臺北高等行政法院裁定
108年度停字第26號聲 請 人 中華民國婦女聯合會代 表 人 雷倩訴訟代理人 李宜光 律師
吳 揚 律師高振格 律師相 對 人 不當黨產處理委員會代 表 人 林峯正（主任委員）訴訟代理人 魏潮宗 律師
朱嬿庭孫 斌上列當事人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止相對人中華民國108年3月19日黨產處字第108001號處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人民國108年3月19日黨產處字第108001號處分，關於命中華民國婦女聯合會應於處分送達之次日起30日內，移轉原處分附表1所列財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息為中華民國所有部分，於該處分行政救濟程序終結確定前，停止執行。
其餘聲請駁回。
聲請訴訟費用由相對人負擔二分之一，餘由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限」行政訴訟法第116條第1項及第3項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有停止執行予以救濟之必要。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。然不應只以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定意旨參照）。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
二、緣相對人於民國107年2月1日以黨產處字第107001號處分（下稱107年2月1日處分），依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4條第2款規定，認定聲請人為社團法人中國國民黨之附隨組織，並於107年10月4日，就「聲請人之財產是否為政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第4款之不當取得之財產？（二）是否應命聲請人移轉其不當取得財產為國有？」等爭點召開聽證會後，於108年3月19日作成黨產處字第108001號處分（下稱原處分），命聲請人於處分書送達之次日起30日內移轉如原處分附表1所列財產及自處分作成日起至移轉為國有之日止之孳息，為中華民國所有。聲請人認為原處分執行後將造成難以回復之損害，遂向本院聲請原處分於行政救濟程序終局確定前停止執行。
三、聲請意旨略以：
（一）按聲請人為依據人民團體法立案之合法政治團體，設立目的係提供各種社會公益服務。原處分認定聲請人私有財產為不當取得之財產，依黨產條例第5條第1項、第9條第1、4項規定，將發生禁止聲請人處分財產之法律效果。參照本院107年度訴字第260號確定裁定意旨，原處分認定聲請人99.3 %之財產為不當取得之財產，並禁止其處分之部分，無異於直接剝奪聲請人之全部財產，實質消滅聲請人，違反憲法增修條文第5條第4項，僅憲法法庭得消滅政黨等政治團體之憲法保留原則與權力分立原則外，更違反憲法第14條及司法院釋字第479號、第644號，應最大程度保障政治性團體之存續之意旨。依照司法院釋字第479號解釋、第644號解釋、最高行政法院92年度裁字第1376號裁定、101年度裁字第634號裁定與本院99年度停字第46號確定裁定意旨，本件除應停止執行移轉處分外，亦應依行政訴訟法第116條第3項，裁定停止原處分之執行，始能確實防止聲請人之結社自由權、言論自由權、名譽權與財產權與國家、社會公益，受到無法回復之損害。
（二）按聲請人為政治團體，會務活動雖不包括推舉候選人並舉辦競選活動，惟處分財產以提供各種社會福利關懷及其他涉及公益之慈惠工作，均屬聲請人照顧社會弱勢團體之政治主張，故聲請人處分財產進行慈惠工作以表達政治言論時，參照司法院釋字第644號解釋理由書，其言論自由自應受到最大程度之保障。惟查，原處分直接剝奪聲請人處分財產以散播政治言論之言論自由權，與憲法第11條保障言論自由權之意旨不符，並使聲請人享有之言論自由權受到難以回復之損害，且原處分剝奪聲請人之財產，致完全無法運作而無異於破產、倒閉，損害聲請人長年在社會公益領域累積之信譽，且相對人認定不當取得之財產之過程不僅欠缺足夠之證據，更有認定數額新臺幣（下同）465億6,344萬3,487.07元與聲請人之財產總額（390億5,771萬9,200元）相差甚鉅。原處分命聲請人移轉99.3%財產，移轉之金額高達388億1,124萬1,592元，其金額顯屬至鉅，顯屬難以回復之損害，本件自有停止之必要。
