臺北高等行政法院裁定
108年度全字第20號聲 請 人 李詩妹訴訟代理人 黃國益 律師複代理人 呂奕賢 律師上列聲請人因與相對人桃園市桃園區公所間祭祀公業事件（本院108年度訴字第418號），聲請假處分，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」行政訴訟法第298條第2項定有明文。依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。聲請人如未能釋明，其聲請即難以准許。
二、本件聲請意旨略以：㈠李我任祭祀公業召開第八屆派下全員大會（下稱系爭派下員
會議）選舉聲請人為管理人，聲請人向相對人申請管理人備查，然經相對人以107年5月15日桃市桃文字第1070014996號函命聲請人先辦理派下員變動（下稱系爭函），聲請人不服，乃以自己名義提起一般給付訴訟即本院108年度訴字第418號（下稱本案訴訟），並以「相對人應准予聲請人備查為祭祀公業之管理人」作為訟爭標的，就系爭函是否妥適、相對人是否應作成准予聲請人備查為李我任祭祀公業之管理人之行政行為，存有公法上法律關係之爭執。系爭函雖非行政處分，然係就兩造間公法上法律關係所為之行政行為，聲請人得以主管機關為被告而提起一般給付訴訟。
㈡系爭函致李我任祭祀公業有發生重大損害或急迫危險之虞。
⒈李我任祭祀公業之全體派下員原將財產委任由部分派下員
管理、占用（下稱系爭財產處分），以致財產遭挪為私用，滋生法律糾紛，除財產上損失外，亦造成派下員間情感上之分裂，李我任祭祀公業擬依法辦理申請登記為祭祀公業法人，惟系爭函否准備查致登記程序無法開啟，進而使李我任祭祀公業之財產處於隨時可能遭到侵害及占用、損害之危險。系爭函致聲請人無法對外行使李我任祭祀公業管理人之權限，造成李我任祭祀公業之業務停擺。因李我任祭祀公業管理人是否為聲請人懸而未決，致內部矛盾越發強烈，亟需聲請人暫為管理人，以進行統籌事務，而有必要防止李我任祭祀公業財產上與存續上之損害及危險。
⒉祭祀公業辦理土地登記等相關事務，均須以相對人准予備
查之管理人名義方能辦理，系爭函使李我任祭祀公業陷入欠缺管理人之狀態，亦無法使用金融機構帳戶。因系爭函致使對侵占財產之派下員提起刑事告訴時，無法使用李我任祭祀公業名義提起告訴。
㈢系爭派下員會議經相對人肯認，並未損害派下員之權益，系
爭函否准備查未先經職權調查事實與證據，亦未說明理由及證據，甚至不知李我任祭祀公業確實有繼承變動之問題、縱有變動，則是否確已影響管理人選任門檻等問題，系爭函未能依行政程序法所定之法定程序進行。相對人僅憑主觀認定過久未辦理派下員繼承變更可能對於選任管理人門檻有所疑慮，以未來不確定之事實為衡量，難謂無濫用行政行為之違法。
㈣李我任祭祀公業之損失無法以金錢賠償，縱能以金錢賠償，
其金額亦屬過鉅，將造成國家過重之金錢負擔，並延伸耗費社會資源之不必要爭訟，是本件確有定暫時狀態之必要。並聲明：⒈聲請人願供擔保請求命相對人於聲請人所提「相對人應就聲請人為李我任祭祀公業之管理人准予備查」（即本院108年度訴字第418號）之行政訴訟判決確定前，暫准予聲請人備查為李我任祭祀公業管理人。⒉聲請程序費用由相對人負擔。
三、相對人主張略以：㈠祭祀公業管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然依祭祀
公業條例規定，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律效果之規定或意旨。
㈡依系爭派下員會議紀錄內容以觀，聲請人經選任為管理人後
，旋即辦理交接，顯已有就任之事實，故聲請人為李我任祭祀公業管理人之法律上效果，並不因相對人准予備查與否，而使聲請人之管理人地位或其職務之行使受有任何危害，是聲請人並無聲請暫准備查其為李我任祭祀公業管理人之必要。聲請人雖謂系爭函業已造成李我任祭祀公業與金融機構之往來、申請登記為祭祀公業法人、處理不動產相關事項等受監督事項之運作中斷等重大損害或急迫危險之虞云云，然未提出任何證據以供釋明，況且稽諸上開事項均係攸關李我任祭祀公業之資產變動等重要事項，果若暫准予其管理人之備查，反而有使該公業之財產陷於立即遭到侵害及損害之危險。
㈢按祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理
人、派下員或利害關係人依祭祀公業條例第18條規定，應檢具相關文件向公所申請公告30日，無人異議後准予備查。為保障實際派下現員之權益，祭祀公業應自知悉時起由管理人、派下員或利害關係人儘速備妥申請文件申請派下員變動備查。又派下現員有變動時，祭祀公業法人應於召開派下員大會前辦理派下員繼承變更。李我任祭祀公業於94年2月23日經相對人同意備查其派下全員名冊（下稱94年派下員名冊），迄今長年未曾辦理派下員繼承變更，而相對人依94年派下員名冊總計為299名，核與聲請人於107年提出之派下員名冊編號共計323名之派下員人數，形式上審查已顯有不同，且變動人數多達24名，備註欄僅記載繼承變動等文字，此外據聲請人告知相對人承辦人另有41名派下員以黃色標示於名稱欄上，係李我任祭祀公業已知死亡之派下員而未辦理派下員繼承變更者，是李我任祭祀公業派下員既有上開至少65名派下員之變動情事，則於召開系爭派下員會議前，未先辦理派下員繼承變更，於法有違，亦有損害實際派下員之權益。從而，相對人依法要求聲請人應先辦理派下員繼承變動再辦理管理人選任事宜，並無濫用行政行為之違法可言，是聲請人以此為由，請求暫行准予備查其管理人之處分，亦屬無據等語。並聲明：⒈聲請駁回。⒉聲請程序費用由聲請人負擔。
