臺北高等行政法院判決
108年度原訴字第4號109年12月10日辯論終結原 告 陳鎮妹訴訟代理人 林秉嶔律師被 告 花蓮縣豐濱鄉公所代 表 人 江莉婷（鄉長）訴訟代理人 林政雄律師
參 加 人 許金財訴訟代理人 林舒婷律師
參 加 人 陳珠彩訴訟代理人 林淑娟律師
參 加 人 陳美霞訴訟代理人 吳秀娥律師上列當事人間原住民保留地事件，原告不服花蓮縣政府中華民國108年1月25日107年訴字第30號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、本件原告起訴時，被告之代表人原為邱福順，於訴訟進行中變更為林錦師，嗣變更為江莉婷，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）106年11月29日申請花蓮縣○○鄉○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地）補辦增編原住民保留地，被告於同日進行現地會勘，後於107年2月26日以豐鄉原民字第1070002307號函（下稱系爭函文，即原處分）檢陳系爭土地保留地初審同意清冊及相關資料予花蓮縣政府並副知原告，被告於清冊中備註欄載明「依據公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第二項第四款規定，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請。」，原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、系爭函文雖未以處分書之格式記載，惟其實質上駁回原告申請增編系爭土地為原住民保留地，當屬行政處分。退步言，縱認系爭函文非行政處分，原告仍得依行政訴訟法第5條第1項規定提起「怠為處分之課予義務訴訟」：
（一）查本件係被告依公有土地增編原住民保留地處理原則（下稱處理原則）、公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範（下稱作業規範）等規定，就增編原住民保留地之申請所為之准駁決定；一旦未被列入初審同意清冊者，即無從進入後續「徵得公產管理機關同意」和「行政院核定」之階段，甚至包括地界測量與分割作業，原告之申請均被排除在外。由此可知，系爭函文係被告就具體公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，符合行政處分之法定要件，核其性質要屬行政處分。
（二）退步言，倘認為系爭函文之性質非屬行政處分，被告並未駁回原告之申請；惟按作業規範第11點第2項規定：「鄉（鎮、市、區）公所應於受理二個月內邀集相關單位辦理現地會勘及完成審查作業，並將初審結果通知申請人」，可知本案被告應作為之法定期間為二個月，而其於106年11月28至29日辦理土地現況會勘作業後，迄今未作成初審同意系爭土地增編為原住民保留地之行政處分，符合「於法令所定期間內應作為而不作為」之要件，原告自得依行政訴訟法第5條第1項提起「怠為處分之課予義務訴訟」。
二、原告之申請符合增編原住民保留地之要件，被告即應作成同意原告申請之初審結果，不得以與處理原則無關之理由，駁回原告之申請：
（一）按處理原則第3點、作業規範第7點第1項規定，申請增編原住民保留地之要件包括「申請人須具原住民身分」、「於中華民國七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」、「申請人須與使用人為同一人」、「土地位於實施地區」和「非不得增編之土地」等等。查原告為阿美族原住民，並已向被告提出申請增編系爭土地為原住民保留地，且系爭保留地坐落於花蓮縣豐濱鄉，位於處理原則第2點第2款規定之實施範圍內，亦非處理原則第4點第2項不得增編之土地。
（二）至於「於中華民國七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」之要件，原告母親張金蘭業已於106年12月26日以0000000000號函知被告，並檢附相關資料，包括歷年申請增編土地清冊、初審同意函、航照圖、陳情書、協調會會議記錄等等，詳述如下：
1.依「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」之記載，當時被告已確認張金蘭為系爭土地之現使用人，並確認無參加人陳美霞、陳珠彩、許金財等三人使用系爭土地之情形。
2.依「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」、「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」所示，當時被告就張金蘭申請592地號土地為原住民保留地之案件，經會勘後已確認張金蘭為現使用人，並在系爭土地上種植地瓜、林投等作物，同時也確認陳美霞、陳珠彩、許金財等三人無使用系爭土地之事實。再對照「103年交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處會勘假分割圖」所示，亦可確認系爭土地之現使用人僅有張金蘭一人。
3.張金蘭復提出101年至106年使用系爭土地之照片，亦可證明原告符合「迄今仍繼續使用」之要件。另外，張金蘭和原告明明符合申請增編原住民保留地之要件，卻因為石門段823、592地號土地於82年遭違法無償撥用給東部海岸國家風景區管理處，導致申請案遭擱置，嚴重侵害其權利，故二人從83年起即不斷向各有關單位陳情，並加入「馬庫達愛土地自救會」參與各式協調會或抗爭活動。由此亦可佐證張金蘭和原告確為系爭土地實際使用人之事實。張金蘭亦提出其家族財產之繼承架構表，說明其繼受取得系爭土地並加以使用之緣由；此有張羅梅贈與鄰近土地給張金蘭之事實，可資佐證。
4.實則，系爭土地最早是從日治時期由Arik Ata（母）和Karu Ukat（父）開墾，直到民國35年間才依阿美族傳統習慣由家舅主持分家，分別由陳氏家族和張氏家族繼承使用。後來陳氏家族代表與張氏家族之代表人在107年提出聲明表示陳珠彩與陳美霞無權向被告申請增編原住民保留地，亦可佐證參加人陳珠彩與陳美霞之主張違反阿美族傳統習慣，顯無理由。
5.綜上，上述張金蘭於106年12月26日提出之事證，以及當地原住民族傳統習慣，已足以證明其與原告自77年2月1日以前即耕作系爭土地並持續使用迄今之事實，符合申請增編原住民保留地之要件。
6.被告答辯稱「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」、「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」、「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」等資料，均記載592地號土地上尚有原告以外之第三人為占有使用等語。實則，上開資料所記載之第三人，儘管都是申請592地號土地，但與原告之間並無使用範圍涉及重疊或糾紛之情形；至於有爭議的陳美霞、陳珠彩、許金財等三人，都是106年以後才提出申請，根本未出現在上述資料中。換言之，被告僅需比對上開資料之名冊，即可知悉原告所言非虛。再者，被告於101年4月26日在行政院原住民委員會召開之「花蓮縣豐濱鄉港口部落陳情歸還祖先土地專案小組會議」上，針對石門段823、592地號土地之申請案亦明確表示「本案石門段823、592地號土地各申請案件之使用情形詳如清冊，本案在88年間受理過1次，在96年、98年受理過3次，本所受理增劃編案件後均依規定至現場進行會勘，並比對67年間航照圖經審查符合規定，才造冊循序送原民會轉請東管處同意」等語，可見被告過去早已針對案地依職權進行調查，並確認原告之母親張金蘭（當時以其名義提出申請）符合申請增編原住民保留地之要件，為何臨訟又改口否認（且不附理由）呢？由上述說明可知，被告上開答辯與本案顯無關連，且對於本案原告是否符合申請要件的部分，前後說詞不一，更違反行政程序法第8條誠實信用原則下之禁反言原則。
