臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第140號109年4月29日辯論終結原 告 黃明華等100人（原告姓名及住所均詳如附表一所
示）共 同訴訟代理人 朱敏賢 律師複 代 理人 陳新傑 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 李佳珍
王資宜莊雯珺被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 邱幼媚
徐靖淳上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告黃明華等99人係退休公務人員，前經被告銓敘部分別審定自民國96年3月1日等日期退休生效；原告欉麗玉係退休委任待遇人員，前經被告內政部審定於90年12月31日退休生效（退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告銓敘部、內政部爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按行政程序法第110條第3項規定，原退休核定行政處分未經
撤銷或廢止前，原告退休之公法財產權關係業已確定。被告基於原退休核定行政處分之實質拘束力而受拘束，無權限再作成與原退休核定內容相牴觸之行政處分。再按退撫法第95條及中央法規標準法第14條規定，被告作成原處分時，適用未生效之退撫法（於107年7月1日始施行之退撫法第34條、第36條、第37條、第39條規定）屬違法。
㈡退撫新制違反信賴保護原則及法不溯及既往原則：
早年公務人員之薪資微薄，國家為補償公務人員任職時之待遇及保障其退休生活，乃於63年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於100年1月1日廢止），司法院釋字第717號解釋業承認該制度並未訂有實施期限，且其實施迄95年修正增訂該規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公務人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公務人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公務人員於退休時，因有上開要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素，故學者亦明確指出，優惠存款當然有信賴利益保護之問題；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公務人員就上開要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。同此法理，退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公務之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時，其信賴利益焉可驟然遭破毀！此次退休金新制，對法律（如原「公務人員退休法」）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休公務人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自已屬真正之溯及既往。
㈢退撫新制違反平等原則、比例原則：
本次行政院修法以勞工退休金水準作為與公務人員退休金改革之標準，此齊頭式平等之主張，企圖將所有人民年金給付金額採取齊頭式對待之見，顯屬對憲法體系解釋及對憲法公務人員制度保障之本旨均有重大誤會，故難脫違憲之議，更違反憲法之實質平等原則，亦實質摧毀國家應維繫公務體系贍養原則之憲政秩序。依新法規定，因訂有退休所得替代率上限及下限規定，而與相關退休給付及費率提撥計算方式有間，有失繳費之權利義務對等原則，違反平等原則。新制於第1年即將原所得替代率95%驟降為75%，降幅為20%，後10年則調降其餘之15%，相較以觀，顯然為嚴重之不合理反差，故學者明確指出其不合比例原則之違憲。新法僅基於財務政策之考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損具有效能（具吸引力）之文官制度，並未遵守公務人員退休撫卹基金管理條例調整提撥費率，或由政府撥款。
㈣退撫新制毀壞憲法所保障之制度性保障，侵害原告之工作權
、財產權、生存權，並侵奪原告已取得之「續付薪資」既得權：
退休金制度涉及憲法制度性保障、工作權、財產權及生存權等憲法制度與基本權保障交錯關係，且有一定之關聯性。新法規定單以財務考量，致公務員無法安度餘生，除前述破壞公務員制度性保障外，更造成對公務員財產權、生存權造成最大侵害。如公務人員合於退休條件，就其退休方式，為退休人員依法可得選擇之法定權利，故行政機關並無任何裁量權，更不得以財政困難為由限制公務人員退休，政府本於依法行政原則，僅能配合編列預算支應，不得為窮困抗辯，否則構成非法限制及嚴重干預公務人員退休權之行使，增加人民權利行使之限制，違反法律保留原則。
㈤退撫新制違反社會國原則：
目前新制雖號稱有「最低保障金額」，但在可預期之未來，每戶之每年平均支出不斷遞增，公務人員退休金卻逐年遞減，退休金維持生活保障之機能必更弱化，退休時間越長，退休人員所需長期老年醫療及照護等支出必然驟增，該退休金予以扣除退休人員申請外籍勞工看護支出計算，退休人員所得維繫生活之家庭支出，實已無幾，職此，而此次退休金制度改革非無違反社會國原則之疑慮。
㈥退撫新制限縮「政府最後支付保證責任」而違反基本權保障不足禁止原則：
依法退休公務人員對於其退休金之受領給付，已有政府最後支付保證，國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，乃將國家應負最後支付之保證責任自我消除，法文所稱政府最後支付保證實形同虛文，必致原告憲法所保障退休金財產既得權無法獲得確保，則退撫法之立法違反基本權保障不足禁止原則乙情，至為灼然。
㈦爰聲明求為判決：1.如附表二所示編號1至99之被告銓敘部
原處分暨公務人員保障暨培訓委員會復審決定均撤銷。2.如附表二所示編號100之被告內政部原處分暨公務人員保障暨培訓委員會復審決定均撤銷。
三、被告銓敘部則以：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
原告黃明華等99人以其退休審定處分未經廢止，進而主張原處分不應重新計算其退休所得，實屬其對法律規定之錯誤見解。原告黃明華等99人係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定），按其退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合，自無原告訴稱原處分無效情事。
㈡原告所提涉及信賴保護原則及法不溯及既往原則部分：
參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則，系爭規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休人員之生活尊嚴。原處分自系爭規定施行後始依其規定逐年調降退休公務人員每月退休所得，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員間繼續存在之法律關係，並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈢原告所提涉及平等原則、比例原則部分：
被告依系爭規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則，系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等原則。系爭規定明定以原處分執行原告黃明華等99人之每月退休所得調降事宜，確係依法而為且所欲保障之公益者，實屬宏大，公務人員退休制度之設計必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免代際間權益之失衡，故並不違背憲法第23條之意旨。系爭規定與適當性、必要性、衡量性等原則均無違背，實未違反比例原則之精神。㈣原告所提涉及制度性保障、財產權保障、續付薪資既得權部分：
