臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第152號109年11月19日辯論終結原 告 歐春發（兼如附表編號2至634號所示選定人之被選
定人）被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 黃勝君
曾麗雪林淑惠被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李宗翰
王心吟王怡蘋上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按行政訴訟法第29條第1項、第3項：「多數有共同利益之人
得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」本件原告及附表編號2至634號所示選定人（下合稱選定人）主張渠等係多數有共同利益之人，選定人選定原告為全體起訴，有行政訴訟選定當事人名冊在卷可稽（本院卷1第321至397頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法。至選定人依上開規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
㈡又按「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部
。但於公益之維護有礙者，不在此限。（第2項）前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。（第3項）訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之。」行政訴訟法第113條第1項、第2項、第3項定有明文。查本件原告於民國108年1月23日（本院收文日）起訴時之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應返還原告自107年7月1日起每月減少之退休金如起訴狀所附證據32。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷1第95頁），嗣於109年4月9日（本院收文日）提出行政訴訟陳明狀，撤回訴之聲明第2項（本院卷2第5頁），並於109年9月16日補正經全體選定人同意撤回訴之聲明第2項之文件（本院卷2第121至189頁），經核上開撤回係於被告為本案之言詞辯論前所為，與公益之維護無礙，符合前開規定而已生撤回之效力，先予敘明。
㈢本件被告新北市政府受合法通知，無正當理由未於言詞辯論
期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，就被告新北市政府部分，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告及選定人（下合稱原告等）前係被告學校教職員，均經被告核定於107年6月30日前退休生效，支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第34條、第36條、第37條、第39條規定（下合稱系爭退撫條例規定），以附表「原處分」欄所示函暨所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分），重新計算原告等自107年7月1日起的每月退休所得。原告等不服，向教育部提起訴願，並均經決定駁回，原告等仍不服，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠依教師法之規定，教育人員與政府之間為行政契約關係，有
關退休金之變更應依行政程序法或民法之相關規定辦理，政府不得片面毀約，更不得另立新法減少給付。且被告所為之原處分，違反行政契約與行政處分不併行原則。按公務人員保障法第17條及公務人員服務法第2條規定，被告為退撫條例主管機關，對於上級機關提出爭議性法案有報告之義務，然被告在修法過程中，對於違反聘約之行為，未表達隻字片語，逕而重行核定並調降原告之退休金，衡情論理實有未洽。況聘約載明退休時依當時之聘約及相關法條之規定辦理，豈容政府毀棄承諾。原告等從未參與退休政策擬定、政策執行與基金管理，在原告等並無任何疏失及毫無退撫基金管理資訊下，政府大幅度改變善意第三人退休所得，嚴重違反契約原則與法治精神：軍公教退休俸簽約對象是做為雇主的政府，並非退撫基金，政府因基金經營不善，卻片面毀約，違反民法第731條終身定期金契約之規定，導致原告之權益嚴重受損，原告等之消費能力大幅降低之下，損害經濟循環之公共利益甚為明顯。
㈡總統府設置國家年金改革委員會提出公教退撫改革方案，直
接交給主管機關據以研擬公教退撫改革法案，經立法院審議通過、總統公布施行，其過程嚴重違反權力分立，並逾越總統府組織法及行政程序法第11條有關行政機關管轄權之規定。
㈢職業退休金是雇主的給付責任。我國司法實務上，肯認為延
遲給付薪資（臺灣高等法院93年度勞上字第29號判決參照）；最高法院判決亦認定「退休金為勞工平時所付出勞務而尚未獲得雇主足額給付之工資，應屬遞延工資給付之性質。」（最高法院92年度台上字第2152號判決參照，最高法院91年台上字第1040號判決參照），上開退休金係員工工作所得，乃為憲法第15條所保障財產權，在員工完成勞務後的勞務給付，退休金即是雇主的給付債務責任，非政府雇主所能任意剝奪，減少退休金如同減少個人財產權；而公共年金是政府的政策措施，基於社會經濟安全理念，以社會救助年金（或津貼）、普及式社會年金，或以社會保險年金方式，由政府負擔主要責任的社會福利制度。兩者的概念領域與適用主客體，截然不同。爰需釐清「年金改革」政策謬誤，政府不應以謬誤邏輯概念，假藉「年改」為名，而強行雇主對員工退休金的剝奪之實。無論恩給制或儲金制均屬於確定給付制，雇主（政府）承諾於退休時，按約定之退休辦法所預訂的一定公式計算，由雇主（政府）負一切支付責任，並一次或分期支付定額退休金，但於原告等退休多年後，政府卻找尋各種理由推卸責任，改變計算公式，重新計算原告等退休所得，有違確定給付制之精神。
㈣退撫條例違反比例原則：
⒈政府推動公教退撫改革，竟將年金與退休金相互混淆交錯使