（三）按「本會以105年9月12日原民土字第1050053477號函表示，依行政院秘書長105年1月13日院臺建字第1050151065號函復立法院審查行政院105年度預算案決議事項，倘符合『公有土地增編原住民保留地處理原則』增編要件者，其土地屬現況未實際為公務、公共或事業使用之公有土地，無論其取得或登記原因為何，各公產機關均應配合辦理，不得以其他與前揭增編原則無關之理由，作為不同意增編原住民保留地。」（原住民族委員會原民訴字第10600442113號訴願決定書參照），雖然旨在拘束公產機關不得以其他無關之理由不同意增編原住民保留地，惟基於依法行政原則與行政自我拘束原則，受理增編保留地申請之機關亦不得以其他無關之理由拒絕申請增編原住民保留地。
（四）被告係以依據處理原則第3點第2項（應為第3項）第4款涉及土地爭議，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請為由，否准原告之申請。然而，「是否涉及土地爭議」實與「處理原則」規定之內容無關，被告以之為由駁回原告之申請，已牴觸前揭原住民族委員會訴願決定之意旨。
（五）查被告曾於98年作成「補辦增編原住民保留地初審同意函」，針對當時以原告母親張金蘭名義所提石門段592內地號之申請，已作成初審同意之決定。另查當時會勘記錄表亦在會勘結論明確記載張金蘭符合處理原則等語，並有會勘照片佐證。因此，依鈞院97年度訴字第3123號判決：「行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。是行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係，或創設權利或課予義務。易言之，合法有效之行政處分之效力，通說認為具有拘束原處分機關、相對人、利害關係人之效力，有稱之為『實質存續力』，並基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果，有稱之為『構成要件效力』，故非屬行政爭訟對象之行政處分，其效力應受到適法之推定，在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，應為所有之國家機關所尊重，並以之為既存之構成要件，作為另一行政處分本身決定之基礎。」及訴願決定稱：「查本案原處分機關107年2月26日以豐鄉原民字第1070002307號函檢陳系爭土地保留地初審清冊及相關資料予本府，並以副本送達訴願人，此函實係否准訴願人申請系爭土地補辦增編原住民保留地且其送達予所有申請人，使訴願人之公法上權利（增編系爭土地為原住民保留地）受到限制，對訴願人生公法上權利義務之規制作用，係就公法上事件具體明確否准處分相對人所請之單方意思表示，且對外發生法律效果，自屬行政程序法第92條第1項所稱之行政處分，訴願人為系爭處分之相對人。」等語，該初審同意之性質為行政處分，且在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，其效力應受到適法之推定，拘束所有國家機關，包括法院在內。換句話說，雖然申請之名義從「張金蘭」改為「陳鎮妹」，然原告家族符合「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」法定要件之事實，已經被告確認並做成行政處分，法院自應予以尊重，即使參加人許金財、陳珠彩、陳美霞等聲請傳喚賴清温、江金承為證人，亦無從推翻原告符合申請增編原住民保留地要件之事實，亦不得為相歧異之認定。
三、本案並不適用處理原則第3點第3項第4款之規定，被告僅憑本案尚有其他申請人為由，認定本案「存有糾紛」，據此推論原告存有「土地使用中斷」之情形，進而適用處理原則第3點第3項第4款之規定，卻對原告所提事證漏未審酌，不僅違反行政程序法第36條職權調查與客觀注意義務之規定，亦牴觸同法第43條行政機關應依論理法則判斷事實真偽之要求：
（一）按處理原則第3點第3項第4款規定：「第一項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：……。（四）因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。」從條文文義以觀，本條適用之前提，必須先確認案件有「因土地使用人之糾紛而有中斷情形」之情形，才有後續「經釐清糾紛」後，亦得增編為原住民保留地之課題。倘若申請案件確實符合「因土地使用人之糾紛而有中斷情形」之要件，只要糾紛得以釐清，仍得增編為原住民保留地。
（二）首先，細究處理原則第3點第3項第4款之規定，「土地使用人之糾紛」只是土地使用中斷的原因之一，邏輯上並不存在「有糾紛即代表使用中斷」的必然關係。然而，被告、訴願決定卻直接用「糾紛」來推論本案有「土地使用中斷」之情形，逕自將二者劃上等號，違反論理法則甚明。
（三）其次，若要適用處理原則第3點第3項第4款之規定，行政機關必須先依職權調查確認有「土地使用中斷」之情形。「土地使用糾紛」與「土地使用中斷」分屬二事，不可混為一談。就本案而言，「與同地號申請人有土地糾紛」係指系爭土地同時有原告與陳珠彩、陳美霞（系爭土地A）以及許金財（系爭土地B）提出申請，最多也只能證明上述四人「同時提出申請」之事實而已，並無法證明系爭土地同時有三個人（系爭土地A）和兩個人（系爭土地B）使用的事實。換句話說，被告尚不得僅以系爭土地有數人同時提出申請為由，逕認原告使用土地狀態存在中斷之情況。再者，儘管原告之母親張金蘭既已提出相當之事證，證明其符合「於中華民國七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」之要件，但被告仍僅以「旨揭案綜觀所附之相關資料，足資證明台端為其所主張使用之土地爭取多年，惟查航照資料僅係證明曾有人在使用，尚無法明確作為台端使用之證據」為由，不予採納。實則，上述資料並非只有原告爭取土地權利的過程，還包括歷年的土地清冊、初審同意函以及原告和母親張金蘭實際使用系爭土地之照片。孰料被告漏未斟酌上述事證，也未就其他申請人所提資料進行調查、比對，以確認本案系爭土地之使用狀況；甚至在駁回原告申請的初審同意清冊中，也未見任何理由之說明，已違反前揭行政程序法第36條之職權調查義務、客觀注意義務以及第43條之論理法則、告知義務。進一步言，當原告已經提出諸多事證，包括「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」、「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」和「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」等資料，顯示被告、花蓮縣政府過去已再三確認原告或其母親張金蘭為系爭土地之實際使用人，同時確認陳珠彩、陳美霞、許金財過去並沒有使用系爭土地的事實。被告、訴願決定僅憑本案尚有其他申請人為由，認定本案「存有糾紛」，據此推論原告存有「土地使用中斷」之情形，卻對原告所提事證漏未審酌，不僅違反行政程序法第36條職權調查與客觀注意義務之規定，亦牴觸同法第43條行政機關應依論理法則判斷事實真偽之要求。
（四）退步言，縱認為本案適用處理原則第3點第3項第4款之規定，（意即本件確有糾紛存在，且原告有土地使用中斷之情形），被告仍應繼續審查本案是否符合「經釐清糾紛」之要件，始得據以做成准駁之決定。然被告未繼續審查本件是否符合「經釐清糾紛」之要件，訴願決定更將釐清責任轉嫁給原告承擔，均已違反行政程序法第36條職權調查及客觀注意義務之規定。
（五）依交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處「石梯坪遊憩區部落觀光發展先期計畫成果報告書」所示，其計畫範圍包括592地號土地，且計畫過程中亦曾確認規劃對象及土地使用者，並確認原告之母親為系爭土地A、B之實際使用人。另細究該先期計畫成果報告書之簽到表，即可發現陳美霞、陳珠彩、許金財等三人從頭報尾均未曾出席參與討論。依一般常理推斷，既然該計畫之實施範圍涵蓋系爭土地A、B，倘若陳美霞、陳珠彩、許金財確實有使用系爭土地A、B，上述三人豈有不知情或不參與討論之理？縱使上述三人不同意參與計畫，也應該出席或委請他人表示反對意見，始合乎常情。然而在計畫執行期間（000-000年），上述三人完全沒有出現在任何一場會議中，顯示其在這段期間內並無使用系爭土地之事實，也就不符合處理原則明定繼續使用之要件。反觀原告及其母親張金蘭幾乎參與每次會議，足以證明原告確有使用系爭土地之事實。惟被告卻怠於行使調查職權，其怠於作成適法處分之情事甚明。
