臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第160號
109年4月8日辯論終結原 告 李建聰等100人（原告姓名及住所均如附表所示）共 同訴訟代理人 朱敏賢 律師複 代理 人 陳新傑 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 石芳毓
蔡宜潔柯佩岑（兼送達代收人）被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 邱幼媚
徐靖淳（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原均係公務人員，皆經被告核定於民國107年6月30日前退休生效（退休日期及最後服務機關均詳如附表所示），支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，均經決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠伊等於相關主管機關核定退休時，已就伊等退休金等各項憲
法所保障之財產權均予以審定，而關於伊等退休審定函行政處分未受撤銷或廢止前，原告退休之公法財產權關係業已確定，且具行政處分之存續力，故被告並無重行作成與原核定退休函內容不一之原處分重新審定函行政處分之權限。
㈡原處分無非係以退撫法第34條、第36條、第37條及第39條為
伊等之不利處分，惟公務人員退休法及公務人員撫卹法於（即舊法）107年7月1日前亦未失效，則被告於作成原處分時，適用未生效之退撫法，自屬違法，反之，被告作成原處分時，公務人員退休法及公務人員撫卹法尚為有效之法律，被告違法不依，亦屬違法，是原處分洵無維持餘地。
㈢按國民主權理念於全部之行政過程均應將其具體化，因此，
政府應對作為主權者之國民，於國政上，須適時且適切地提供重要之資訊，故應課予國家對於施政之開展有使國民可得理解國政之政府責任，方能發揮國民對國家之監督功能。有關公教人員退撫基金之管理，在資訊不透明，國家不說明等情形下，退休公教人員或全體國民並無法一窺各種年金之管理實況；且本次修法過程中，並無獨立公正之鑑定委員會提供確實可信之各年金現況正確資訊，及提出可行之整體情事評估、財政計畫之可行性，國家徒以政策裁量及立法裁量而選擇性退休金剝奪對象，故不具合憲性。
㈣公務人員退休金新制修法理由不具合憲性：
⒈新制修法理由陳義高亢，但其最簡化之理由，即為避免年金
破產。惟其所謂退撫基金即將「破產」或有潛藏負債，未來將無法領得退休金云云，貌似驚悚，然並非真實，更非的論。
⒉修法理由所執人口老化問題，此雖為退休年金制度所應考量
之因素，但並非建議老人年金制度之主要原因，而相對於人口老化之量的問題，由於工業化所產生之就業結構及家庭結構等變遷，方為建立老年年金制度之主要原因；至於人口老化是決定請領年金所應考量之問題，亦即是否應延長退休或推行部分退休，以促進老人就業，但非可徒因人口老化之因素，而取得可剝削原告等已退休者退休權益之藉口。
⒊依學者分析，本次對公教人員退休金改革，事實上唯一理由
衹有政府財政負擔，然以財政部101年財政統計年報觀之，我國近20年之含退休年金在內之「社會保險」占GDP之比例，政府真正為退休年金支出總預算其實不高。且中央政府106年度總預算編列退休撫卹支出，僅占該年度歲出總額7%，較105年度足足減少約67億元，約占該年度中央政府總預算支出4.6%。可證明，政府關於退休撫卹支出已大幅下降。
此次修法以退撫基金拖垮國家財政為由，作為改革藉口實屬荒謬。
⒋甚且，由憲法制度性保障及人民既得權保障之觀點而論，「
政府財政考量」更不得作為立法者作為溯及既往之充分理由，法國法之立場如此，歐洲人權法院向來亦採取斯態度。我國學者亦認為，國家即使可能一時無法支應相關支出，而發生窮困現象，亦僅能係過渡性主張，且不得與平等原則、誠實信用原則相違背，國家所應採取者，應為赤字預算或開源節流，非得以窮困抗辯為由逸脫其國家責任。
⒌近年考試院、銓敘部官方評估報告自承退撫基金有重大缺失