用，以致產生許多錯誤的改革目的與手段；我國並無負債大於資產的債信危機，因此利用軍公教退撫支出會造成國家破產作為改革理由，純屬無中生有缺乏目的正當性與必要性。年金改革減少最大宗的，其實是政府每年須編列預算的恩給制退休金（舊制），此完全與退撫基金財務困難，毫無關聯性可言。政府強制軍公教加入退撫基金，也強調負最後支付責任，然檢視軍公教退撫制度所遭遇的核心問題，實是政府未善盡善良管理人責任，開始實施時完全背離最適提撥率，其後不知應變調整或撥補，放任基金管理不當、經營不善、績效不彰及投資報酬率起伏不定，退撫基金收支失衡支出超過收入，以及基金運用績效偏低，造成財務結構失衡；方法不外乎積極改變投資規則、組成國家級經營團隊、設法招募各國專業經理人、積極對外投資、卸除股市護盤習慣，想辦法提高基金報酬率，但本次改革卻毫無琢磨。而罔顧政府應負最後支付責任，並將一切責任歸諸於繳費者，恣意刪減退休金，使政府成為紛亂退休制度的設計者，更成為退休制度的破壞者，同時也是備受詬病的基金操盤者。
⒉退撫條例第32條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡
、第28條調整退休金計算基準、第34條取消年資補償金、第36條將18％利息歸零、第38條不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第45條規定調整月撫慰金制度、第65條直接廢止已退休公務人員的退休制度、第97條規定年金制度定期檢討機制、第98條將在112年另立新法之規定，使退休給付債權永成不確定狀態等，其適用對象與範圍涵蓋已退休與未退休之所有公教人員，顯有違反信賴保護原則，更違反被改革者之人權及人性尊嚴。政府對該法之設計猶如以國家作為第三人而非雇主身分，而生繳費義務與退休所得不相稱現象，違反平等原則，又拒絕給與符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，致原告老年生活喪失安全保障，顯然違反最小侵害原則，自有違憲法第15條生存權與憲法第23條法律保留原則至明；再者退撫條例僅基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公立學校教職員制度性保障或減損具有人才吸引力的教育制度；政府並未遵守公務人員退休撫卹基金管理條例調整繳費費率，或由政府撥款，並由政府負最後支付責任。政府完全違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則、平等原則，並侵害原告等財產權與生存權之方式，達成所謂減輕國家財政負擔目的，係以降低舊制年資給付及優惠存款利息方式節流資金，然亦僅能延長公教人員退撫基金收支平衡16或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營之問題並未解決，除與「適合原則」未盡相符外，亦違反狹義之比例原則，至為灼然。
㈤本次改革違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則：
⒈從財務結構而言，本次年金改革無達成極為重要公益上之目
的，且其重要性並未高於法安定性之要求。政府減輕國家財政負擔之公益（即所謂的國庫之窮困抗辯）目的，然同時涉及侵害軍公教人員（含現職及退休人員）信賴利益之保護，政府公然毀諾，影響個別公教人員法律權益，破壞整體軍公教人員制度性保障，將使特別法律關係失其正當性，造成年輕菁英無人願意進入軍公教體系，且新法實施後，教育人員年齡結構將延至58歲再調整至65歲，全體公教人員勢將以「消極性取代主動性」，國防安全、教育品質與國家整體競爭力必將下降，無關公益與私益之衡酌。且政府是退撫基金的設計者、經營者、管理者，當財務發生結構失衡，政府即應改變投資規則、組成國家級經營團隊、設法招募各國專業經理人、積極對外投資、卸除股市護盤陋習、提高基金報酬率等。本次改革採取刪減退休金方式，嚴重違反公務人員退休撫卹基金管理條例第8條：「本基金採統一管理，按政府別、身分別，分戶設帳，分別以收支平衡為原則，年度決算如有賸餘，全數撥為基金。如基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率，或由政府撥款補助，並由政府負最後支付責任。」故本次年金改革，不符合最高行政法院98年度12月第2次庭長法官聯席會議決議所提出法律得例外溯及既往之標準。
⒉退撫條例第37條、第38條規定適用期間長達數十年，立法總
說明並無解釋變動削減理由與依據。以年資35年為例，上開規定調降所得替代率上限先由95％直接砍為75％再擴大減損至60％，這是完全與司法院釋字第525號解釋對於信賴保護原則所闡釋：「訂定過渡期間之條款，俾減輕損害」之意旨背道而馳，且違反行政程序法第8條及第126條之規定。㈥依退撫條例第37條規定，前15年退休年資，每年給付3％替
代率，中間20年每年給付率1.5％，最後5年每年給付率0.5％，若在相同年度公教人員提撥相同退撫基金義務，卻換取退休金每年給付權益相差多達6倍之距，明顯違反權利義務相互對等原則。從私立學校轉任公立學校之教師，因其薪級比初任於公立學校同年資之教師高，因此繳費也較多，公校服務年資相同，產生繳費不同，卻領相同退休金狀況，明顯違反公平原則。且服務15年以下者，無論個人薪級或繳費多少，卻領取相同金額，亦即33,140元之最低保障，足堪證明設有上限之計算方式，與公平合理大相逕庭。又新制實施後，大學教授因學歷高、任職晚、年資少，造成博士薪級僅略高於學士薪級5.7％，就時間成本而言，從學士班就讀至博士班至少6年，依新制計算之年資，每少一年減1.5％，6年共減少9％所得，形同對高學歷者之懲罰，再次說明設有上限，缺乏合理性與公平性。又政務人員退職撫卹條例完全保有確定給付制，其餘軍公教繳多、領少、延後退，失去公平原則。而司法院釋字第783號解釋並不符合正義、情理法，仍有不完足之處等語。
㈦並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、本件被告臺北市政府則以：㈠被告重新審定原告及如附表編號2至584號所示選定人之每月