四、訴願決定以「因原住民保留地如經核准增劃編，即需經地政單位予以登記，依上開判決意旨，此糾紛應由司法機關裁決，而非行政機關調查權所可觸及之範圍」為由駁回原告訴願，顯係將「直接引起私法上法律效果之行政處分」和「作為私法法律行為生效條件之行政處分」混為一談，亦違反原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函揭示應職權調查土地糾紛之意旨，自非適法：
（一）查增編原住民保留地須先經行政院核定，再依法定程序辦理移交及登記後，始分配給原申請人（處理原則第6點、第7點參照）。因此，增編原住民保留地之程序就如同原住民保留地開發管理辦法第17條「向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記」之規定般，都是由受理機關審查是否符合法定要件，直接賦予申請人他項權利，性質上屬於「直接引起私法上法律效果之行政處分」，因此，地政機關之登記僅係為符合物權公示制度，而非取得土地所有權之生效要件。惟查，訴願決定援用之實務見解（最高行政法院102年度判字第299號判決、最高行政法院81年判字第1796號判例），所指涉的類型均為「作為私法法律行為生效條件之行政處分」，其以此為由認定本案「土地使用糾紛」應由司法機關裁決，明顯引喻失當，實有不妥。簡單來說，本件申請是要求被告審查是否符合增編原住民保留地之要件，而不是要求被告作為地政機關完成登記，尚無適用前揭實務見解之餘地。訴願決定未能分辨二者之差異，實有不妥。
（二）另查原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函表示：「有關一筆土地經多人同時申請增劃編原住民保留地時，應由公所會同申請人及公產機關辦理實地會勘予以確認，受理機關並應善盡職權調查責任，依作證資料，審核是否符合相關法令規定及要件，未符合者，應駁回申請。」亦揭示受理機關應依職權調查土地糾紛之意旨。更何況，要求人民循司法途徑裁決，並無助於解決糾紛，且等於要求人民必須就「土地使用事實」負擔舉證責任，亦違背原住民保留地開發管理辦法之授權母法，即山坡地保育利用條例第37條第1項應「輔導」原住民取得土地權利之立法目的。
（三）公有土地增編原住民保留地雖非直接賦予原告所有權，但已使申請人獲得無償取得原住民保留地所有權之期待權，其性質屬「直接引起私法上法律效果之行政處分」：
1.本件為公有土地增編原住民保留地之公法事件，「土地使用」係申請增編原住民保留地之構成要件，因此本件只有構成要件事實認定的問題，與被告所指民事爭議並無必然關連，合先敘明。依處理原則第7點規定：「經核定增編之原住民保留地，分配予原申請人。」由是可知，經核定增編之原住民保留地依法只能分配給原申請人，意即原申請人取得一個「優先且獨佔」之法律地位，完全可預期將來得依法取得原住民保留地之所有權，在客觀上是可以合理期待的，已經強化到具「期待權」之性質，而非只是主觀上期待而已。
2.另依108年7月3日甫修正之原住民保留地開發管理辦法第17條規定：「原住民符合下列資格條件之一者，得申請無償取得原住民保留地所有權：一、原住民於本辦法施行前使用迄今之原住民保留地。二、原於原住民保留地內有原有自住房屋，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。三、原住民依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權（第一項）。前項申請案由鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會擬具審查意見，並公告三十日，期滿無人異議，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，向土地所在地登記機關辦理所有權移轉登記（第二項）。原住民申請取得第一項第三款及經劃編、增編為原住民保留地之土地所有權者，得免經前項公告三十日之程序（第三項）。」由是可知，「經劃編、增編為原住民保留地」之性質即相當於「依法於原住民保留地設定耕作權、地上權或農育權」。復參酌原住民族委員會101年原民訴字第1010055207號訴願決定書指出：「訴願人於系爭土地持續耕作之目的，旨在取得系爭土地所有權；易言之，訴願人依當時之臺灣省山地保留地管理辦法不僅取得耕作權，也保有無償取得土地所有權之期待權。」等語，亦說明耕作權之取得相當於無償取得所有權之「期待權」。因此，增編原住民保留地之行政處分既然賦予申請人無償取得所有權之「期待權」，其性質當然屬於「直接形成法律效果之行政處分」。
3.退步言，苟被告所言：「系爭土地縱經准予增劃編為原住民保留地，系爭土地之所有權仍屬國有或由行政機關代管……無涉及任何私法效果之可能」屬實，為何被告不直接就系爭土地作成初審同意之行政處分，並陳報行政院核定為公有原住民保留地即可？蓋既然增編原住民保留地無涉任何私法效果，被告何必在前階段釐清土地使用是否涉有爭議呢？若能將系爭土地逕行變更為公有原住民保留地，尚可透過各鄉（鎮、市、區）原住民保留地權利審查委員會來調查及調處土地權利糾紛（鄉鎮市區原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第2點第1款參照），也可避免原住民須另透過民事訴訟釐清糾紛之程序不利益。但現行實務運作顯然不是如此，就是因為增編原住民保留地之行政處分已經賦予申請人無償取得所有權之期待權的緣故。
五、證人賴清温和江金承於109年3月11日之訊問程序中，渠等證詞含糊不明且反覆，更與事實不符，亦不足以推翻被告於98年作成補辦增編原住民保留地初審同意函時，已確認原告符合申請增編原住民保留地要件之事實：
（一）證人賴清温部分證人僅憑參加人訴訟代理人提示「土地地號」，即可聯想到40年前的土地使用情形，顯然不合乎常理，可合理懷疑證人與參加人間恐有串證之虞，其證詞並不足踩。證人指認相片1-2黑色框框範圍為許金財、許金木、許金龍之耕作範圍；然而，該區域之相對位置靠近樹叢，應為石門段592-10地號土地，已經由張金蘭申請並初審同意，而非參加人許金財自稱使用的石門段592-12地號（特徵為鄰近道路）。由是可知，證人賴清温指認相片1-2黑色框框範圍之陳述並不可信，且參加人許金財之主張亦與事實不符。證人表示其無法指認相片2-1至2-8，但592-8和592-10為相鄰之土地，證人可指認相片1-2黑色框框範圍（即592-10地號土地），卻無法認出相片2-1至2-8（即相鄰之592-8地號土地），顯不合理。證人自承對於蓄水池周圍的土地使用情況並不瞭解，卻能毫無疑問的指認參加人許金財土地之位置，顯不合理，恐有串證之嫌。從證人提及蓄水池和水管為原告所設置之證言以觀，即可證明原告確實為石門段592-8地號土地之使用人，並反證陳珠彩、陳美霞之主張與事實不符，亦可證明許金財並無使用592-12地號土地之事實。證人表示相片1-3至1-5的土地為原告所使用，此部分與事實相符，應屬可採。反過來說，參加人許金財提出相片1-1至1-7，其說明均與事實不符，可見參加人許金財對於系爭土地之使用情形不甚瞭解，即可證其非土地使用人甚明。另證人連自己使用的土地、工寮都指認不出來，其證詞之證明力實有待商榷。綜上所述，證人賴清温無法證明參加人許金財、陳美霞、陳珠彩有持續使用石門段592-12、592-8地號土地之事實。