（三）原處分之主文已敘明，若聲請人未於30日內移轉，相對人將依行政執行法之規定，移送行政執行署加以執行，參照最高行政法院107年度裁字第1999號裁定、本院107年度停字第76號裁定意旨，足認本件確有在行政爭訟確定前停止原處分命聲請人移轉財產之部分，以免國家受有過重金錢支出及社會資源無謂浪費之急迫性。停止移轉處分之執行並無損於公益：依黨產條例第5條第1項之規定，聲請人亦無法處分被原處分認定為不當取得之財產。若往後相對人取得行政爭訟之勝訴判決，亦不影響原處分之執行及黨產條例欲達成之公共利益，故停止移轉處分之執行，顯將無損於公益。
（四）退步言之，縱使不停止「認定處分」部分，不停止執行之範圍，亦僅以聲請人本金43億6,240萬4,690.03元為限。
相對人計算利息之方式違反民法第207條規定，利息部分僅係估算，應僅以尚需實體審酌判斷之本金43億元範圍為限。黨產條例既已經本院二個庭聲請大法官解釋，相對人不僅不停止做成行政處分，反而繼續做成違憲處分侵害人民權益，在具體個案上違反最高行政法院裁判效力，若不停止原處分之執行，將使相對人繼續違法，危害公益，造成憲政危機，本件確有重大急迫性，並聲明：原處分於行政救濟程序終局確定前停止執行。
四、相對人則以：
（一）原處分包含確認處分及下命處分，其中確認處分部分其確認效果並未發生難於回復之損害，自不生急迫情事，下命處分部分之執行，縱有損害亦非不得以返還財產或金錢賠償之方式回復原狀，均與行政訴訟法第116條第3項規定不符。且原處分命聲請人移轉為國有之財產，種類分為銀行存款債權375億8255萬9256元、台泥股票市值6億19萬850元以及不動產部分，均可直接移轉無須經過換價程序，且依促進轉型正義條例第7條第1項規定，不當取得之財產移轉為國有後應成立特種基金，而非與國庫財產會混同，並受預算審查程序控管，且特種基金設立尚在研議階段，無立即使用之計畫，若下命處分部分遭撤銷，亦可從特種基金中返還財產並回復原狀，對於國家亦無額外金錢賠償，而無難以回復之損害與急迫情形。
（二）聲請人尚有資產至少2.46億元可使用，不受黨產條例限制，聲請人每年行政支出約2千萬元至4千萬元不等，縱無其他收入，已足供聲請人正常運作約6-10年，聲請人應透過收取會費、依法勸募、爭取政府補助等方式籌措運用經費，卻主張其若未能以過去獲取之鉅額財產做為經費，公益或福利事務將停擺，將對其結社自由、言論自由、人格權或名譽權造成難以回復之損害，實無可採。聲請人係立案登記之政治團體，自96年以來捐贈國民黨提名之立委及縣市議員候選人選舉經費，均未能記載於何時何次常會決議通過捐贈，實與聲請人所謂之公益或福利性事務相去甚遠。又聲請人長年捐助國民黨設立之各項財團法人基金會大部分均係對單一政黨及其所設立組織之資助，本不應於民主轉型後繼續用於從事政黨政治活動。聲請人96-105年捐贈明細，其中屬於急難救助性質之捐款僅佔總捐贈金額之
4. 89％，10年間亦不超過9千餘萬元，原處分下命處分部分不影響聲請人維持急難救助捐贈。
（三）原處分若停止執行，將導致聲請人應移轉國有之鉅額不當取得財產面臨移轉或隱匿風險，極有可能繼續作為從事政治活動使用，對公益有重大影響。聲請人長期並未依法申報財務預算與決算報告，多次拒絕依內政部要求提出財務報表，遭內政部依人民團體法第58條第1項規定予以警告處分，有台北地院106年度簡字第49號判決可稽。聲請人涉及隱匿銷毀資料，經相對人提出刑事侵佔及毀損告發，聲請人於原處分作成後仍違反黨產條例第9條第1項規定逕行處分財產，系爭附表1財產大部分為具有高度流動性之現金存款債權，金額龐大影響甚鉅，應由國家設立特種基金予以保管，比聲請人在本案訴訟終結前自行保管為妥適。
（四）聲請人主張黨產條例顯有違憲及原處分違法等節，而係對原處分所依據條例合憲性之爭執，應由本案言詞辯論調查證據程序予以認定，在司法院大法官會議宣告違憲之前應暫時認定為合憲，均非保全程序以略式審查所得審究。並聲明：聲請駁回。
五、本院之判斷:
（一）按「本條例用詞，定義如下：……四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。」、「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」、「經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。」、「依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。」黨產條例第4條第4款、第5條第1項、第6條第1項及第9條第1項本文定有明文。參諸前開條文，符合黨產條例第5條第1項之法定要件，即可推定為不當取得之財產，然因法律為普遍抽象之規定，故原則上須行政機關就特定事件作成行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定，以及技術上「得」依其規定而履行之行政法義務。