臺北高等行政法院裁定
108年度全字第55號聲 請 人 許煌相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）相 對 人 內政部國土測繪中心代 表 人 劉正倫（主任）相 對 人 經濟部水利署第一河川局代 表 人 陳健豐（局長）相 對 人 宜蘭縣羅東地政事務所代 表 人 徐志郎（主任）上列聲請人與相對人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文
一、聲請駁回。
二、聲請訴訟費用由聲請人負擔。理 由
一、按人民與國家間於公法上法律關係有所爭執，其公法上權利究否現時受國家不法侵害，雖依憲法第16條訴訟權之保障，及行政訴訟法第2條及第4條至第8條所設各類型行政訴訟程序之具體化，得藉司法途徑終局解決公法上之法律紛爭，救濟其權利；但為避免本案訴訟裁判終局確定前，其實體權利在現時受害下，因時間經過，蒙受不可回復或難以回復之重大損害，致訴訟確定終局結果縱賦予權利保護，亦乏實益，基於憲法第16條訴訟權保障寓含「無漏洞權利保護有效性」之司法擔保誡命，應於此必要情形下，賦予人民得向司法機關聲請暫先避免權利受重大損害之保護措施，俾於訴訟程序終局確定前，法秩序之和平得暫以維持。故行政訴訟法第298條第2項設有定暫時狀態假處分制度，規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」同條第3項並規定：「前項處分，得命先為一定之給付。」容許本案訴訟程序前，實體權利之給付需求，得以暫先獲得滿足（學理有稱「本案事先裁判」）。但此假處分程序，既為本案訴訟程序終局確定前，以暫解權利受害紛爭之過渡性權利保護措施，所須經之程序較為簡略快速，卻難臻終局解決紛爭所需嚴謹程度，又涉及權利是否即受重大損害危險之預測性判斷，如何妥適分配此等快速程序之決策風險，毋寧為假處分程序之審查判斷重心。尤其聲請定暫時狀態之假處分，所聲請定假處分之內容，尚容許本案實體權利之暫時性滿足，為維持假處分之附隨過渡性，避免快速程序裁決下之風險成本過鉅，關於聲請權利內容之本案暫時性滿足者，應僅於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要在此快速簡略程序中，依其提出之有限證據資料（釋明）行必要調查，暫時權宜地決定先予適當之法律保護措施，以免將來之終局保護緩不濟急。另除本案事先裁判必須就本案勝訴高度蓋然性為審查外，參照行政訴訟法第298條第2項規定，聲請為定暫時狀態假處分審查要件有三：（一）公法上法律關係發生爭執；
（二）為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；及（三）行政法院認為有定暫時狀態之必要；且依行政訴訟法第302條、第297條及民事訴訟法第526條第1項規定，聲請人對於上開要件應舉證釋明之，復依行政訴訟法第301條規定，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明，故聲請人如未能舉即時得以調查之證據釋明者，則其聲請自難准許。而所謂「重大之損害」應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，與相對人因假處分所受不利益或損害，以及該假處分對公共利益維護之影響等，為綜合之利益衡量。至所稱「急迫之危險」則指危險刻不容緩，無法待行政爭訟程序終結處理，若不藉假處分及時提供暫時保護，將來終局權利保護將無實益者而言。再則，上開定暫時狀態之規制命令，既為避免本案訴訟判決之作成已無救濟實益，乃暫時設定或擴張聲請人之法律地位，以維必要之權利保護，故以本案訴訟存在為前提，凡不能提起本案訴訟達成救濟目的者，自不得聲請假處分。
二、聲請意旨略以：