現代意義之制度性保障制度在於敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律，因此國家建構完善之退休、資遣及撫卹制度來確保公務人員服公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環，故系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意，亦未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。又國家依公務人員退休法制之規定，對於退休公務人員所支給之退休金即屬公法上之金錢給付，在無法定原因之情形下，自不得為任意限制。爰本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲法所定信賴保護原則，自非國家擅自之變更。是公務人員之退休給與和薪資給與之目的並不相同，原告黃明華等99人以為退休金係「續付薪資」，顯然誤解退休金給與之原則及目的。
㈤原告所提涉及社會國原則部分：
退休金給與必須兼顧憲法所定基本國策，國家財政穩定及退休人員生活合理照護，再依據法律做合理規範；從而原告黃明華等99人所提「社會國原則」之學理，必須建立在國家制度與財源穩固基礎上，無由憑空主張；亦即一切必須建立於穩健制度之上。
㈥原告所提涉及政府最後支付保證責任部分：
我國在84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。次查退撫法第7條第1項、第8條等規定，政府對於退撫基金，基於負最後支付保證之責任，當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責，並非原告所指稱政府假借退撫基金預期財務疑慮，拋棄所應履行公務人員退休金的給付責任。又被告為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵、各年度歲出預算編列多寡並無關聯。至於退撫法第40條規定，扣減已退休人員之退休所得支出，且將其流向退撫基金，是為將來劣質管理預留空間，誠屬誤解。本次年金改革，在在都為使退撫基金財務得維持健全與永續。本次公務人員年金制度改革，誠如原告黃明華等99人所提，係考量退休金財源之穩定性，世代間（尤其是年輕人）之權益保障及原來制度存有顯不合理之設計等因素而進行者，具有十足正當性與合理性，並非原告黃明華等99人所言，「顛覆性變動」或「不具合憲性」。本次公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議。
㈦答辯聲明：原告之訴駁回。
四、被告內政部則以：㈠按警察機關學校現職同委任及委任待遇人員管理辦法第7條
規定略以，現職委任待遇人員之退休、資遣及撫卹事項，準用退撫法及其他相關法令之規定。是以，按退撫法第36條、第37條及第39條規定，原處分按原告欉麗玉退休總年資（28年11月）及退休等級（比照委任第三職等年功俸八級415俸點；107年度俸額為2萬8,265元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。被告依系爭規定所為之原處分，並無涉禁止法律溯及既往原則，亦未違反法安定性及信賴保護原則。
㈡答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件原告固主張其退休金所得受憲法之公務員制度性保障、生存權及憲法第15條關於財產權保護，退撫法與原處分違反憲法上法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則及社會國原則，被告據以作成原處分審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫法之施行，以附表二所示之原處分核算原告自107年7月1日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障、違反工作權、財產權及生存權保障，並侵奪所謂續付薪資既得權？㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則、法不溯及既往原則、比例原則及社會國原則？㈢原處分作成依據之系爭規定是否違反平等原則及限縮「政府最後支付保證責任」而違反基本權保障不足禁止原則？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.退撫法第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。……」
2.退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」
3.退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
4.退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
5.退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
6.退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息者，以減少優惠存款金額方式辦理……。」
7.警察機關學校現職同委任及委任待遇人員管理辦法第7條第1項規定：「現職同委任及委任待遇人員之退休、資遣及撫卹事項，準用公務人員退休資遣撫卹法及其他相關法令之規定。」
8.末按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：
本件原告固主張退撫法與原處分違反憲法上法不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、比例原則、平等原則及社會國原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障及生存權、工作權、財產權保障云云，然依據司法院釋字第782號解釋認退撫條例系爭規定並未違憲，茲就原告主張之違憲爭議，析述理由要旨如下：
1.原處分及系爭規定並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權、工作權及生存權或侵奪所謂續付薪資既得權：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。退撫法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。
2.原處分及系爭規定並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及社會國原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。另德國基本法雖無明文規定保障人民生存權及生存最低限度保障，歷來學說與實務見解雖然依據基本法第1條第1項人性尊嚴保障結合社會國原則，認為人民生存權及生存最低限度保障為基本法之保障範圍，然就我國本次退撫新制對於公務人員退休制度之改革而言，尚不致使公務人員不能維持基本生活或喪失生活最低限度之保障，故應尚無原告主張違反社會國原則之疑慮。
3.原處分及系爭規定並無違反平等原則及限縮「政府最後支付保證責任」而違反基本權保障不足禁止原則：
查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」退撫法第7條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。退休公務人員經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。因退撫法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障公務人員生活之意旨尚無違背，亦尚無保障憲法基本權不足之情形。
㈢末以，查退撫法於106年8月9日經總統明令公布，其第95條
第1項規定，系爭規定自107年7月1日施行。按以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，被告原處分係依系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合。原告主張：被告作成原處分時，適用未生效之退撫法規定，應屬違法云云，容有誤會。至原告於補充理由狀中另主張：司法院釋字782號解釋有重大不適用證據法則等諸多違法瑕疵等語，惟按行政法院應受大法官解釋意旨之拘束，且須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，業如前述，故關於原告此部分之主張自非本院所得審究，併此敘明。
七、綜上所述，退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之退休所得如原處分附表二，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決撤銷原處分及復審決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 20 日
書記官 吳 芳 靜