退休所得，所根據之事實為原告退休成就時之條件，是客觀上明白足以確認之事實，並依退撫條例相關規定辦理，原告所主張原處分違法自屬無據。參照司法院釋字第717號解釋意旨，所謂禁止法律溯及既往，係指新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。至法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實向將來發生效力，縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。惟在衡量退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休教職員，應以更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。而退撫條例考量已退休教職員其因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對已退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷等措施，並未違反上開解釋之意旨。且參照司法院釋字第525號及第605號解釋之意旨，並未違反信賴保護原則等語，以資抗辯。
㈡並聲明：原告之訴駁回。
五、本件被告新北市政府則以：㈠原處分係依系爭退撫條例規定，重新審定如附表編號585至6
34號所示選定人之每月退休所得，於法並無違誤，且被告並無裁量空間。至原告所稱相關法令牴觸憲法及違反相關法律原理原則等部分，非屬被告權責認定及答辯範圍等語，以資抗辯。
㈡並聲明：駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附證據1、被告臺北市政府答辯狀所附乙證1）、訴願決定（原告起訴狀所附證據2）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否無正當理由變更原告與被告間之契約關係？本次年金改革是否違反權力分立原則？原告退休金是否為遞延工資之性質？原處分是否破壞公立學校教職員所採取確定給付制之退休制度及政府最後支付保證責任？原處分是否違反比例原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則及誠信原則？原處分是否適法有據？
七、本院之判斷如下：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈退撫條例第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫
新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⒉退撫條例第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休
金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12％。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10％。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8％。4.自中華民國114年1月1日起，年息6％。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18％計息（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：
一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」⒊退撫條例第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效
者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1年，增給0.5％，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⒋退撫條例第39條第1項、第2項規定：「（第1項）退休教職
員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」⒌次按司法院釋字第185號解釋意旨略以：「司法院解釋憲法
，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，各機關及人民受司法院解釋所拘束，本院亦應依司法院解釋意旨作成裁判。㈡經查，原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第78
3號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲性之宣告，並已就原告所主張退休所得為遞延工資之性質及退撫條例調降原退休所得違反政府負最後支付保證責任、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、制度性保障、比例原則一節有詳加解釋，茲節錄敘述如下：
⒈「上開……、85年施行之學校教職員退休條例、…及系爭條
例，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。」「另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱『由政府負最後支付保證責任』，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。」「至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。」（見理由書第65至67段）。
⒉「薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生