四、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態處分，其
要件有三：⒈須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關係（權利義務關係）發生爭執：所謂爭執之公法上法律關係，即為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係，故必以自己對於相對人現在或將來有基於本案請求提起本案訴訟之可能為前提要件，否則將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得以定暫時狀態處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，有違定暫時狀態處分之規範目的。⒉須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險：所謂「重大之損害」，應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，是否逾相對人因該假處分所受之不利益或損害，以及該假處分對公共利益之維護，再斟酌社會經濟等其他主、客觀因素，綜合判斷之；而所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，即難謂有急迫危險或重大損害情事，而有必要聲請為定暫時狀態之處分。⒊行政法院認為有定暫時狀態之必要：聲請法院定暫時狀態處分，所保全者既為本案權利，於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要以較為簡略之調查程序，依其提出之有限證據資料，權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護，以免將來之保護緩不濟急；且此一必要性要件之審查，在關於滿足性處分之裁量時益形明顯，蓋滿足性之處分可使聲請人於本案訴訟勝訴確定前先獲得權利之滿足，形同喪失其對本案訴訟原有之附隨性、暫定性等本質，而實現如本案訴訟勝訴判決之內容，且發揮類似於本案訴訟之效力，基於其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害關係，以及訴訟程序之充分性及完整性等考量因素，此種定暫時狀態處分之聲請，必須其本案權利存在之蓋然性較高時，始得謂有准許之必要性。此外，關於假處分之請求及原因，應釋明之，為行政訴訟法第302條及第297條準用民事訴訟法第526條第1項所明定。所謂釋明，係指當事人對於其事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切證據，惟依證據之性質不能即時調查者，不在此限（行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定參照），且依行政訴訟法第301條規定，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。因此，關於聲請人因防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而有聲請定暫時狀態處分之必要性等情形，聲請人於提出聲請時，均應就其假處分之請求及原因提出可供法院即時調查之證據以為釋明，如未能加以釋明，則其聲請自難准許（最高行政法院106年度裁字第106號裁定意旨參照）。
㈡本件係因李我任祭祀公業召開系爭派下員會議選舉聲請人為
管理人，聲請人向相對人申請管理人備查，然經相對人以系爭函命李我任祭祀公業先辦理派下員變動，聲請人不服，乃主張其提起本案訴訟，依行政訴訟法第8條規定之一般給付訴訟，請求相對人應准予聲請人備查為李我任祭祀公業管理人等情，業經調閱本案訴訟卷核閱無訛（本院108年度訴字第418號卷第11頁），故本件聲請人聲請定暫時狀態處分所欲保全之權利與本案訴訟相同，應可認定。是聲請人本件聲請倘經許可者乃本案訴訟勝訴始能達到之結果，依前開說明，聲請人自應釋明其本案訴訟勝訴之蓋然性極高，重大損害或急迫危險程度極高而有定暫時狀態假處分之必要等情形。
經查：
⒈「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土