復觀諸黨產條例第5條之立法理由「一、……本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。」可知，該條規定乃係對舉證責任轉換之設計，亦即須待相對人作出認定屬於不當取得黨產之處分後，方由聲請人對非屬不當取得之黨產之事實負舉證之責。亦即是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人先就特定組織認定屬於黨產條例第4條規定之政黨或附隨組織後，再依黨產條例第6條第1項作出該組織所有之特定財產屬不當取得之財產之認定處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用（參照最高行政法院106年裁字第41號裁定意旨）。
（二）按所謂確認處分，係指確認法律關係存否之處分，或確認人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之處分。查本件原處分之理由五記載略為：「……認被處分人現有財產，除保管委員會經費外，其餘均屬不當取得財產之現存利益，又無證據證明其來源正當，依本條例第6條第1項及第2項規定，應移轉為國有。」（本院卷第37頁）參照原處分之理由說明，足見相對人係先認定如原處分附表1所列財產係屬黨產條例所定不當取得之財產，再依據同條例第6條第1項及第2項規定，應移轉為國有，此有原處分附卷為憑（本院卷第17-37頁）。揆諸前揭司法院釋字第423號解釋意旨及說明，可知原處分係包含相對人認定附表1所列財產係屬黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產的確認處分，及依同條例第6條第2項命聲請人應移轉財產的下命處分等兩部分，聲請人就原處分向本院聲請停止執行，本院自應就前開兩部分均予以審究，先予敘明。
（三）原處分關於確認處分部分：
1.按依行政訴訟法第116條第5項規定裁定停止執行時，得選擇下列3種法律效果：⑴停止原處分或決定之效力；⑵停止原處分或決定之執行；⑶停止原處分或決定之續行程序。其中停止原處分之效力，乃係阻止行政處分效力之發生，例如所確認或形成之法律關係，經法院裁定停止時，即不生確認或形成效力。
2.聲請人主張其在被認定為附隨組織後，並未為違法脫產之行為，且已向相對人申報所有帳戶，原處分認定聲請人之現存利益高達465億餘元，僅為估算而無具體證據云云，然查：原處分確認附表1所示之財產屬黨產條例第4條第4款所定不當取得之財產，其法律效果乃在作為原處分下命部分應移轉之標的，而原處分嗣後若經本案訴訟審認屬違法而判決撤銷確定，該確認效力即予消滅，論理上並無不能回復之情形。另確認附表1財產為不當取得之財產後，既猶須命聲請人將其移轉為國有，則對聲請人財產權具實質影響者，當為命移轉國有之下命處分部分，足認原處分關於確認處分部分之效力，對聲請人尚無發生難以回復損害之急迫情形，是此部分之聲請，難認已符合停止執行之要件，自難准許。
（四）原處分關於下命處分部分：
1.按人民有集會及結社之自由，乃憲法第14條所明白宣示；又「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。……政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體……。」復經司法院大法官於釋字第644號解釋理由書闡釋甚明。而社團本身作為保護之主體，則就社團的存續、功能運作、組織、意志的形成，乃至社團活動或事務的推行與事務領導的自主決定等，均包含在結社自由的保護內。聲請人為依據人民團體法立案之政治團體，依其章程所定，設立任務為：「一、團結婦女力量，奉行三民主義。二、協助政府推展教育及殘障弱幼同胞之救助。三、推展婦女權益，伸張社會公益。四、慰勞三軍官兵及憲警人員。五、推動兩岸交流，促進兩岸關係和諧發展。六、加強國際聯繫，促進國民外交。」（本院卷第301頁）。足見聲請人屬政治團體，經由結社組成團體，協助會員促進公益活動、慈惠活動等。聲請人社團所為之捐贈輔助等行為，均須經會員大會依法定程序決議行之（見聲請人章程第13條、第18條，本院卷第302頁）。次按黨產條例之立法理由係基於過去政黨未依實質之法治國原則、因特殊時代背景非正當財源取得之財產，應依法予以認定後，回復移轉為國家或原所有權人所有（參見立法理由說明：「一、在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符。」）。