（一）聲請人為宜蘭縣○○鄉○○○段（下稱「系爭小南澳段」）第25-16、25-14、25-37地號等3筆土地（下稱「系爭土地」）所有權人，相對人宜蘭縣羅東地政事務所（下稱「羅東地政事務所）與林敬服共謀強取羅東溪系爭小南澳段沿岸精華土地，一方面將地籍圖去「坐標數值化」，捏造不實電子地籍圖，再不斷利用「合併、分割、鑑界複丈」，騙取民眾接受假界址，再封鎖道路，讓農民無路可走，壓低當地交易行情。縱有爭執者，則利用確認界址、占有爭議等民事簡易訴訟，以司法公權力強取人民土地。另又利用農地重劃法第22條、第23條、24條等規定，以集中分配、大吃小、抵費地拍賣、鄰地優先承買等，以行政公權力低價強取大片農地。聲請人為爭取及維護自身與小南澳段大多數地主共同權益，前後提起回復地籍及作成具同一性「TWD97」地籍圖之本案訴訟，唯訴訟拖延甚久（現上訴繫屬於最高行政法院）。為保護系爭土地所有權及財產人身安全，防止重大損害、避免急迫危險，於本案判決確定前，依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請就有爭執之「回復地籍」、「作成具同一性『TWD97』地籍圖」、「確定用地線範圍」定暫時狀態假處分。
（二）依司法院釋字第598號解釋，土地登記所據之原因證明文件，即第一次總登記所公告「地籍調查」、「地籍圖」具有絕對效力。因此經第一次總登記後，原地籍圖有絕對效力，各宗土地與鄰地各個界址，係依原地籍圖上所對應各個地籍坐標數值，任何機關或法院均無權變更原界址，形成新界址，造成不動產所有權關係變動。而臺灣地區以往地籍圖多以日據時期「地籍圖坐標系統」與相對人內政部於民國69年公布之2662處「【TWD67】坐標系統」控制點等而制作，該等準據坐標系統皆以天文觀測及三角測量方式測定經緯度，只是坐標基準原點及單位有所不同，而相對人內政部國土測繪中心（下稱「國土測繪中心」）已於88年開發坐標轉換程式，可供進行坐標單位轉換，不需額外測量作業。且日據時期地籍圖原本，政府機關保有數份副本或依此複製的正本可供使用，也可不斷複製，具原地籍圖效力，42年間省政府又將各地保管的藍晒底圖作成160磅藍晒底圖，嗣將之掃描數位建檔，依辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第4點，得供為制作地籍圖的參酌原圖，因此並無因原地籍圖破損或其他理由而為地籍重測的必要。再者，依相對人內政部掃描建檔的系爭小南澳段地籍藍晒圖與舊地籍圖，均與相對人羅東地政事務所於91年與93年核發的地籍圖謄本相合，並無任何「圖紙伸縮、破損」的問題，且日據時期地籍每一圖幅外廓右上角、左下角皆有地籍圖坐標，按該坐標值輸入電腦的數值化圖幅接合完全精確，只要比例縮放，即可轉換成具「同一性」各種不同比例之原地籍圖，不生所謂「圖紙破損伸縮、皺褶、圖幅接合拼接差異、比例尺不同而不同」的問題，沒有進行地籍複丈的原因與比要。
（三）但相對人內政部訂定發布「辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項」、「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知」及「地籍測量實施規則」等行政命令（下稱「系爭地籍相關命令」），將日據時期地籍圖坐標數值去化，使其失去地籍坐標，僅成所謂「圖解圖」，其上任何界址點、圖根點，不論採任何地籍坐標系統或任何最精密科技儀器，在實地坐落地點上均無從檢測而完全不明。至所謂「補設圖根點」也無從檢測。系爭地籍相關命令應屬無效。又系爭地籍相關命令將地籍圖坐標數值去化後，更利用所謂「地籍圖數值化」，使公務員登載不實於所掌公文書，捏造不實的「TWD97電子地籍圖」，混亂全臺地籍。相對人羅東地政事務所即將地籍圖去坐標數值化，捏造不實電子地籍圖以及106年電子謄本，與原地籍圖明顯不符，位置偏離約5公尺，且系爭土地面積縮減一成左右，損害地主權利，涉有行使公務員登載不實文書犯罪，並造成系爭土地未直接緊鄰道路，影響聲請人財產權益。
（四）至於本院106年度訴字第684號判決，雖判決聲請人敗訴，但該案承審法官明知卷內106年公告電子謄本為重要犯罪證據，亦明知聲請人於該案所訴請確認地籍圖法律關係不成立之確認標的，乃系爭106年公告電子謄本，與所謂「104年複丈成果圖」純屬兩事，於事實概要及判決理由均未論述106年電子謄本是否足採，也故意於判決理由以104年複丈成果圖混淆之，實屬枉法裁判罪。又，日據時代含坐標的地籍圖正確，已如前述，嗣後去坐標數值的調整複丈圖所為任何鑑定，當然無效，相關本案訴訟判決所謂日據時期地籍圖正本已被炸毀，副圖裱背保存，原地籍圖年代久遠破損、折皺、伸縮致圖幅拼接合拼發生差異，並不可採。再者，地籍測量時設置圖根點的「原始標樁」僅為輔助測量、辨識工具，可輕易被破壞或遺失，或被移位，因此，複丈時所依據之特定原始標樁、界樁等，應先進行檢測確定仍為原始所在地，才得憑以複丈。但依系爭地籍相關命令，僅能測得該特定圖根點、或補設圖根點現所在地之「TWD97坐標數值」，與是否為原始標樁所在地，或地籍圖所對應圖點，完全無涉，不能確定是否為實地位置。政府捏造所謂「以前人工測量不準，現代衛星定位」等理由，供法院以之為判決理由及基礎，稱「應以衛星定位TWD97基準實地測量，建之新的地籍測量結果，始能釐清地籍」等語，殊為謬誤。
