臺北高等行政法院判決
108年度年簡上字第1號上 訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 吳沛純
呂國麗許瀚樺被上訴人 中國青年救國團代 表 人 吳清基上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國108年4月17日臺灣新北地方法院108年度簡字第7號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人所屬新北市中和區公所退休人員謝碩榮，前經銓敘部民國103年9月26日部退一字第1033889541號函審定自103年12月2日退休生效；其自77年5月至同年8月，曾參加被上訴人（89年更名前為中國青年反共救國團）專職人員公教人員保險投保年資（下稱系爭年資），計4個月，於退休時經銓敘部採認得辦理公保養老給付優惠存款年資，並據以審定得辦理優惠存款金額為新臺幣（下同）63萬7,650元在案。嗣銓敘部依106年5月10日總統公布公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）規定，以107年4月17日部退五字第1074372662號函，扣除其已採計之系爭年資後，重新核計其優惠存款金額為56萬6,800元，並自107年5月12日起，改依重行核計之優惠存款金額計息。上訴人爰依社團年資處理條例第5條規定及銓敘部107年4月17日函，以107年5月17日新北府人給字第1070903370號函（下稱原處分），命被上訴人返還謝碩榮自退休生效日至107年5月11日所溢領之優惠存款利息，合計4萬3,896元。被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人應給付被上訴人4萬3,896元；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對其敗訴部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：（一）依社團年資處理條例第7條規定之立法說明略以，考量黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定，即領受人不能以權利行使期間已過或時效消滅作為抗辯，主張核發機關不得請求返還，倘依被上訴人主張將社團年資處理條例第5條第1項規定解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與此一立法目的相悖。
又社團年資處理條例第5條第1項所定「1年」，依銓敘部於108年1月18日以部退三字第1084663851號書函，1年係授予並督促行政機關應依重行核計之退離給與內涵，儘速追繳溢領退離給與之內部作業期間，即上訴人應儘速依社團年資處理條例對被上訴人進行追繳，並非限制上訴人作成原處分之時效。故原判決所指社團年資處理條例第5條第1項第2款規定之「1年內」屬時效性質，顯與立法意旨有違。（二）社團年資處理條例第5條第1項規定之返還期限，就法律體系及立法目的綜合觀之，係在督促各支給機關儘速辦理追繳之行政作業期程要求，核屬程序規範性質之訓示規定，並非限制各支給機關行使公法上不當得利返還請求權之實體規定，自非行政程序法第131條第1項所定「法律另有規定」之特別規定。又系爭返還期限既無法合理期待各支給機關在系爭期限內均能行使公法上請求權，立法者顯然無意將之定性為消滅時效，使其發生失權效果，是縱各支給機關未能於期限前將確認返還範圍之書面處分辦理完竣，僅屬行政作業遲延，不生違法、失權之效果。（三）查時代力量黨團提案〈公教人員退職退休給與併計黨務年資處理條例草案〉第7條與立法委員陳其邁等20人提案〈公教人員退職退休給與併計黨務人員年資處理條例草案〉第6條規定，均有明定公教人員退休（職）給與併計黨務人員年資之處理，除社團年資處理條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。嗣於立法院司法及法制委員會審查通過條文第7條規定，再將條文內容由「公教人員退休（職）給與併計黨務人員年資之處理」修正為「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定」，顯然是立基於處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給之立法目的，明確化上開處理方式係指「重行核計退離給與之作成」與「溢領退離給與之追繳」。是以，綜觀社團年資處理條例之立法歷程、立法目的及第7條規定之立法理由，重行核計退離給與及追繳溢領退離給與，在社團年資處理條例制定施行後，縱原退休審定所生之法律關係依現行法律有關權利行使期間之規定已告確定，仍應排除依現行法律規定有關逾越權利行使期間之法律效果。至於重行核計退離給與作成後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，按行政法之一般法理原則，社團年資處理條例如有明文規定，自應適用各該規定，如未有明文規定，即應適用行政程序法相關規定。（四）依立法院公報第106卷第11期委員會紀錄與第42期院會紀錄，社團年資處理條例第5條第1項規定「自本條例施行後1年內」之期限，係立法者於黨團協商時比照第4條第4項規定，有關重行核計之退離給與係自「本條例施行日起1年後」發給而來。惟據審查會通過條文第5條第1項之說明，立法者除揭示「自本條例施行後1年內」之期限規定係指「返還期限」外，既未在條文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，亦未於立法說明中針對返還期限之定性提出任何具體理由，尤其如欲在法律中訂定短期消滅時效，更應詳述特殊考量之論理依據。