管轄：指行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人；但經當事人及有管轄權機關之同意，亦得由原管轄機關繼續處理該案件（行政程序法第18條規定參照）。(6)介入：指原無管轄權之機關直接行使他機關之權限，因對法定管轄權之影響頗深，故須有法律之依據。地方制度法第76條第1項規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。」即屬之。由以上說明可知，前述管轄權變動涉及權限之干預，均須有法規依據；而所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之規則等「行政作用法規」，如無法規依據，不得擅自變更，以確保「管轄權恆定原則」。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，其所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
⒉次按公路法第37條第1項第3款規定針對計程車客運業之申
請核准籌備事宜，既明文以負有申請義務者之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，涉及違規經營計程車客運業之裁罰，於本件自應適用同法第37條第1項第3款而以直轄市主管機關為同法第78條第1項前段所指裁罰之「該管公路主管機關」。準此，上訴人未先申請核准即載客營業，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，是本件得依公路法第77條第2項規定對上訴人為裁罰者，應為直轄市公路主管機關，並非被上訴人，被上訴人竟以原處分裁處罰鍰，自有欠缺管轄權限之違法。
⒊又被上訴人雖主張：公路法並未明文規範對於未經申准而
以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關，對於未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得等語。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣於102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則承前所述，被上訴人就本件所為吊扣系爭車輛牌照之處分，即欠缺管轄權限。至於道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項係有關汽車牌照、駕駛執照等申請事項之相關規定，尚難作為有關駕駛人未經許可擅自營業此違章行為之管轄權依據，被上訴人主張依歷史沿革，即認由車籍、駕籍之主管機關為吊扣吊銷之處分，具適當性、必要性與合目的性云云，尚無憑據，委無足採。
⒋復參酌現行公路法（106年1月4日修正公布）第78條之1規
定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」即係按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關。由此足見，公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。另按被告組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」未見具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限。又組織法規定之法定職掌，仍不能逸脫作用法之具體行為規範，屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定，業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括而無實體內容之被告組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。再者，被告就原告之違規行為既無管轄權，即無行政程序法第13條第1項規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，……」之問題。
六、綜上所述，上訴人所為系爭行為，固應負違章責任，惟被上訴人既欠缺作成原處分之管轄權限，原處分即屬有違，訴願決定未予糾正，於法亦有未合。原判決予以維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，有判決適用法規不當之違法，上訴論旨指摘及此，求予廢棄原判決，即有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
書記官 徐 偉 倫