，均可歸責國家自己因素，監察院102年糾正案更指出101年委託代操造成近百億損失，就此損失，政府何不追償以填補基金損失，卻反以基金有破產之虞，以激進方式單方調降其國家保障給付義務，將不利益轉嫁退休之公教人員。
⒍按原公務人員退休法第14條第4項及退撫法第7條第2項規定
，均明文政府應於退撫基金撥繳法定比例，惟政府向來係嚴重違法，不依法律明文規定提撥，故造成退撫基金空虛，質言之，國家自己已嚴重違法，且進而違背其應對憲法忠誠所應盡對公務人員制度性保障永續經營之憲法原則。
⒎優惠存款制度真正造成國庫負擔原因，實為不當將制度擴大
至政務人員、中央民意代表之退職金所致。是以縱有危機，根源不在平民百姓之退休公務人員，而在政府自己施政錯誤，國家反轉向令公教退休人員承擔其錯誤作為之惡果，此次修法殊無正義或正當性，修法目的與手段間關聯性更闕如，欠缺合憲性。
㈤憲法第18條規定通說均認為其賦予人民服公職憲法上主觀公
權利，該服公職之基本權當然為人民工作權（職業自由）之一環，但本此憲法主觀公權利，學說及近來大法官解釋亦確認其據此已衍生出國家公務員制度性保障之客觀規範作用。公務人員因之應享有身分保障、俸給與退休等權利，大法官於釋字第455號解釋即指出：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務」，此等由人民有應考試服公職之主觀公權利所衍生性之其他俸給、退休金等「法定權利」之觀點，對應出「國家照顧義務」，更可見該憲法保障之權益並非僅係源自憲法對人民之財產權保障基本權而已。而國家保障公務人員於退休後仍有相當之退休金，具有吸引人民長期投入公職、服務人民之作用及目的，因此公務人員退休金及退休所得替代率之保障，不僅為維繫退休公務人員之財產權主觀公權利外，更有實現使公務員長期服務於國家及招募菁英強固國家永續命脈之重大公益目的，緣此，其信賴利益之保障，尤應特別強化。公務人員之職務關係與私法上之僱傭關係或勞動關係有其本質上之差異，已如前述，而公務人員於履行職務時，即得向國家要求符合公務人員地位生活保障之薪俸，此為國家回報公務人員為服務國家與社會所付出與精力之故。私人間之酬勞具有經濟上之對價關係，但公務員得享有之俸給則係取決於其身分及地位，國家須提供公務人員及其家屬生活之必須，及維持與公務人員身分、尊嚴及與社會地位相當之生活水準，使公務人員得以專心工作而能養廉。換言之，基於憲法對公務人員之贍養原則，公務人員之俸給須可用以維持公務人員之身分。而為建構現代良好之國家文官制度，賦予公務人員適合其身分地位之俸給，使其不僅「仰能侍父母，俯能蓄妻子」，以擁有符合其身分地位之生活，乃為其基本之條件。至於國家應盡之公務員退休金保障照顧義務為何，學者指出因公務人員之退休保障具有與「地位依存性」，故其給付額度應與公務人員在公務員法上之官箴相當。公務人員經由自己服公職後所得之退休金，其主要功能仍在於提供「薪資替代」，以保障其老年之收入，故更應使其擁有與退休前相當之「生活水準」，是以，其退休給付可獲得高於一般人民社會救助之社會保障程度。從而，基於公務員退休保障應與其官箴相符之原則下，其退休金之所得替代率乃可高於其他勞工，此與憲法之平等原則無違，且為法治國家文官制度之共識。本次行政院修法所持：「我國年金制度分為5種社會保險（公保、勞保、軍保、國保、農保），1種社會津貼（老農），7種退休制度（軍人、公務人員、教育人員、私校教職員、勞工、政務官、法官與檢察官），各種制度涉及不同權責機關，制度分歧的結果，使得年金給付不一，保障水準參差不齊，不同職業別的老年經濟安全保障差距大」云云，以勞工退休金水準作為與公教人員退休金改革之標準，此齊頭式平等之主張，企圖將所有人民年金給付金額採取齊頭式對待之見，顯屬對憲法體系解釋及對憲法公務人員制度保障之本旨均有重大誤會，故難脫違憲之議，更違反憲法之實質平等原則，亦實質摧毀國家應維繫公務體系贍養原則之憲政秩序。其次，基於國家贍養義務之公務員制度性保障，國家所應盡者，非僅為社會最低生存條件之確保，而係須符合與公務人員「最終職務之適當照顧」程度，因而，公務人員退休金應以其「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，始合於維護其人性尊嚴，詎新法於該法附表以退休回溯5年至15年之平均薪俸計算，為變相侵害公務人員退休撫卹權利及上開制度保障之核心，應屬違憲。此外，退休公教人員於其退休前，已各對退休給付承受不同之負擔，是以，可謂已盡其對社會安全之自我責任。惟本次修法，卻使退休人員之退休給付大幅減縮，且造成多付少領情事，反而創設新的不平等狀態，當然為違憲之舉。