故「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」而禁止處分之（該條例第5條第1項、第9條第1項參照）；另針對經相對人認定屬不當取得之財產者，則命於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，若已移轉他人而無法返還時，則就其他財產追徵其價額（同條例第6條第1項、第3項參照）。除此之外，該條例並無何條文涉及政黨或附隨組織之存廢、政治活動等領域，則黨產條例主要干預限制者，僅為財產權，應可認定。查相對人作成原處分，認定附表1所示財產為不當取得之財產，並命聲請人應移轉為國有，所干預影響者，僅為聲請人之財產權，原處分對於聲請人從事章程所定之公益、急難救助等活動時所得運用資源，勢必造成不便或障礙，固為經驗法則上所得認知者，惟原處分之執行對聲請人財產權之影響，聲請人援引本院99年度停字第46號裁定，主張：若移轉處分繼續執行將使聲請人無法從事慈惠工作、威脅長期支持之弱勢團體生存、振興醫院面臨財政缺口無法善盡醫療研究工作、將影響門診及後續回診病患受醫療之權益及生命身體健康，此等損害係屬難以回復原狀且可單純以金錢賠償等語，然查：前揭裁定係就醫療診所違反醫療法被裁處停業一個月之處分，在行政救濟程序未確定前，該停業處分是否影響病患回診所為之審酌評估，與本案之事實及法律規定均有不同，尚難比附援引，作為有利於聲請人之認定。又本件聲請人就原處分執行將致聲請人之結社自由、言論自由、平等權等造成難以回復之損害等節，既未經聲請人提出相關資料供參，法院亦無從審酌判斷，是聲請人此部分之主張，尚難遽採。
2.原處分命聲請人將附表1所示財產移轉為國有，聲請人因此將受之損害，固屬得以金錢賠償回復者，然審諸相對人藉原處分所移轉財產之價額高達388億1,124萬1,592元（包含銀行存款債權375億8,255萬9,256元、台泥股票市值6億19萬850元及不動產部分，見相對人108年4月9日陳述意見狀第4頁即本院卷第326頁），實屬鉅額。又聲請人若未依原處分之期限將附表1所列財產移轉為國有，相對人即可依行政執行法之規定，移送行政執行，且相對人陳稱：原處分命聲請人移轉為國有之財產，種類分為銀行存款債權、台泥股票以及不動產部分，均可直接移轉無須經過換價程序等語，堪認原處分隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。況相對人陳稱：「依促轉條例規定，這些移轉國有的不當財產會成立特種基金加以運用，該特種基金尚未設立，故今年該款項不會動用，明年成立該特種基金需經立法院通過，之後才有可能會動用款項。」（見本院卷第267頁調查筆錄），則特種基金何時成立，尚有未定，在特種基金成立前，移轉國有的不當取得之財產與國庫財產間關係如何，不無疑義。則相對人辯以若下命處分部分遭撤銷，亦可從特種基金中返還財產並回復原狀，對於國家亦無額外金錢賠償，而無難以回復之損害與急迫情形云云，容有未洽。
3.相對人雖陳稱如附表1之財產絕大部分為具高度流動性之現金存款債權，極可能被移轉或隱匿，或繼續作為從事政治活動使用，應由國家設立特種基金保管，遠比由聲請人在訴訟終結前保管更為妥適云云。然查：原處分既已認定聲請人所有之財產為不當取得之財產，依黨產條例第9條第1項之規定，聲請人之財產即受到限制，非有正當理由或經相對人同意，不得自由處分，已足確保日後若相對人於本案訴訟勝訴後，對於聲請人移轉返還或追徵財產之效果，亦能避免聲請人有脫產之情形。堪認原處分之下命處分部分縱停止執行，對公益尚無重大影響。再考量公益、私益因素之權衡比例後，本案388億餘元財產之執行，對聲請人與相對人（即國家）之利害影響大不相同，聲請人所受影響較為嚴重。故聲請人此部分之聲請，尚難認對公益有重大影響，應予准許。
六、綜上所述，聲請人聲請停止原處分之執行，其就原處分認定附表1之財產為不當取得之財產部分，核與停止執行之要件不符，不應准許，該部分聲請自應駁回；至原處分命聲請人應移轉附表1所列財產為國有部分，則認已有發生難於回復損害之虞、且有急迫情事，原處分該部分之停止執行復難認於公益有重大影響，聲請人就該部分之請求，遂認為有理由而應予准許。另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指相對人有違反行政程序法規定應依照證據及論理與經驗法則認定事實作成處分之規定以及原處分適用之法律顯有違憲之疑義等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟實體之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認，附予說明。
七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
書記官 蕭 純 純