之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和（教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照）。由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6％計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」（見理由書第69段）。是以，教師退撫給與並非遞延工資之給付，退撫條例為不同規制，自無違反平等原則可言，且此亦在立法形成範圍，難認有原告主張違反平等原則之問題。
⒊「按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律
上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（本院釋字第620號及第717號解釋參照）。……。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」（見理由書第85至87段）。
⒋「查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調
降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44％至34.72％、兼具退撫新舊制年資者為23.91％至37.36％、僅具退撫新制年資者為10％至14.29％（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。………。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，本院應採寬鬆標準予以審查。」（見理由書第90至91段）。
⒌「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對
社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」（見理由書第93至94段）。惟基於退撫條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本薪2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定，詳參理由書第103至114段），對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（見理由書第116段）。
㈢又查，原處分係依退撫條例規定，辦理原告月退休給與之重
新計算乙節，此為原告所未爭執，至於原處分所依據之系爭退撫條例規定，其抽象規範本身並未有原告指摘之違反前述憲法原則的違憲瑕疵，已經司法院釋字第783號解釋甚明，本院審查原處分是否違法之爭議時，即應受該號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，而應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫條例規定，審查判斷原處分是否適法有據。是以，原處分適用上開退撫條例規定結果，即使已影響原告月退休給與的權利內容，也是上開退撫條例規定適用的當然結果，且該等結果乃屬立法者為追求前述重大公共利益，在退撫法制改革計畫上，藉由退撫條例規定之法律效果所欲達成者，故被告對原告作成之原處分，乃是適用系爭退撫條例規定之結果，並不復有原告主張在適用結果上產生違憲的疑慮。承上，被告依原處分重新計算原告月退休給與（包含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分），於法並無違誤。
㈣另原告主張：依教師法之規定，教育人員與政府之間為行政
契約關係，政府不得片面毀約，更不得另立新法減少給付，被告所為之原處分，違反行政契約與行政處分不併行原則云云。惟即便是在行政契約法律關係中，也不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人的部分契約自由而維護公益。況公立學校教職員支領退休金的方式及數額等，即是以教育主管機關核定的行政處分加以確定，與教師及其服務公立學校間的行政契約有別。被告依系爭退撫條例規定作成原處分，並無違反何契約內容的問題，原告就此部分的指摘，自無足採。
㈤至原告主張：退撫條例係由總統府設置國家年金改革委員會
所提出之改革方案，違反權力分立原則，並逾越總統府組織法及行政程序法第11條有關行政機關管轄權之規定云云。惟按關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施與立法內容如何，基於憲政體制權力分立原則下，屬行政權及立法權之權責，除有違反憲法規範之情形外，司法權對立法及行政部門之政策形成自由原則上應予尊重。105年起推動之年金改革，係由總統府成立國家年金改革委員會就年金制度相關議題，由副總統擔任召集人，並由行政院政務委員、政府相關機關代表、立法委員、考試委員、地方政府代表、退休（役）軍公教人員代表、軍人代表、公務員代表、教師代表、勞工代表、企業雇主代表、農漁民代表、婦女代表、青年代表、公民社會代表、學者專家組成，均由總統聘任之，其後經由年金改革國是會議凝聚形成年改政策內容，再由該管之行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，核與憲法所定各機關權責之規範無違。是以，原告以退撫條例由總統府成立「年金改革委員會」負責推動，違反權力分立原則，指摘原處分違法，並無可採。
八、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，被告依據系爭退撫條例規定，及原告等退休生效時審定之退休薪點、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算審定原告等自107年7月1日起之每月退休所得（含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分）如原處分附表，其金額經核符合法律所定標準，並無原告指摘之違憲及違法瑕疵，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 18 日
書記官 黃玉鈴