臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第154號109年3月30日辯論終結原 告 譚輝勝
陳麗妃周淑雲方文英黃順發被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 歐陽文翔（兼送達代收人）
廖康如被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 周大清（兼送達代收人）
黃琇靖上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會、行政院如卷附之復審決定及訴願決定所示，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告黃順發、陳麗妃、周淑雲、方文英經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告前經被告銓敘部（原告黃順發前經被告內政部）審定於民國107年6月30日前退休生效。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第34條、第36條、第37條及第39條規定，以附表重新審定函欄位所示函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，遞經公務人員保障暨培訓委員會、行政院駁回復審、訴願，遂共同提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.按司法院釋字第574號、第620號及第717號解釋之意旨，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。除法律有特別規定外，原則上法律自公布生效起，向將來發生效力。而將新法規適用於新法規生效施行前已經完全實現之構成要件事實，已屬禁止法律溯及既往之範疇。
2.原告前經主管機關核定退休生效，退休所得之內容、金額、方式及時期，於「退休生效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審定之規定及情事，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實及法律效果，於退休時即已確定，為已經終結之法律關係，詎料被告依退撫法重新調整計算原告退休所得之內容及金額，退撫法溯及既往適用，有違憲法第15條、第18條、第23條、第165條、法安定性、信賴保護原則及前開司法院釋字第574號、第620號、717號解釋之意旨。
3.被告適用牴觸憲法無效之退撫法刪減原告等退休所得，原告等自得請求撤銷原處分、復審決定及訴願決定，並請求被告給付遭扣減之退休給與。原告自提35%費用之部分，當局未曾公布如何投資運用、盈虧如何及帳目，遑論政府所提65%之部分，便如此草率改革原告等辛苦工作所得並嚴重破壞文官制度。
4.原告譚輝勝聲明：原處分及復審決定均撤銷。被告銓敘部應給付原告譚輝勝新臺幣（下同）1,906,080元。訴訟費用由被告負擔。其餘原告（除黃順發是聲明原處分及訴願決定均撤銷外）均聲明：原處分及復審決定均撤銷。被告應分別給付原告等人如附表2E所示金額。訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告銓敘部則以：
1.原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤。且其係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。亦未違反信賴保護原則。
2.退撫法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於退撫法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，無涉禁止法律溯及既往原則。
3.原處分並無違誤，原告主張應給付渠等每月退休所得調降差額，自當無所附麗。
4.並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本件被告內政部則以：
1.被告為配合退撫法及退休養老優存辦法之施行，對已退職之民選首長且現仍支領一次退職酬勞金及公保一次養老給付優惠存款利息者，依退撫法第36條第4項規定重新計算，以每月優存利息最低保障金額之優惠存款利息相應之本金（2,209,333元）以年息18%計息與超出2,209,333元之本金，再依各年度法定利率調降優惠存款利息合計辦理，並依退撫法第65條第2項規定，由被告（核定機關）以書面行政處分重行核定，係依法辦理，並無違法或不當。
2.並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第31至35頁、第65至68頁、第103至109頁、第141至146頁及原告黃順發可閱訴願卷第11至14頁）、復審決定（本院卷第37至47頁、第69至79頁、第111至122頁、第147至158頁）、訴願決定（本院卷第181至188頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？原處分是否違反制度性保障之意旨？原處分是否適法有據？原告請求每月退休所得調降差額有無理由？
六、本院之判斷如下：
1.本件應適用之法令：①退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退
撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第三十條第二項及第三項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起一年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第三十條第二項及第三項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第三十條第二項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第三十條第二項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」②退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退
休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第3項）依前二項、第三十七條至第三十九條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之十二。2.自中華民國一百十年一月一日至一百十一年十二月三十一日止，年息百分之十。3.自中華民國一百十二年一月一日至一百十三年十二月三十一日止，年息百分之八。4.自中華民國一百十四年一月一日起，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之十八計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項至第三項規定辦理。但最低保障金額及第二項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」③退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生
效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」④退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得
，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第三十七條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