是社團年資處理條例第5條第1項規定顯與我國現行法規中有關公法上請求權消滅時效之立法體例未盡相符，更徵系爭條文並非關於時效之規定。（五）退萬步言，依據社團年資處理條例第4條第1項規定，核發機關在本條例施行後才能對相關當事人重行核計，據此計算相關當事人是否有溢領情事，然後才能本此具體金額，依同條例第5條規定，向所屬社團（甚至是政務人員）請求返還。質言之，請求返還此等不當得利的請求權，是在重行核計退離給與之行政處分作成之後，才有可能開始。其消滅時效自應從此時才開始計算。倘若僅僅依據社團年資處理條例第5條之文義，勢必有可能導致「權利尚不能行使，即已罹於消滅時效」的荒謬處境等語。並聲明：原判決關於訴願決定及原處分均撤銷暨給付被上訴人4萬3,896元之判決均廢棄，被上訴人在第一審之訴駁回。
四、被上訴人答辯則以：（一）法官依據法律獨立審判，是行政機關所作有關之法規釋示，並不拘束法官，法官仍需就所適用之法規本身深入考量。是銓敘部以108年1月18日部退三字第1084663851號函，釋示社團年資條例第5條之「1年內」係屬緩衝期，並非社團年資條例追繳退離給與規定之生效或施行期間。如支給機關未於1年內追繳，仍需儘速作成追繳處分，不生強制力問題等語，不影響原判決對於該社團年資條例第5條之「1年內」核屬時效性質之認定。（二）依司法院釋字第291號、第474號及第723號解釋意旨可知，時效制度之公益性質強烈，基於法治國家法律秩序安定原則，不可能容許機關得長期不行使請求權。又依羅昌發大法官於司法院釋字第723號解釋協同意見可知，時效制度具有憲法位階，所有法律領域均應設有此一制度，方符法治國家之法安定性原則。倘行政領域未全部對各種權利行使定有時效制度，依司法院釋字第583號解釋意旨，應類推適用相關規定以謀求法律秩序安定，不使公權力行使有不受時效制度制約可能。
上訴人稱依社團年資條例第7條之立法理由意旨，領受人應返還退離給與期限，可不受現行法律限制，意即不得以權利行使期間已過或時效作為抗辯，主張核發機關不得返還。上訴人並提出銓敘部108年1月18日函，主張社團年資條例第5條之「1年內」屬督促行政機構作成處分之期間，而非時效性質，不生強制力。此已形同全面排除時效制度之適用，而使行政機關可得恣意隨時作出追繳之處分，實令法律關係處於不確定之狀態，罔顧法治國原則中之法安定性原則要求，是上訴人所言，並無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應給付被上訴人4萬3,896元部分，尚無違誤，茲就上訴意旨再予補充論述如下：
（一）按106年5月10日公布施行之社團年資處理條例第1條規定：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指……中國青年反共救國團……等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。（第3項）依前2項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣2萬5千元者，按2萬5千元發給。原每月支領退離給與總額低於2萬5千元者，仍按原支領退離給與總額發給。（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
（二）揆諸社團年資處理條例第1條之立法理由：「我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」復參酌該條例於立法院審議時，時代力量黨團之提案第1條立法說明敘及：「我國昔日長期歷經黨國威權統治，考試院罔顧公務員法令體制，將不具公務機關地位政黨與其相關機構團體之年資採計為公務人員退休年資，不符實質法治國原則之要求，以國家預算支應不具公務機關地位之特定政黨與相關組織，嚴重紊亂公務員法制度。為徹底解決此威權統治遺緒，爰……以專法方式，處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領之退職、退休給與之追還。」與立法委員陳其邁等20人之提案第1條立法說明所載：「考試院於1971年公布『中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點』，容許公職年資採計黨職年資。然該要點只是機關內部作業之行政規則，明顯牴觸公務人員退休法等上位階法規，亦是由國家替政黨支付其本身應負擔之退休金，不符公平正義原則，故訂定本條例以資處理。」可知社團年資處理條例之立法目的，乃因威權統治時期，長期僅憑考試院訂定之行政規則，即容許將政黨或其相關機構團體之服務年資（下稱社團專職人員年資）採計為公務人員退休年資，由國家預算支應政黨及其相關組織本身所應負擔員工退休金，與上位階之公務人員退休法律規範不符，且有違公平正義，故制定法律以資解決，並分別以第4條及第5條，處理未來及過去之法律關係：第4條明定對於具有社團專職人員年資之公職人員日後發放之退離給與，應扣除該社團專職人員年資後重行核計，惟考量各核發機關全面清查該等公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，及各領受人退休經濟生活之安排，遂訂定一定緩衝期間以為過渡，即重行核計後之退離給與，係自該條例施行1年後發給（該條立法理由參照）。至於過往將社團專職人員年資計入公職年資，由國家編列預算支付之退離給與，因係以與法律規定相牴觸之行政規則為據，領受人及因而免除給付退休金義務之社團，自社團年資處理條例施行後，對於所受利益均失其法律上正當原因，並致國家受有損害，構成公法上不當得利；故同條例第5條規定，核發機關應自該條例施行後1年內，以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還，即由核發機關代表國家行使上述公法上不當得利返還請求權。