㈥新制明顯嚴重侵害伊等於憲法所保障之財產權：
⒈年金原僅係一種持續性（按年、按季、按月或按週）金額給
付之模式，在老年養老給付中，年」幾乎已成為退休金之代名詞，但對於軍公教退休人員非選擇一次性請求退休金，而係按月領取退休金之月退俸，被稱為年金，實有誤導之嫌。退休金制度之目的係為達保障其養老目的，學說及大法官解釋均無異詞。茲如學者之分析，公教人員退休金從法制結構及給付金額多寡等角度言之，係以公保養老給付（保險給付）及退撫給付之退休金為核心，優惠存款制度所為之給付金額，從釋字第717號解釋之觀點，其誤以為僅為衍生之財產給付，但不可否認者，係優惠存款利息實為年金之替代。換言之，所謂優惠存款，其不過係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公務人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付而已，如國家法制不採將其年金化之方式為之，則其為可一次性領得之確定給付，換言之，不論其是否將之年金化，其本為退休公務人員本於退休關係已結算數額之退休給付，確為國家應予「確定」給付之財產，國家自不可對已確定之事實狀態及法律關係，予以溯及剝奪。
⒉優惠存款雖為本次修法之重大爭議，惟其僅適用於84年修法
以前之保險年資，且不遑為政府為履行公務人員關係之照顧義務之一環，尤其，該制度因長達數十年之實施，故應承認其具法規範之外部化效力，而非可簡單化約為單純之政策性補貼。何況其實早於99年8月修正公務人員退休法時，立法者已將84年7月1日以前任職年資所領之退休金及公務人員保險養老給付由臺灣銀行辦理優惠存款之成規予以法制化，釋字第717號解釋對於已法制化之公務人員退休給付仍視為單純之政策性補貼，對於退休公務人員之權益戕害，實不可言喻！從修憲內容可能構成違憲之情狀以觀，釋憲者釋憲亦可能違憲，亦非不能成立！釋字第717號解釋，即為適例。⒊按退休公務人員之退休金係由公教人員與政府共同撥繳費用
所建立之退休撫卹基金所支付，且其退休金請求權係歸屬於其個人使用，且係透過相當之對價支付所取得，同時亦具有維繫老年生存基礎之功能，故可主張財產權之憲法保障。公務人員退休後所得請求之標的為金錢，則其請求權之性質，雖係公法性質，但已屬人民之個人財產，自亦享有憲法上「財產權」之保障。
⒋學者且曾指出公教保險之老年及養老給付如僅限於現職退休
者或從現職離職者，而未有充足之期待保障，即屬違憲之法制，此不僅基於財產權保障之憲法法源，實則，亦本於憲法之社會保障目標，故有承認其期待保障之必要，如欠缺期待保障之制度設計，而無法符合社會保障之憲法目的或憲法委託，即已欠缺其合理性。蓋期待權保障，在養老保險上有其特別之重要地位，所謂「養老給付之期待權」係指達到法定給付年齡之前之權利狀態，立法者得針對給付設計一定之等待期間，但若此條件難以成就或自始即剝奪被保險人累積此期間之機會，則有違憲之虞。因此，當年金關係成立，即於繳納第一次繳納費用之際，即已呈現請求權人相當之財產價值地位，其財產權或期待權均應受憲法保障。承前以言，伊等於與國家建立年金關係之始，其對退休之養老給付已具期待權，而於退休之時，確有給付之請求權，此次修法卻剎時削奪上開權益，而無任何保護機制，其手段違憲，至為明確。
㈦公教人員退休制度雖曾採行一次給付與月退休併行之制度，