（二）證人江金承部分證人在相片1-2、1-3以黑色簽字筆標註之範圍，橫跨石門段592-10、592-11和592-12地號，與參加人許金財僅主張592-12之範圍不符，顯示證人根本不瞭解系爭土地之使用情形，其證詞欠缺證明力。證人雖能正確指認相片1-4之土地為原告所使用，惟其態度明顯對原告充滿敵意，顯示證人立場鮮明，其證詞顯不可信。蓄水池為石門段823、592地號土地上的重要設施，解決當地水源供應不足的問題，提供當地族人在農業上使用，系爭土地上之使用人必定知情；惟證人卻無法指認其所在，顯示其對於系爭土地之瞭解有限，其證詞欠缺證明力。證人對於相片1-6左下角之土地，原本說是「許金財的老人家跟許金財在使用」，後來又改稱為「是陳珠彩使用的」，其證詞明顯前後不一，欠缺證明力。證人對於相片1-7之陳述悖於事實，其證詞顯不可採。相片2-1至2-8同樣都是石門段592-8地號土地之照片，證人卻只能指認相片2-1為陳珠彩使用、相片2-2、2-3為陳美霞使用，其他均無法指認，顯不合理，其證詞缺乏證明力。其指證相片2-1至2-3的部分，亦顯有不合理之處，其證詞欠缺證明力。證人於相片3-1、3-2標註為參加人許金財使用之範圍，與相片1-2、1-3範圍相距甚遠，顯示證人之證詞前後反覆不一，更與參加人許金財於109年3月6日提出之行政陳報狀內容不符。相片4-1、4-2均為石門段592-8地號土地之全景圖，惟證人之陳述不但與事實不符，更與同樣是石門段592-8地號土地照片之相片2-1至2-8、相片5-1至5-4之證詞前後矛盾，其證詞顯不可採。證人無法指認相片5-1至5-4，亦無法指認相片5-5之白色建築物為蓄水池，顯示其證詞反覆不一，且對於石門段592地號土地之地貌並不瞭解，其證詞顯然欠缺證明力。承上述，證人根本不是石門段823、592地號土地之使用人，才會完全不瞭解石門段592地號土地之使用情形。證人對於鄉公所辦理會勘、以及部落族人參與抗爭或其他公共事務之陳述，均不合乎常理、也與事實不符。實則，參加人許金財、陳珠彩、陳美霞等人在106年以前都未曾提出增編原住民保留地之申請，也未曾參加相關抗爭活動或其他公共事務，一直到106年經立法委員鄭天財召開協調會、東部海岸國家風景區管理處同意讓石門段823、592地號土地增編原住民保留地後，渠等才佯稱有使用土地之事實提出申請。
（三）依參加人許金財所附空照圖顯示，石門段592-12地號土地鄰近道路，為平坦之土地，並未種植大型樹種，且有鋪設石頭道路（如空照圖中592-12地號土地右下角部分）。上述特徵與被告豐濱鄉公所109年3月3日行政陳報狀所提石門段592-12地號土地照片相符，同樣具有「鄰近道路」、「平坦土地」、「無大型樹種」和「鋪設石頭道路」等特徵。其次，依參加人許金財所提地籍圖資料顯示，其文字記載「592-12許金財」等語，且在地籍圖上592-12地號土地上標記「許金財」，可知參加人許金財主張592-12地號土地為其所用。然而，對照參加人許金財所提許金財用地之現場照片可知，該筆土地既未鄰近道路，土地上又種有大面積的大型樹種，且照片上亦未見有鋪設任何石頭道路，顯然與上述石門段592-12地號土地之特徵不符。綜上所述，對照參加人許金財和被告提出之圖資與相關資料可知，參加人許金財所使用之土地顯非石門段592-12地號土地，其主張顯無理由。相反地，依參加人許金財109年3月6日行政陳報狀檢附原告用地之現場照片，與被告109年3月3日行政陳報狀所提石門段592-12地號土地照片相符，也都符合「鄰近道路」、「平坦土地」、「無大型樹種」和「鋪設石頭道路」等特徵，即可證明原告才是石門段592-12地號土地之使用人，符合增劃編原住民保留地之要件。另外，依參加人許金財檢附訴外人賴清温、許珠鳳用地之現場照片，該土地鄰近道路，且與石門段592-12地號土地相鄰。復依參加人許金財所提地籍圖資料顯示，賴清温用地（823-49）和許珠鳳用地（592-9）既未鄰近道路，亦未與石門段592-12地號土地相鄰。由是可知，參加人許金財所附訴外人賴清温、許珠鳳用地之現場照片明顯有誤。
六、被告答辯援引鈞院106年度原訴字第5號裁定作為論據，惟該案件旨在避免裁判歧異，因此裁定停止訴訟程序，而非將認定「自行耕作」要件事實之權限歸屬於民事法院，此亦有該案件之本案判決（即鈞院106年度原訴字第5號判決）可稽。
又另案起訴之民事訴訟爭點在於當事人間是否「有權」使用原住民保留地，與申請人是否符合「自行耕作」之條件分屬二事；且該民事判決又逕認原住民長期使用國有土地為竊占之行為，故以「法院不容許『不潔之手』」為由而判決敗訴，此更凸顯被告將其職權調查責任推卸給申請人承擔之結果，將使申請人蒙受極大之不利益。更重要的是，該案件之本案判決也明確表示「以使用範圍涉重疊及糾紛為由，怠於作成適法之處分，即有違誤」之法律見解，更可說明本件被告之答辯顯無理由。
七、被告答辯援引之臺灣花蓮地方法院102年度原花簡字第31號民事判決，係以確認「占有」為訴訟標的，亦與處理原則規定之「繼續使用」要件不同，導致法院在判決時僅能確認「竹造蓋鐵皮倉庫」具有占有關係，其他耕作事實還是因為舉證責任分配原則而無法確認，同樣無法解決紛爭，亦與增劃編原住民保留地之制度意旨不相符合等情。
八、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告對於原告申請花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地增編為原住民保留地之部分，應作成初審同意之行政處分，編造審查清冊函送花蓮縣政府轉呈行政院原住民委員會陳報行政院核定。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、系爭函文並非對原告就系爭土地之申請為否准之判斷，應非訴願法及行政程序法之所規定之行政處分，核與行政訴訟法第5條第2項規定要件不符，原告提起本件訴訟，於法未合：
（一）經查，原告就系爭土地申請增編為原住民保留地，經被告於101年11月28日至29日前往現場會勘，發現系爭土地申請之範圍與許金財重疊，且雙方均有提出「土地四鄰證明」，致被告無法認定系爭土地之實際使用人為何，故於系爭函文檢送之初審清冊就系爭土地備註欄載明：「依據公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第二項第四款規定涉及土地爭議，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請」，可知被告並未駁回原告之申請，僅通知原告俟糾紛釐清後「再行申請」，該系爭土地之申請既尚未經被告為否准，即非為行政處分，當與行政訴訟法第5條第2項「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回……」之要件不符，是原告逕就系爭土地之申請提起訴願及本件課予義務訴訟，於法不合，應予駁回。
（二）又原告另主張縱系爭函文非行政處分，仍得依行政訴訟法第5條第1項規定提起「怠為處分之課予義務訴訟」云云。
惟查，本件原告就系爭土地之使用尚有爭議未釐清，且原告亦未提出系爭土地與第三人許金財（即系爭土地B）、陳珠彩、陳美霞（即系爭土地A）重疊使用部分確實為其使用且未中斷之證明文件，或與前揭之人就系爭土地之使用範圍達成共識之資料，可見原告之申請尚有未提出「七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」證明文件之缺漏，在原告未補正之前，被告尚無作成處分之義務，故原告指稱被告有怠為處分之情事，而得提起本件「怠為處分」之課予義務訴訟，自屬無據。
二、本件原告欲申請增編為原住民保留地之系爭土地實際使用（占用）人為原告或其他使用人，乃係民事私權糾紛，基於權力分立原則，其使用（占用）權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非由行政機關即被告以職權認定之：
（一）查原住民對於公有土地申請增編為原住民保留地雖屬公法事件，但其申請之基礎事實，即「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」應屬民事法上之占有，上開判決意旨應有適用之餘地，因此若有原告及其他第三人均主張於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之系爭土地，其各使用人間即應屬民事之私權糾紛，各使用人應透過司法機關裁判認定係何人於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用系爭土地，而非由被告以職權認定為之。此有鈞院106年度原訴字第5號裁定、鈞院102年度訴更一字第15號判決可參。又觀諸臺灣花蓮地方法院102年度原花簡字第31號民事判決，其訴訟事實乃與本件訴願事實相同，占有人乃透過民事確認訴訟以確認為欲「申請補辦增編原住民保留地」之「占有人」，藉此釐清土地之占有糾紛，由此可見本件原告與其他第三人間就系爭土地之「占有」糾紛，自應透過民事訴訟加以釐清確認，並非由被告依職權認定之。