（三）另按行政程序法第131條第1、2項規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2項）。」核發機關依社團年資處理條例第5條第1項規定請求返還溢領之退離給與，性質上既屬公法上不當得利返還請求權，其行使期間當有所限制。參諸同條例第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5 條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」及其立法理由：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」可知該條例第5條第1項係藉由特別立法之方式，將原本不得追繳或已罹於時效之溢領退休給與，例外允許核發機關得在法律特許期間內請求返還，其結果使核發機關得向領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團追討之退離給與，不受行政程序法第131條第1項所定5年期間之限制，而得以追討溢領時間更為久遠之退離給與，此項規定固係立法者基於公益考量而授與核發機關之特別追索權利，惟因對於過去法秩序之安定產生重大影響，究屬例外規定，既為例外，即應從嚴解釋，不得任由核發機關延長法律授權其行使特別權利之期間，致使領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團隨時處於被追索之不安定狀態。準此而論，社團年資處理條例第5條第1項所定「自本條例施行後1年內」，應係立法者針對核發機關行使溢領退離給與返還請求權之期限所作特別規定，為行政程序法第131條第1項所稱「法律另有規定」，則核發機關如於該條例施行1年後方行使該項請求權，其公法上請求權即告消滅。
（四）再按法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力，中央法規標準法第13條定有明文；書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力，行政程序法第110條第1項規定甚明。社團年資處理條例第9條明定：「本條例自公布日施行」，依前引中央法規標準法第13條規定，該條例應自公布日（即106年5月10日）起算至第3日即106年5月12日起發生效力；準此，核發機關依該條例第5條第1項規定，命領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還溢領退離給與之書面處分，應於該條例在106年5月12日施行生效後1年內（即於107年5月11日前）送達受處分人，否則其該項公法上不當得利返還請求權即因時效完成而消滅。
（五）經查，上訴人直至107年5月17日始作成原處分命被上訴人返還訴外人謝碩榮自退休生效日至107年5月11日所溢領之優惠存款利息合計4萬3,896元（下稱系爭款項），為原審所確認之事實，且有原處分在卷可稽，復為兩造所不爭執。是上訴人既未於社團年資處理條例施行後1年內（即107年5月11日前），將其命被上訴人返還系爭款項之原處分送達被上訴人，其對被上訴人之系爭款項返還請求權，已逾該條例第5條第1項所定1年時效期間而當然消滅，上訴人以原處分命被上訴人返還系爭款項，於法有違，訴願決定予以維持，亦有未洽。又上訴人對被上訴人系爭款項之公法上返還請求權既已消滅，上訴人受領系爭款項即屬無法律上原因而受利益，構成公法上不當得利，被上訴人自得請求上訴人返還。是原判決將原處分與訴願決定均予撤銷，及命上訴人返還系爭款項予被上訴人，並無違誤。上訴意旨援引銓敘部108年1月18日部退三字第1084663851號書函，主張該1年係內部作業期間，並非限制上訴人作成原處分之時效云云，尚非可採。另上訴意旨主張請求返還此等不當得利的請求權，是在重行核計退離給與之行政處分作成之後，才有可能開始，其消滅時效自應從此時才開始計算云云。惟依前述，社團年資處理條例乃立法者為處理公教人員退職、退休併計黨務年資所溢領退離給與之追還，以實現轉型正義，所制定之專法，然為兼顧法安定性，避免過度干擾既有法秩序，故於第5條第1項明定核發機關應自該條例施行後1年內請求返還溢領退離給與，是以，核發機關行使該項請求權，應嚴格遵守此一特別時效規定，而不適用行政程序法第131條第1項、民法第128條等有關請求權時效之一般性規定。上訴意旨此部分主張亦無可採。
六、綜上所述，原判決認事用法並無違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。又上訴人雖提出本院審理另案時，認社團年資處理條例第4、5、7條規定違憲，聲請大法官解釋之釋憲聲請書，主張本院應類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1第1項等規定，於大法官就該另案釋憲聲請作成解釋前，裁定停止本件訴訟程序。惟依前述，原處分係因未遵守社團年資處理條例第5條第1項所定期限，於該條例施行後1年內對受處分人送達生效，故應予撤銷，此一不符法定要件情形，並不因大法官對該條例第5條第1項作成合憲解釋而得補正；至大法官若宣告該條項規定為違憲，原處分更將因所適用法律牴觸憲法而無可維持。故上述另案聲請釋憲結果，對本件結論既無影響，本院自無裁定停止訴訟程序之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
書記官 樓琬蓉