由退休人員自由選擇，惟事實上曾發生因縣市政府財政能力欠佳，而對申請一次退休給付者，延期核准其退休時間，或要其改以申請辦理月退休，始同意核准退休之情形。如公教人員合於退休條件，就其退休方式，為退休人員依法可得選擇之法定權利，行政機關並無任何裁量權，不得以財政困難為由限制公務人員退休，政府本於依法行政原則，僅能配合編列預算支應，不得為窮困抗辯，否則構成非法限制及嚴重干預公教人員退休權之行使，增加人民權利行使之限制，違反法律保留原則。同理，國家基於前述公務人員贍養義務，亦不得主張窮困抗辯。退休金為人權保障之一環，有「不可逆效應」之適用，亦即新法只能提升保障強度，不得減損舊法已經提供之保障，舊法之保障內容為既得權，得以對抗立法者之變動。已退休公教人員與國家間由任職保障關係轉為以退休保障之法律關係，至權利人喪失權利為止，使公務人員透過勤務義務履行而取得之退休撫卹，及勞工因工作年資之積累而取得之退休金，均在發揮「社會預護」功能，即使為按月支領月退休金，亦皆是支領以全部服務期間為計算標準所計算完竣而可得請求之後付工資。至於實務上雖曾於公務人員調升薪資時，一併調升退休公務人員退休給付，但此充其量僅為政府為因應通貨膨脹造成公務人員待遇實質縮水所採之調整措施，但不能因之可推論國家得反面剋扣減縮公務人員之待遇。
㈧軍公教人員退休制度自有政府保證責任規定以降，並無法令
就該法文予以明文定義或釋疑，但由其所謂政府負最後支付保證責任，應係意謂國家須擔保完全給付退休金之義務。考其法理基礎，於憲法所保障之公務人員制度保障下，國家對公教人員有贍養義務，故即使法無明文，基於憲法之誡命，亦課予國家之完全給付責任，蓋其為國家之當然責任，並無附負擔之條件，且不應有任何負擔之條件。政府既然對於退休警察人員退休金負最後支付保證責任，則退撫基金豈有破產問題！從而，可見本次修法所憂心之基金本身破產一事，根本不存在，亦不可能成立。學者亦指出，在有政府負最後支付保證責任之國家義務前提下，以基金破產之財政負擔作為本次修法之理由，根本不具說服力。而值得一提者，係修法理由亦承認前開「政府負最後支付保證責任」規定具信賴保護基礎之地位，而其本乃當然之理，因該保證責任為法所明文，故其當然應為信賴保護原則之信賴基礎。依法，退休教師對於其退休金之受給付，已有政府最後支付保證，但國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，乃將國家應最後支付之保障責任自我消除，而毋庸負實際之責任，則國家日後亦永無所謂應負之保證責任，若此，法文所稱之「政府最後支付保證」實形同虛文。若此，立法者於立法及修法時所為政府法律責任之規範，洵無自我拘束，乃失於誠信。按行政程序法第8條明文規定，行政行為尚且應遵循誠實信用原則，以保障人民之正當合理信賴，立法者所立之法，卻無絲毫誠信，保障信賴保護截然空言一場，其違憲狀態，昭昭明甚。
㈨退休公務人員之退休金權益，乃值得保護之信賴，當無任何
疑義。而應附予說明者，係信賴表現因時間之經過，其對信賴基礎之信賴隨之深化，而有更明顯之動作外觀，因此，信賴保護因時間經過之累積，而發生更漸進之信賴結構，則對其期待權及基本權之保障即應更加強化。從比較法之角度以言，不論德國或我國學者概承認，雖然時間久暫因素與信賴表現之規模無直接因果關係，但當事人從事信賴表現行為之時間久暫，於信賴保護之判斷上應予以斟酌，且應作為評斷信賴表現內容之標準。早年公務人員之薪資微薄，國家為補償公務人員任職時之待遇，及保障其退休生活，乃於63年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於100年1月1日廢止），釋字第717號解釋業承認該制度並未訂有實施期限，且其實施迄95年修正增訂系爭規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公務人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公務人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公務人員於退休時，因有系爭要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素，故學者亦明確指出，優惠存款當然有信賴利益保護之問題；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公務人員就系爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。