（二）再者，若被告准予原告就系爭土地申請增編原住民保留地作成初審同意，本質上將損及其他使用人之占有權益，而被告非司法裁判機關，並無最終權利歸屬認定之權限，其他使用人仍可於事後提出爭議，甚至向司法機關提起訴訟而獲得認可並撤銷原初審同意，如此一來，被告為付出之行政資源豈非無端耗費。質言之，對於「係何人於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之系爭土地」之基礎事實，最終仍須透過司法機關裁判始能解決，故被告函知原告應俟土地使用爭議釐清後再行申請，甚至建議原告得由部落公審作為判別之依據或相關協調會決議辦理，此亦與原告所提出甲證13之函文意旨相符。就此，被告於程序上並無任何之瑕疵，且係維護原告及其他使用人之權益。系爭土地經被告進行勘查後，發現原告使用之範圍與第三人有發生重疊之情事，而有占有之糾紛，此乃涉及民事私權爭議，依上開判決所示，應由原告及第三人循民事司法程序為釐清確認，並非由被告逕依職權為私權認定之處分，故被告請原告於釐清糾紛後再行申請，於法無違。
三、關於原告指摘被告未辨明「直接引起私法上法律效果之行政處分」和「作為私法法律行為生效條件之行政處分」之區別，原住民保留地設定權利事項屬於「直接引起私法上法律效果之行政處分」，屬職權調查事項云云乙節，實有誤解：
（一）本件係屬公有土地增劃編原住民保留地，並非原住民保留地設定他項權利登記事件，且所衍生之爭議，乃屬原告與第三人間關於「土地使用範圍重疊」之民事爭議，應先敘明。
（二）按處理原則第五、六點之規定：「鄉（鎮、市、區）公所應於完成現地會勘及審查後一個月內，除不符合規定者以書面通知不予受理外，應將符合第三點規定之土地繕造清冊，按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後，層報原住民族委員會轉陳行政院核定」、「增編原住民保留地經行政院核定後，依下列程序辦理移交及登記，並註記原住民保留地：（一）已登記土地：由土地管理機關移交並會同原住民族委員會申請管理機關變更登記。（二）未登記土地：依據核定之範圍，按法定程序，將所有權登記為中華民國，管理機關登記為原住民族委員會。」觀諸上開規定可知，被告並非最終准予增編原住民保留地之核定機關，且系爭土地縱經准予增劃編為原住民保留地，系爭土地之所有權仍屬國有或由行政機關代管，原告並未當然取得任何有關原住民保留地之私法上權利，則被告所為之行政處分即無涉及任何私法效果之可能，故原告指摘被告有未辨明「直接引起私法上法律效果之行政處分」和「作為私法法律行為生效條件之行政處分」區別之違失云云，實無依據。
四、被告已於107年1月23日函請原告就系爭土地A、B之爭議由部落會議公審解決，原告迄今仍未依原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函文意旨辦理，反指摘被告有怠為處分之情事，實屬無理：
（一）參諸原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函文意旨：有關一筆土地經多人同時申請增劃編原住民保留地時，若土地涉及使用糾紛之處置方式可透過部落會議，或部落族人證明（歷任村里長、部落頭目切結等文件）等文件為處理，可知原民會就增劃編原住民保留地之申請案件，若涉及使用糾紛，已明確表示在基於尊重原住民權益下，應優先尋求部落會議解決或由部落重要人士提供證明予以解決，並非由被告依職權逕為認定，亦即應由申請人依上開函文意旨提出有關資料（如部落會議決議、協調資料）予被告審查其申請是否符合法令規定及要件，申請人之申請始謂完備。
（二）次查，被告對於系爭土地A、B之占用爭議，於上開原民會107年10月25日函釋之前，即已於107年1月23日以豐鄉原民字第1060014040號函請原告透過部落公審作為判別之依據或相關協調會決議處理，其間歷經9個月餘，原告均未能提出部落會議之決議文書或與其他占用人之協調資料以供被告參酌辦理決定，可見原告之申請尚有未提出「七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」證明文件之缺漏，申請程序並未完備，在原告未補正之前，被告尚無作成處分之義務，因此被告請原告於釐清糾紛後，再行申請，並無違誤。
（三）準上，被告於106年11月29日（按：會勘紀錄上誤載為『12月29日』）辦理土地現況會勘作業，發現系爭土地A、B之占用人發生爭議，即於107年1月23日函請原告提出補正，因原告未為補正，被告方於107年2月26日作成初審同意清冊，待原告釐清糾紛爭議後再行申請，當無違誤。故原告指稱被告有怠為處分之情事，且與原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函意旨不符云云，自屬無據。
五、原告就系爭土地A、B既與第三人陳珠彩、陳美霞、許金財等人有重疊使用之爭議，客觀上即未符合「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地」之要件：
（一）原告主張有繼續使用系爭土地A、B之事實，惟經被告於106年11月29日前往現場勘查時，卻發現同為系爭592地號土地之申請人陳珠彩、陳美霞、許金財在場主張其使用之範圍與原告使用範圍發生重疊之情事，由此除可說明原告對系爭土地A、B之使用非無中斷之情形，亦可證明所謂「繼續使用」亦須具有「事實上管領之力」，否則如何排除第三人之使用而符合「繼續使用」之要件。
（二）原告又稱縱使原住民土地使用有中斷，處理原則第3點亦定有除外條款，將土地使用視為不中斷，仍得申請增編原住民保留地云云，惟原告迄今仍未釐清與第三人許金財等人間之使用糾紛，縱原告辯稱可能無法透過民事訴訟解決本件土地使用之糾紛，然依前揭函示意旨，原告仍得透過其他如：部落會議或與第三人召開協調會等方式釐清解決，原告卻怠而為之，顯見原告至今仍無法證明系爭土地係「於七十七年二月一日前祖先即已使用且遺留迄今仍繼續由其使用」，不符合處理原則第3點除外條款之規定，故被告依處理原則第3點第2項第4款規定，請原告於釐清糾紛後，再行申請，應無違誤，原告前揭所稱，自非可採。
六、原告另指稱依阿美族家族財產繼承法則，原告應承繼系爭土地並繼續使用迄今，然查，阿美族家族財產繼承法則並非法令，對於族人並無絕對之拘束性，被告自無法依該繼承法則為絕對之認定，否則，原告於系爭土地之使用範圍為何仍有其他族人主張同為土地之使用人？顯見原告以阿美族家族財產繼承法則為其主張依據，是否與事實相符，實屬堪疑。又原告雖提出包括「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」、「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」、「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」等資料，但觀諸上揭資料其上均明確記載592地號土地上尚有原告以外之第三人為占有使用，難認系爭土地A及系爭土地B均為原告所占有使用，故原告一再以上揭資料主張系爭土地A及系爭土地B均為其占有使用，礙難採信。此外，占有事實之有無係辦理增編原住民保留地之事實基礎，惟因原告申請之土地範圍即系爭土地A及系爭土地B內尚有第三人主張為占有使用，故被告依據處理原則第3點第2項第4款規定涉及土地爭議，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請，顯非與本件申請「辦理增編原住民保留地」事件無關之理由，故原告指摘被告以與處理原則無關之理由駁回其申請，自屬無據。是以，增編原住民保留地如經行政機關進行勘查，確認涉及暫有使用事實之私權爭議，揆諸前揭所述，被告並不得逕為私權認定之處分，應待原告及其他使用人循司法程序為私權爭議之釐清後，始為初審之實質認定，故原告指摘被告未作成初審同意有「適用法規違誤」、「不當聯結禁止」、「未盡審查義務」、「未一律注意當事人有利及不利之情形」等違法，實有謬誤，不足採憑等語，資為抗辯。