（五）聲請人所有系爭土地本有既成道路與系爭小南澳段其他的既成道路相通，形成一體完整公用道路系統，為各用地所有權人區分共有，且相對人經濟部水利署第一河川局（下稱「第一河川局」）規畫辦理「羅東溪廣興橋上游河段治理計劃」，其中「大進堤段用地範圍線」初步劃設成果，按「TWD97坐標」所定坐標資料及航照套繪圖，用地範圍線內土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之，並將提報年度工程辦理。該大進堤段用地範圍也為一整體，不容分割；又宜蘭縣政府於107年間將系爭小南澳段劃為農地重劃區內，依農地重劃法相關規定，重劃區內系爭小南澳段土地具準共有法律關係，原土地是否臨路，影響日後重劃分配時，是否能按原位置受分配。故聲請人本於系爭土地所有權地位，為防止重大損害、避免急迫危險，於本案判決確定前，依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請本件定暫時狀態假處分，聲明請求裁定命：
1.相對人內政部應停止系爭地籍相關命令之適用。
2.相對人國土測繪中心應提供宜蘭縣冬山鄉小南澳圖十九葉之內7號圖、8號圖、4號圖、5號圖（下稱「系爭地籍圖」）之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之地籍圖坐標，提供其數值化CAD電子檔。
3.相對人內政部、國土測繪中心、羅東地政事務所等，應：
(1)依系爭地籍圖之舊地籍圖上所載之地籍圖坐標，為數值化CAD電子檔。
(2)依坐標轉換程式所轉成具「同一性」之「TWD67」坐標之成果電子檔。
(3)按「TWD67」測量基準，就舊地籍圖所載宜蘭縣○○鄉○○○段第23-113、25-39、25-31、25-38、25-37、25-16、25-17、25-36、25-2、25-35、25-34、25-62等土地為實地測量，並以實地測量成果，作成具「同一性」之「TWD97」地籍圖。
4.相對人第一河川局辦理「羅東溪大進堤案」用地線範圍內用地之徵收，應依上述第3項具「同一性」之電子地籍圖辦理。
三、本院的判斷：
（一）本件定暫時狀態假處分聲請意旨第1項，關於請求本院命相對人內政部應停止系爭地籍相關命令之適用部分，核其聲明內容，是請求法院裁定命內政部作成一般性行政命令，下令下級實施地籍測量機關，停止適用系爭地籍相關命令。而查系爭地籍相關命令，包括「辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項」、「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知」及「地籍測量實施規則」等，經核其內容，是內政部本於土地法之中央主管機關地位，依其權限，為協助下級實施地籍測量機關在適用土地法第2編第2章「地籍測量」之相關規定，進行地籍測量業務時，統一解釋法令、認定事實，以及所應遵循之相關程序，所訂頒之解釋性與程序遵行裁量基準的一般性規定，性質上為非直接對外發生法規範效力的行政規則（行政程序法第159條規定參照）。換言之，聲請定暫時狀態假處分聲明第1項，實質上是請求裁定命相對人內政部應作成另一行政規則之行政命令，廢止系爭地籍相關命令之效力。然按我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟架構下，提起行政訴訟是以有效保護權利為目的。而我國行政訴訟法上，鑑於行政規則並未對外直接對人民權利義務造成影響，並未有任何行政訴訟種類，可賦予人民提起本案訴訟之訴訟權利，請求行政機關應發布特定行政規則。