地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定祭祀公業條例」、「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查…。」，祭祀公業條例第1條、第19條分別定有明文。另自祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，可知公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得以此為基礎，將之納入法人管理；苟未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予以駁回，且此關於公所辦理祭祀公業申報之行政行為，除祭祀公業條例有特別規定外，仍應依行政程序法相關規定辦理（最高行政法院106年度判字第241號判決要旨參照）。證明文件是否完備，以及是否足以證明其選任之程序合法，公所自應依行政程序法第34條至第43條職權予以審查（最高行政法院10 7年度判字第243號判決要旨參照）。此外，祭祀公業條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報；祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查。祭祀公業條例第6條第1項、第2項、第18條第1項均規定甚明。
故祭祀公業管理人依祭祀公業條例既具有申報祭祀公業及辦理派下員變動申請備查等義務，因此，依祭祀公業條例第19條檢具證明文件申請備查管理人之情形，亦應與祭祀公業申報文件採書面審查情形為相同之解釋，始符祭祀公業條例之立法精神。而本件李我任祭祀公業自94年間均未辦理派下員變動等情，為聲請人所不爭執（本院卷第22 4頁）。且相對人依94年派下員名冊總計為299名，核與聲請人於107年提出之派下員名冊編號共計323名之派下員人數，形式上審查已顯有不同，且變動人數多達24名，備註欄僅記載繼承變動等文字，此外據聲請人告知相對人承辦人另有41名派下員以黃色標示於名稱欄上，係李我任祭祀公業已知死亡之派下員而未辦理派下員繼承變更者，是李我任祭祀公業派下員既有上開至少65名派下員之變動情事，則李我任祭祀公業於召開系爭派下員會議前，未先辦理派下員繼承變更等情，有107年11月間派下全員名冊在卷可參（本院卷第185-219頁）。故系爭派下員會議非但於法有違，亦有損害派下現員之權益。從而，系爭函依書面審查聲請人申請備查管理人檢附之文件，以李我任祭祀公業逾13年未辦理派下員變動，依經驗法則判斷因派下現員現況變動而有影響管理人選任結果之虞，請聲請人先辦理派下員變動乙節（本院卷第25頁），依據上揭說明，於法尚無不合。
⒉次查：李我任祭祀公業與訴外人李師宗間前因確認派下權
存在等事件，前經臺灣桃園地方法院以100年度訴字第482號判決（下稱民事判決），嗣於105年6月23日確定。民事判決理由以李我任祭祀公業94年9月21日規約書（下稱系爭94年規約）修改內容未依原規約內容「派下權之認定，需有文件可考」之規定而認定系爭94年規約無效等情，有民事判決及歷審裁判檢索系統表附卷足憑。此外，相對人據此業已撤銷系爭94年規約及94年派下員名冊之備查等情，亦據相對人陳述明確（本院卷第226-227頁），並有相對人106年10月17日桃市桃文字第1060052592號函在卷可按（本院卷第248頁），故系爭派下員會議仍依業經民事判決認定無效之系爭94年規約及逾13年未辦理派下員變動之94年派下員名冊選任聲請人為李我任祭祀公業管理人，且僅提出系爭派下員會議紀錄，而未能提出系爭派下員會議簽到名冊以供本院審認參與系爭派下權會議之人別，實難認聲請人已釋明本案訴訟權利存在之蓋然性。
⒊再按，所謂派下員大會，乃由祭祀公業或祭祀公業法人派
下現員組成，以議決規約、業務計畫、預算、決算、財產處分、設定負擔及選任管理人、監察人。又所謂派下現員，指祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。祭祀公業條例第3條第6款、第5款定有明文。故派下員大會乃由派下現員組成，除選任管理人之權限外，尚包含財產處分、設定負擔。因此關於辦理土地登記、使用金融機構帳戶等祭祀公業財產處分及設定負擔，仍須經由派下現員組成派下員大會議決，依法尚非管理人之權利。從而，系爭函命聲請人先辦理派下員變動，與聲請人主張辦理系爭財產處分乃屬二事。此外，聲請人亦未能提出即時可調查之證據以釋明李我任祭祀公業有何辦理系爭財產處分之需要；亦未釋明李我任祭祀公業財產有何遭挪為私用、據為己有等重大損害或急迫危險之事實。況聲請人主張因系爭函而無法辦理系爭財產處分之事實縱為真實，亦屬財產上之損害，非不得以金錢賠償損失。又李我任祭祀公業與聲請人係不同之主體，尚難認李我任祭祀公業之損害即是聲請人之損害，聲請人據此主張，自無可採。且聲請人既未能提出即時可調查之證據以釋明系爭財產處分受有損害之事實，亦難驟以推論有何金額過鉅、計算之困難、國家負擔過重金錢支出及延伸不必要爭訟可言。綜上，依利益衡量原則，尚難認聲請人有何急迫危險存在，而有定暫時狀態處分之必要。
⒋末查，聲請人未主張有何特別情事，亦未提出即時可調查
之證據以釋明之，聲請人聲請供擔保以代釋明，依法自難准許。
五、綜上所述，聲請人未能釋明其為防止重大損害或避免急迫危險，而有定暫時狀態之必要，亦未主張有何特別情事聲請供擔保以代釋明，其聲請定暫時狀態之假處分，核與行政訴訟法第298條第2項所定要件不符，應予裁定駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 108 年 6 月 10 日
書記官 陳清容