七、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、參加人許金財則以：
一、按處理原則第3條第1項之規定可知，要申請處理原則之前提為於「七十七年二月一日前即已使用」及「且迄今仍繼續使用」為其要件。又原住民保留地編定目的，旨在透過行政手段保障依法受配原住民之生活，而原住民取得保留地耕作權、地上權後，須自任耕作使用，倘無力自任耕作、遷徙或轉業不為繼續使用，自有違反扶助原住民自力更生之旨，原民地管理辦法乃明定得收回土地（最高行政法院108年度判字第384號行政判決參照）。換言之，就公有土地增編原住民保留地申請要件，並非只有申請人為該土地之所有人，且要在該土地有實際且繼續使用之情。
二、查本件參加人許金財於該父母年代已在該土地上耕作，取得時間雖不可考，該地屬於原住民族裡的旱地，當時沒人耕作，參加人的祖先即在系爭土地上耕作，迄今參加人仍在系爭土地上耕作：
（一）證人賴清温於109年3月11日審理時，經參加人訴訟代理人詢問可否指認參加人許金財及其父母親許金木、許金龍有無在相片1-1至1-7中之土地耕作乙節，其明確指認相片編號1-2為參加人許金財及其之父母親許金木、許金龍在上面耕作等語，並劃出耕作範圍。證人江金承亦於同日明確指認參加人許金財及其父母親許金木、許金龍在相片編號1-2、1-3耕作，並劃出其耕作範圍。
（二）至證人陳英彥於109年8月19日審理時證述部分，查證人陳英彥於詢問過程中對於原告訴訟代理人所提出問題對答如流，似是背稿般流暢，但對於參加人訴訟代理人（林律師）詢問：「所有土地的地主都是主動參加自救會，還是透過什麼樣的程序來說明他是土地的地主？」、參加人訴訟代理人（林律師）詢問：「你一直提到自救會，自救會是否是地主主動去參加的？你們會去訪查嗎？還是地主去找你們，你們再回應地主？」卻沒有直接明確的回答，是以如何能確定所謂自救會的地主就是系爭土地上所有有耕作事實之地主？殊能無疑。次查，證人陳英彥是原告的妹妹，則依一般社會常情，通常必為有利於原告之主張，故證人陳英彥之證述證明力薄弱，不足以證明參加人許金財沒有在系爭土地上耕作。
三、綜上所述，本件參加人許金財於父母年代已在該土地上耕作，取得時間雖不可考，然該地屬於原住民族裡的旱地，當時沒人耕作，參加人許金財的祖先即在系爭土地上耕作，迄今參加人許金財仍在系爭土地上耕作，益徵原告就系爭土地不可能有繼續使用之狀況存在，且原告無法證明就系爭土地有繼續使用之情事等語，並請求駁回原告之訴。
伍、參加人陳珠彩則以：
一、參加人陳珠彩確係一直使用花蓮縣○○鄉○○段○○○○號（即系爭土地）之土地，原告所為之主張顯無可採：
（一）茲查，參加人陳珠彩自5、6歲左右即和陳美霞（表姊妹）跟著其母親陳鳳嬌、阿姨陳榮妹共同在系爭土地種地瓜、玉米、野菜，確係自77年2月1日以前即使用祖先遺留且迄今仍繼續使用，並已於106年11月30日提出補辦增編原住民保留地之申請，此有申請書可稽，並已於該份申請書中出具切結書、四鄰證明書，則顯見參加人陳珠彩確係一直使用花蓮縣○○鄉○○段○○○○號之土地，自屬無疑。
（二）證人江金承係於109年3月11日之庭訊已證稱：「相片2-1土地是陳珠彩在耕種，我從小住在港口部落，我00年出生的，陳珠彩、陳美霞的老人家及他們本人，我都看到他們在我畫的土地上耕作」、「相片1-6左下角是陳珠彩在使用」、「我有看到許金財、陳珠彩、陳美霞有去參加會勘」、「陳珠彩使用部分從以前到現在都是陳珠彩使用的」。
二、原告主張其為世居花蓮縣豐濱鄉港口部落的阿美族人，其家族在日治時期開墾石門段858、858-1、858-2、858-3、823、592等地號土地，並於35年依阿美族傳統習慣，在家舅的主持下分家並分配家族財產，由原告之外婆張羅梅分得石門段858、858-1、858-2、858-3、823地號土地及592地號前半段土地（鄰近道路部分），後由原告母親張金蘭繼承上述土地，並自79年起以原告及張金蘭之名義開始申請石門段823、592地號土地增編為原住民保留地，然並未舉證以實其說，則其主張顯無理由等語，並請求駁回原告之訴。
陸、參加人陳美霞則以：原告一直表示陳情等動作，但這是原民保留土地核發原民，應該回歸真正實際耕種使用者，且需追溯至原告祖先，證人我們找的是年紀很大的村長，相較於原告他沒有離開過，比較清楚誰在那裡耕作，老人家年紀已大，且其用國語證述有困難，但他已經講清楚陳美霞的老人家有在上面耕種，顯然系爭土地不是原告及其祖先從頭到尾耕種等語，並請求駁回原告之訴。
柒、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年2月26日豐鄉原民字第1070002307號（見本院卷一第49至54頁）、花蓮縣政府108年1月25日107年訴字第30號訴願決定書（見本院卷一第57至61頁）、被告86年1月21日所民字第1323號函（見本院卷一第29頁）、被告84年原住民保留地增編土地清冊（見本院卷一第40至42頁）、花蓮縣鳳林地政事務所107年5月22日鳳地測字第1070002367號函（見本院卷一第64頁）、原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函（見本院卷一第165至166頁）、被告107年1月23日豐鄉原民字第1060014040號函（見本院卷一第163頁）、行政院原住民族委員會101年5月29日原民地字第1010028446號函（見本院卷一第356至369頁）、交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處106年11月14日觀海企字第1060100695號函（見本院卷二第376至377頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、被告系爭函文所檢送之初審清冊備註欄載明：「依據公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第二項第四款規定涉及土地爭議，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請」是否實質對原告申請生否准效果，而屬行政處分？
二、原告有無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實？被告否准系爭土地增編為原住民保留地之申請，是否適法？
捌、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4點第1項前段規定：「原住民於中華民國七十七年二月一日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之公有土地，得於自公布實施之日起，申請增編或劃編原住民保留地。」
（二）公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第4點第3項第4款規定：「第一項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：……（四）因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。」
（三）公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範（下稱作業規範）第5點第5款規定：「原住民申請增編或劃編原住民保留地，或平地鄉原住民宗教團體申請增編原住民保留地，應檢具下列文件，向土地所在地轄區鄉（鎮、市、區）公所申請之：（五）自用及無轉租轉賣或無涉及其他糾紛等情形之切結書。」
（四）公有土地增編原住民保留地處理原則（下稱處理原則）第3點第3項第4款規定：「原住民於七十七年二月一日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於七十七年二月一日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請增編為原住民保留地。……第一項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：……（四）因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。」