2.釋字第782號解釋文：公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項（退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（薪）額加1倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%；公務人員繳付35%）規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款（最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額）、第39條第2項（退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給）規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款（退休所得替代率、每月退休所得）、第18條第2款、第3款（配合機關裁撤、組織變更或業務緊縮，經其服務機關依法令辦理精簡符合：任職滿10年而未滿20年，且年滿55歲；或任本職務最高職等年功俸最高級滿3年，且年滿55歲）、第36條、第37條、第38條及第39條第1項（退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：1.每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。2.退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。3.退撫新制實施後年資所計得之月退休金）規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。（其他略）。
3.原告爭執於依據退休時有效之「公務人員退休資遣撫卹法（下稱退休法）」核定退休，退休所得包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係已告確定，原告已完全實現舊法所規定退休之構成要件，自應依舊法定其法律效果。原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，違反憲法第15、18、23、165條，且違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。
①據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並
有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。況釋字第782號解釋意旨，明敘公務人員退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。原告所質疑，違反憲法第15條（財產權）、第18條（服公職）、第23條（比例原則）、第165條（教育藝術科學工作者之保障），既經釋字第782號解釋綦詳，認原處分所依據或涉及之退撫法第4條第4款、第5款（退休所得替代率、每月退休所得）、第36條、第37條、第38條及第39條第1項（退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應按扣減順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止）等規定，無涉於工作權、財產權之保障，亦未牴觸比例原則，同時無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則；且本院應受拘束，而為裁判之基礎，自無就原告指摘再行論述之必要。是以，原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？原處分是否違反制度性保障之意旨？均經釋字第782號解釋明敘而無違憲情事，故原處分於法有據？，則原告請求每月退休所得調降差額，即無理由。
②至於，原告另稱退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（
薪）額加1倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%；公務人員繳付35%，；就自提35%費用之部分，當局未曾公布如何投資運用、盈虧如何及帳目，遑論政府所提65%之部分云云。
⑴一般而言，勞工保險之年金給付或軍公教退撫的年金給
付，多數見解將之歸屬於社會保險，而不同於商業保險，是因為此類年金其具有分配正義與強制參與之本質。
而商業保險係市場走向，是有能力負擔保險費者之自願參加，其保險費之計算完全決定於被保險人風險大小，和保險事故發生時之補償金額的高低，保險費與理賠金額之間具有「等價報償」的關係，所以保險費率需經「精算」；又因出於自願參加，為維持財務之穩定需有高額的安全準備。反之，社會保險其本質並非保險，之所以稱為保險，只是運用保險之集體保障、風險分攤的原理；但在財務之操作上，與商業保險完全不同；對個別的被保險人而言，其保費費率的高低與發生保險事故時，能夠得到的補償，並無等價關係；同時，因其為強制納保，也不需有高額的安全準備。
⑵換句話說，就年金改革而言，若以社會保險之觀點，其
保險費的定性，實質上就是退撫基金之提撥率及其分配比例。而退撫基金之「提撥率」及其「分配比例」；應該是提撥率，及其提撥金額之分配比例。修法前按軍公教人員本（年功）俸（薪）之兩倍為計算基礎，以8%至12%為提撥費率，按月由政府撥繳65%、軍公教人員繳付35%。修法後按軍公教人員本（年功）俸（薪）額加一倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳、軍公教人員繳付之比例不變。退撫基金會每3年均會製作1本退撫基金精算評估報告，迄今共計7次；但第7次精算評估報告書發表時間為108年2月，而第6次精算評估報告書發表時間為105年2月。足見可供立法參酌之退撫基金精算報告只有6次。關於退撫新制與改革方案之間的影響，在第7次精算評估報告書內才有相關之財務精算，但那已經是修法之後的精算，無法供為改革方案或政策擬定之參酌。唯一較有關係之財務分析為銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」，但該部分僅略作不同版本間之比較，分析之版本採簡式比較方式，與實際修正法規之精細度，有所不同。僅得大致反應粗略之結果，無法精確。
⑶就「退撫舊制」而言：公務人員部分，有「公務人員退
撫舊制年資應計退撫經費精算（精算基準日104.12.3 1）精算師簽章時間：105年12月21日」、「公務人員退撫舊制年資應計退撫經費精算（105年底法定義務負擔精算評估報告書）精算基準日105.12.31，發表時間：106年3月」、「公務人員退撫舊制年資應計退撫經費精算（106年底法定義務負擔精算評估報告書）精算基準日106.12.31，發表時間：107年2月」這些都是針對退撫舊制年資而為之精算，而修法的時間為106.8.9；所以實際上可供立法參考的精算報告，僅有104年公務人員退撫舊制年資應計退撫經費精算（精算基準日104.12.31），及105年底法定義務負擔精算評估報告書（精算基準日105.12.31）。亦即，政府將未來負債的精算現值扣除現有資產稱作「潛藏負債」，但這是真實的負債，對於精算報告揭露的「未提存精算應計負債unfundedactuarial accrued」是指潛藏負債扣除已提存退休基金之金額。但似乎目前的處理方式，並非以「提存精算應計負債」進行之；而是僅針對公務人員退撫舊制年資應計退撫經費精算之。是以，退撫舊制之年資所應得之退休金，是法定義務應由政府編列預算支給，與退撫基金無關，退撫基金是否即將破產者（理論上不會破產），更與之無涉。
⑷就原告黃順發部分，但釋憲之結果，仍認同是可被用以
扣抵之一部分，而可供調降所得替代率時的工具而已，係因於屏東縣牡丹鄉鄉長退職，而依臺灣省縣市長鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法第9條之規定「比照」一般退休公務人員辦理優惠儲存，而有修正後之退撫法第36條第4項之適用。就此亦在釋字第782號解釋之範圍內，故應依退撫法第36條第4項辦理之。
4.綜上所述，原告上開所訴各節（如原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，有違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。且優惠存款利息與年金破產無關，，舊制為恩給制是政府編列預算支付的，以此為由刪減退休金並不合理的現象云云），均非可採，原處分並無違誤（依據退撫條例第39條之規定，就退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，依序扣減優存利息、退撫新制實施前之月退休金及月補償金、退撫新制實施後年資所計得之月退休金；係適用法規之結果，自非任意變更雙方之契約，而屬適法有據），復審決定及黃順發部分之訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 20 日
書記官 簡若芸