參照前開說明，既然聲請人並無訴請相對人內政部依其第1項聲明，發布廢止系爭地籍相關命令之行政規則的本案訴訟權能，而不能依法提起本案訴訟，自不得就此聲請假處分。況且，從另一角度而言，系爭地籍相關命令既然僅是行政規則，對外就人民而言，並未直接發生法規範效力，則須經由實施地籍測量機關依該等行政規則為具體行政行為，才間接地藉由該等具體行政行為，對人民權利或義務有所影響。因此，系爭地籍相關命令之生效拘束下級實施地籍測量機關，並未直接影響、侵害聲請人就系爭土地之財產權利，且聲請人也未釋明有何不能待實施地籍測量機關作成相關具體行政行為後，再針對該等具體行政行為提起行政爭訟以救濟其權利的特殊情事，並無就系爭地籍相關命令之效力延續，提起預防性不作為訴訟的權利保護必要，是故，也難認該等命令若不藉假處分命內政部下命停止適用者，將造成聲請人將來終局權利保護無實益的急迫危險。綜言之，本件定暫時狀態假處分第1項聲明請求事項，於法不合，不應准許。
（二）就聲明第2項、第3項、第4項等定暫時狀態假處分之請求：經查，聲請人雖認相對人羅東地政事務所依照去坐標數值化的地籍圖作成複丈成果圖，該複丈成果與土地實際位置、面積不符，並使系爭土地未鄰接道路，影響其將來農地重劃分配時所能受分配位置與面積，以及相對人經濟部水利署第一河川局辦理「羅東溪大進堤案」用地線範圍內用地徵收時，受徵收土地範圍與位置等，但：
1.聲請人既認相對人羅東地政事務所作成之複丈成果圖與系爭土地實際位置不符，即得就該性質上屬羅東地政事務所就土地測量之公法上具體事件，對特定利害關係人單方所作成直接對外影響人民權利的行政處分，提起撤銷訴訟以資救濟，倘認該確認性行政處分錯誤認定系爭土地位置與面積，其規制效果不法侵害聲請人系爭土地權利，而有暫時權利保護必要者，也應提起停止執行聲請事件，而不得逕為假處分之聲請（行政訴訟法第299條規定參照）。換言之，本件聲請人系爭土地之位置與面積，是因相對人羅東地政事務所作成之複丈成果圖的確認性行政處分認定錯誤，聲請人系爭土地的權利，才受該複丈成果的直接影響。至於相對人國土測繪中心是否應，依第2項聲明提供系爭地籍圖之舊地籍圖掃描檔圖紙，並按圖上所載之地籍圖坐標，提供其數值化CAD電子檔，與相對人內政部、國土測繪中心、羅東地政事務所等，是否應依聲明第3項所請，作成為數值化CAD電子檔、依坐標轉換程式所轉成具「同一性」之「TWD67」坐標之成果電子檔，以及按「TWD67」測量基準，依舊地籍圖就系爭土地再為實地測量，並作成與舊地籍土具同一性之「TWD97」地籍圖等，經核均僅是間接足以影響相對人羅東地政事務所作成土地複丈成果圖之行政處分，在認事用法上是否正確的間接原因。聲請人未就直接影響系爭土地權利之複丈成果圖聲請停止執行的暫時權利保護，也難認其就足以影響該複丈成果圖行政處分正確性與適法性的間接原因，提起本件聲明第2、3項之定暫時狀態假處分，有由本院及時提供暫時權利保護的必要。
2.至於聲明第4項請求相對人第一河川局應依所請第3項假處分事項轉換之電子地籍圖，辦理「羅東溪大進堤案」用地線範圍內用地徵收部分，因相對人第一河川局在徵收處分作成生效前，聲請人就系爭土地之權利並不會因此受有損害，聲請人也未釋明為何不能待第一河川局作成徵收處分，確實錯誤認定系爭土地位置與範圍，侵害其權利後，再針對該徵收處分提起行政爭訟以救濟其權利的特殊情事，並無就相對人第一河川局如何作成徵收處分，提起預防性作為或不作為訴訟的權利保護必要。
3.況且，遍查聲請意旨及所提出之相關釋明用地籍圖、土地登記謄本、照片、本院判決等相關證據，聲請人均未釋明究竟基於何等本案實體權利，得以請求相對人等4人分別就聲明第2、3、4項，有該等聲明所述特定給付之義務，本院根本無從審究其本案實體權利之存在是否有高度蓋然性，而有藉其聲明所請之假處分，暫時提供權利保護的必要。
（三）綜上所述，本件定暫時狀態假處分之聲請，與行政訴訟法第298條第2項所定之要件不符，聲請人之聲請，於法不合，應予駁回。至聲請人其餘主張及陳述，核與本件裁定之結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
四、結論，本件聲請無理由，裁定如主文。中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 林 苑 珍