二、被告系爭函文所檢送之初審清冊備註欄載明：「依據公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第二項（應係第三項之誤繕）第四款規定，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請」，乃實質對原告申請生否准效果，係屬行政處分：
（一）查本案被告107年2月26日以系爭函文檢陳系爭土地保留地初審清冊及相關資料予花蓮縣政府，並以副本送達原告，系爭函文備注欄雖稱「請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請」（見本院卷第53頁），但因原告未被列入592地號之初審同意清冊，即無從進入後續「徵得公產管理機關同意」和「行政院核定」之階段，且於地界測量與分割作業時，原告之申請均被排除在外，可知系爭函文未將原告被列入592地號之初審同意清冊，已實質否准原告本次「就592地號補辦增編原住民保留地」之申請，且此否准已送達於申請人，使原告之公法上權利（即增編系爭土地為原住民保留地）受到限制，自屬行政程序法第92條第1項所稱之行政處分（但初審同意並非行政處分，詳後）。被告主張系爭函文並非對原告就系爭土地之申請為否准之判斷，應非訴願法及行政程序法之所規定之行政處分云云，尚不足採。
（二）原告雖於107年8月3日向花蓮縣政府始提起訴願，惟因系爭函文（即原處分）並未載明救濟教示條款，依行政程序法第98條第3項規定，原告於知悉原處分後1年內聲明不服，均視為於法定期間內所為，故本件原告於107年8月3日向花蓮縣政府提起訴願，符合提起訴願之期間。
三、原告並無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實；被告否准系爭土地補辦增編為原住民保留地之申請，尚無違誤：
（一）查原告申請系爭土地補辦增編原住民保留地，經被告現地會勘後以系爭函文（即原處分）檢陳系爭土地保留地初審同意清冊（備註欄載明『依據公有土地增編原住民保留地處理原則第三點第二項（應為第三項之誤繕）第四款規定，請申請人於糾紛釐清後，再行提出申請』）予花蓮縣政府並副知原告（見本院卷第47-54頁），否准原告就系爭土地之申請，本院經核其理由雖有未洽，但結論尚無不合。
（二）原告雖主張依「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」之記載，當時被告已確認原告母親張金蘭為系爭土地之現使用人，依「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」、「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」所示，當時被告就張金蘭申請592地號土地為原住民保留地之案件，經會勘後已確認張金蘭為現使用人，再對照「103年交通部觀光局東部海岸國家風景區管理處會勘假分割圖」所示，亦可確認系爭土地之現使用人僅有張金蘭一人。且「是否涉及土地爭議」實與「處理原則」規定之內容無關，雖然申請之名義從「張金蘭」改為「陳鎮妹」，該初審同意之性質為行政處分，且在未經有權機關依法撤銷或廢止之前，其效力應拘束所有國家機關，包括法院在內，不得為相歧異之認定。處理原則第3點第3項第4款之規定「土地使用人之糾紛」只是土地使用中斷的原因之一，並不存在「有糾紛即代表使用中斷」的必然關係。本案系爭土地固同時有原告與陳珠彩、陳美霞（系爭土地A）以及許金財（系爭土地B）提出申請，但不得以此為由逕認原告使用土地狀態存在中斷之情況。被告僅憑本案尚有其他申請人為由，認定本案「存有糾紛」「土地使用中斷」之情形，逕適用處理原則第3點第3項第4款之規定，否准原告申請，非無違誤等語。
（三）惟「84年豐濱鄉公所823、592地號增編土地清冊」「98年花蓮縣政府核轉土地管理機關同意增編原保地函」、「98年豐濱鄉公所補辦增編原住民保留地初審同意函」（見本院卷一第112頁）雖確認原告母親張金蘭為現使用人，但只是初審同意，尚未作成「系爭土地補辦增編原住民保留地」之處分，該初審同意只是「系爭土地補辦增編原住民保留地」之一個階段，並非行政處分，但若初審不同意，因申請人無法進入「補辦增編原住民保留地」之下一個階段，即為實質否准，亦即初審同意並不等於「系爭土地補辦增編原住民保留地」之行政處分，是在「系爭土地補辦增編原住民保留地」之處分作成前，若另有證據可證明原初審同意之內容有誤，非不得再為「初審不同意」之內容，初審同意並無形式確定力，原告主張初審同意之性質為行政處分，在未經法撤銷或廢止之前，其效力應拘束所有國家機關，包括法院在內，不得為相歧異之認定云云，容有誤會。
（四）經查系爭土地有使用糾紛者，為如附圖所示592地號A（陳珠彩、陳美霞提出申請））以及B（許金財提出申請）之部分，本院於詢問證人前，兩造及參加人已一致同意用土地照片指認代替現場指認（見本院109年1月15日準備程序筆錄），而證人就照片畫出的範圍當然只能大概呈現耕種位置，其中592地號之東方為道路及濱海（即592-1、592-
2、592-3地號，見本院卷二第198頁之地圖照片套繪及原處分卷第12頁之許金財使用位置圖），而如附圖所示592地號B（許金財提出申請見原處分卷第12頁之位置圖）緊臨道路，相片1-2、1-3確為592地號無疑。
（五）訊據證人即參加人許金財鄰居賴清温證稱：【（參加人訴訟代理人林律師提供遮隱說明後之相片1-1至1-7，並予原告訴訟代理人確認）提示相片1-2（見本院卷二第190頁），請證人賴清温畫出相片1-2中，許金財、許金木、許金龍耕作的範圍。（法官請證人賴清温當庭畫出相片1-2中許金財、許金木、許金龍之耕作範圍，註：黑筆部分）（問：現在你畫出來的範圍中，許金財耕種多久了？）我只知道老人家在那邊耕種。（問：許金財有在那邊耕種嗎？）有。（問：許金財在上開畫出範圍的土地上耕種的時間有多久？）時間我就記不清楚了。（法官請證人賴清温於所指認之相片1-2上簽名）】，【（提示相片1-3，見本院卷二第190頁，問：這張照片的左半邊，請問證人賴清温，你知道是誰的嗎？）是原告陳鎮妹的。法官請證人賴清温以紅筆標示出原告陳鎮妹土地的部分於相片1-3並簽名。（證人賴清温以紅筆標示於相片1-3並簽名）。（提示相片1-4，見本院卷二第190頁，問：請問證人賴清温，這張相片的土地你知道是誰的嗎？）都是原告陳鎮妹的。（提示相片1-5，問：你認得出來這個土地的使用人是誰嗎？）這個地方是陳鎮妹的。法官請證人賴清温以紅筆標示出原告陳鎮妹土地的部分於相片1-5（見本院卷二第190-191頁）並簽名。（證人賴清温以紅筆標示於相片1-5並簽名）】，【（提示相片1-2、1-3，問：證人賴清温怎麼知道黑筆標註部分是許金財使用的？你是看到的還是聽說的？什麼時候的事情？）我是看到的，40年前老人家在土地上耕種。（問：你最後一次看到他們耕種的時間為何？）最後一次我記不得了。（問：現在許金財是否還有在上面耕種？）現在許金財有無在這塊土地上耕種我就不清楚的，我只知道這塊地是老人家在土地上耕種。】（見本院卷二第142-162頁），可知賴清温確可指認原告耕種位置（紅色筆標示）與許金財在照片1-2（即592地號土地）上之耕種位置（見黑色筆標示）。又訊據證人即參加人許金財鄰居江金承證稱：【（提示相片1-1至1-7，問：現在有7張照片，你可否指出許金財及其父母是在那幾張圖上的土地耕作嗎？）相片1-2、1-3（證人江金承以黑色簽字筆標註於於相片1-2、1-3並簽名）。（問：相片1-2、1-3，見本院卷二第194頁，你標註的地方，是誰在上面耕種？）許金財的老人家在那邊彎腰種菜。（問：是多久以前的事？）50年前了。（問：現在這塊地是誰在耕種？）許金財，耕種芋頭。（問：你標註的土地，現在還有誰在耕種？）許金財兩夫妻。】、【提示相片1-2、1-3，問：你剛剛提到相片1-2、1-3圈起來的地方是許金財在使用？你有無幫許金財在圈起來的地方除草？）是許金財在使用，我有幫忙除草。（提示相片1-4，問：你剛剛提到相片1-4是陳鎮妹的阿媽在使用，請問是什麼時候開始使用？）我國小畢業就看到陳鎮妹的阿媽在使用，陳鎮妹的阿媽走之後就沒有人在使用了，最近陳鎮妹才在上面使用。（提示相片1-4，問：除了陳鎮妹的阿媽以及陳鎮妹以外，還有誰在使用？）沒有。】（見本院卷二第166-186頁），可知江金承確可指認原告耕種位置（紅色筆標示）與許金財在照片1-2（即592地號土地）上之耕種位置（見黑色筆標示）。因「耕種」必然會占有土地，是許金財長輩及許金財之占有耕種，當然會使原告就系爭土地B有「土地使用中斷」之情形，被告因而否准原告就系爭土地(包括ＡＢ部分）之申請，尚無違誤，原告主張「土地使用人之糾紛」並不表示「使用中斷」云云，尚不足採。
（六）又照片2-1至2-8乃於系爭土地（現分割為592-8地號）上拍攝（見本院卷二第198頁之拍攝位置圖，即系爭土地Ａ），證人江金承證稱：【（提示相片2-1至2-8，問：你是否認得這些土地？是誰在上面耕種使用？）這些相片我都認識，相片2-1土地是陳珠彩在耕種。（證人江金承以黑色簽字筆標註於相片2-1並簽名）。（提示相片2-2，問：
誰在這塊土地上面耕種？）相片2-2土地是陳美霞在耕種。（證人江金承以黑色簽字筆標註於相片2-2並簽名）（提示相片2-3，問：誰在這塊土地上面耕種？）相片2-2與
2 -3是一樣的地，相片2-3土地是陳美霞在耕種。（證人江金承以黑色簽字筆標註於相片2-3並簽名，見本院卷二第206頁）】，【（提示相片2-1，問：白色亞管部分，你說是部落的人用的，你不知道名字。請你現場確認是否是原告陳鎮妹使用的？）不是。（問：相片2-1白色亞管是什麼時候就有的？）大概五六年前就開始有了，包含地上的塑膠管跟石頭。（提示相片2-1～2-4，問：你說你都看過這些土地，陳鎮妹有無在這些土地上使用？）沒有。（問：許金財使用的部分，是以前到現在都有使用嗎？包括土地被東管處收走的時候都有使用嗎？）有。（問：陳珠彩使用的部分，是以前到現在都是陳珠彩在使用嗎？包括土地被東管處收走的時候都有使用嗎？）從以前到現在都是陳珠彩使用的，但土地被東管處收走的時候有停頓，陳珠彩沒有種，但許金財有種芋頭。】（見本院卷二第166-188頁），可知系爭土地Ａ部分陳珠彩、陳美霞確有耕種。且其耕種必然會占有土地，是陳珠彩、陳美霞之占有耕種，當然會使原告就系爭土地Ａ有「土地使用中斷」之情形，被告因而否准原告就系爭土地(包括ＡＢ部分）之申請，尚無違誤。
（七）原告雖主張證人賴清温指認相片1-2黑色框框之相對位置靠近樹叢，應為石門段592-10地號土地，已經由張金蘭申請並初審同意，而非參加人許金財自稱使用的石門段592-12地號（特徵為鄰近道路）。且證人連自己使用的土地、工寮都指認不出來，其證詞之證明力實有待商榷。至證人江金承在相片1-2、1-3以黑色簽字筆標註之範圍，橫跨石門段592-10、592-11和592-12地號，與參加人許金財僅主張592-12之範圍不符，證人雖能正確指認相片1-4之土地為原告所使用，惟其態度明顯對原告充滿敵意，顯示證人立場鮮明，其證詞顯不可信。又蓄水池為石門段823、592地號土地上的重要設施，證人卻無法指認其所在，顯示其對於系爭土地之瞭解有限，且證人對於鄉公所辦理會勘、以及部落族人參與抗爭或其他公共事務之陳述，均不合乎常理、也與事實不符。參加人許金財、陳珠彩、陳美霞等人在106年以前都未曾提出增編原住民保留地之申請，也未曾參加相關抗爭活動或其他公共事務，一直到106年經立法委員鄭天財召開協調會、東部海岸國家風景區管理處同意讓石門段823、592地號土地增編原住民保留地後，渠等才佯稱有使用土地之事實提出申請。又石門段592-12地號土地鄰近道路，為平坦之土地，並未種植大型樹種，且有鋪設石頭道路（如空照圖中592-12地號土地右下角部分）。然而，對照參加人許金財所提許金財用地之現場照片可知，該筆土地既未鄰近道路，土地上又種有大面積的大型樹種，且照片上亦未見有鋪設任何石頭道路，顯然與上述石門段592-12地號土地之特徵不符，且依證人陳英彥之證詞可知系爭土地Ａ、Ｂ均由原告及張金蘭所耕種云云。
（八）惟本院於證人指認前已諭知「雙方對照片若有爭執，則不得作為指證的標的，須現場履勘或讓原告提出參加人無爭議的照片」，且原告訴訟代理人、參加人訴訟代理人（林律師）已當庭表示「對於遮隱後之相片作為今日庭呈指認標的無意見。」，（法官問：原告庭呈無文字說明之遮隱後相片，得否當庭編號（每一張相片都須編號）？原告訴訟代理人可以。（原告訴訟代理人庭呈遮隱後之本院卷二第120頁至第122頁以下之相片，並當庭編號為相片1-1至1-7，經參加人訴訟代理人、參加人複代理人及被告複代理人確認，見本院卷二第138頁），而證人賴清温、江金承所指認照片1-7之許金財所耕種土地，緊臨道路旁邊，特徵明顯，不難指認，其一致指稱許金財有在緊臨道路旁邊之土地上耕種（即相片1-2、1-3白色小汽車下方之土地），雖無法明確辨識是為592-12地號抑或是592-10地號，但已足證明許金財確有在系爭土地上耕種，且證人賴清温、江金承亦可正確指認相片1-4之土地為原告所使用，尚難謂其「立場鮮明，對原告充滿敵意、對於系爭土地之瞭解有限」，而證人江金承指認「陳珠彩、陳美霞有使用系爭土地Ａ」等語，並無與常情不符或前後矛盾之處，原告主張尚不足採。至證人陳英彥是原告的妹妹，依一般社會常情，通常為有利於原告之陳述，其證述證明力未如無親戚關係之證人賴清温、江金承為高，且所述與賴清温、江金承不同，是陳英彥證稱「許金財、陳珠彩、陳美霞」並未在系爭土地Ａ、Ｂ耕種之證詞，尚不足採。又參加人許金財、陳珠彩、陳美霞等人在106年以前雖都未曾提出增編原住民保留地之申請，也未曾參加相關抗爭活動或其他公共事務，但僅可作為全辯論意旨證明力之輔助參考，若兩造所提證據證明力不相上下，固非不得將此列為有利原告之參考，但不能作為渠等絕無在系爭土地ＡＢ耕種之證明。觀諸本件證人賴清温、江金承證詞之證明力大於陳英彥，已如前述，其已可證明「許金財、陳珠彩、陳美霞」曾在系爭土地Ａ、Ｂ耕種，是「許金財、陳珠彩、陳美霞在106年以前未曾提出增編原住民保留地之申請，也未曾參加相關抗爭活動或其他公共事務」一節，自不足以推翻賴清温、江金承前揭證詞之證明力，附此敘明。
（九）原告復主張被告仍應繼續審查本案是否符合「經釐清糾紛」之要件，不能將釐清責任轉嫁給原告承擔，是被告僅憑本案尚有其他申請人為由，認定本案「存有糾紛」「土地使用中斷」之情形，對原告所提事證漏未審酌，逕適用處理原則第3點第3項第4款之規定，否准原告申請，非無違誤云云，惟參諸原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函文意旨：有關一筆土地經多人同時申請增劃編原住民保留地時，若土地涉及使用糾紛之處置方式可透過部落會議，或部落族人證明（歷任村里長、部落頭目切結等文件）等文件為處理，鑑於原住民保留地之特性，主要在維持「族內」之正義，並非全部基於法理，反而有更注重人情、原住民文化之歷史淵源，是多數由原住民耆老、族長、重要人士所組成之原住民保留地土地權利審查委員會，在該原住民族內有相當權威，為族內正義之象徵。相同道理，於原住民土地實際耕種之人士並不明確的時候，因所涉時間長遠，亦宜由原住民耆老、族長、重要人士所組成之部落會議協調，最為適法。被告就「許金財、陳珠彩、陳美霞是否曾在系爭土地Ａ、Ｂ耕種」，固應職權調查，不得以尚有其他申請人為由，逕認定本案「存有糾紛，土地使用中斷」而否准原告之申請，但因被告調查能力有限，且被告已於107年1月23日函請原告就系爭土地A、B之爭議由部落會議公審解決，原告迄今仍未依原住民族委員會107年10月25日原民土字第1070065845號函文意旨辦理，已有未洽，復經本院查明「許金財、陳珠彩、陳美霞曾在系爭土地Ａ、Ｂ耕種」，己如前述，是被告否准原告申請之程序固未盡完善，但結論尚無不合，並無撤銷之必要。
四、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造及參加人其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 侯志融法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
書記官 李依穎