同此法理，退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公務之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時。公務人員如已依法退休，且已將其所領取之退休金及養老給付依相關規定辦理優惠存款者，即已取得實體法上之財產權地位，就此憲法上之財產基本權，應受憲法信賴保護原則之保護，不可因優惠存款相關規定之廢止而受影響，否則自屬違憲；於公務人員之月退休部分，自亦如是。公教人員退休制度縱須改革，茲如學者所見，如產生不利之法律效果，其適用僅能向後生其效力，否則違反信賴保護原則及憲法對於基本權之保障。
㈩警察人員於主管機關核定退休時，已就其退休之所得替代率
等相關退休金各種事項均予以審定，於其該審定函之行政處分未受撤銷前，該公法財產權關係業已確定。亦即，新制前已退休之警察人員就其退休請求權之構成要件事實乃已完成，該請求權業已發生，是要為該退休警察人員之既得權，惟此次退休金新制，對法律（如原「公務人員退休法」）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休公務人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自已屬真正之溯及既往。進且，雖然退撫法係以11年之時間之將退休公務人員所得替代率上限完成調降至60%，但第1年立即由95%驟降至75%，降幅為20%，而於後10年，調降其餘之15%，相較以觀，顯然為嚴重之不合理反差，不合比例原則，不衹無法發生「調和」及「補救」法律變動受不利影響者之權利保障效果，反而，印證其法律變動之「苛刻」，實與法制先進國家就溯及既往禁止之合憲調和機制要求背道而馳，廖義男前大法官就此亦曾為文指出，其為失當之舉，不足以減輕損害，且有違信賴保護。新制在優惠存款調降歸零之修法，亦然。學者乃指出此次修法之前述調降，不僅過渡期間過於短促，更看不出法理之論證理由，而不具憲法之正當性。退撫法之貿然施行，令退休公教人員於面臨新制施行之當下，頓時無從因應經濟來源之巨變，諸如購屋貸款、子女就學、現今生活或長遠規劃等各項支付能力必遭逢困窘，且有周轉之風險，措手不及、哀鴻遍野者，舉目皆是，因此並連帶產生其他社會經濟安定之動搖，其所破壞之公益，更甚於政府從未舉證其確實存在之退撫基金即將破產而企圖其可存續之目的。退撫法未斟酌比例原則及採取最適化之信賴保護措施，業嚴重構成對其既得財產權存續保障之侵害，應屬違憲，其理已明。
在公務人員體系中，警察人員與軍人所從事者，相較於一般
公教人員，要屬危險性職務。以106年為例，各警察機關員警死亡人數含意外死亡55人及因公死亡10人，共65人；而國軍自101年至106年因公死亡人數，則分別為97人、5人、27人、4人、3人、17人，是以，警察人員因公犧牲之人數，除101年外，實均遠高於軍職人員，準此以言，國家對警察人員之退休照顧當然不應低於軍職人員，始合於平等原則。然勾稽目前軍公教退休金新制以論，警察人員從事之警察職務，事實上係更較於軍職人員危險，為目前公務人員體系中最高風險之國家任務，然本次軍公教退休金制度修正，不僅未提高對警察人員之退休保障，反低於退休軍職人員，有違憲法平等原則。
公務人員退休金體系中之優惠存款給付，具有維繫公務人員
退休基本生活、落實社會國原則之最低保障程度等老年生活保障功能。從而，如公務人員退休金及其保險養老給付之優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活時，即不應停止其優惠存款，否則即屬違憲狀態。而釋字第280號解釋固然係就優惠存款之例示說明，但學者指出，此實已清楚標示退休金之基本功能，乃至於政府應保障之最低額度，換言之，政府須保障退休人員可得一般人民基本生活「以上」之生活水準。在我國現行憲政體制下，憲法對其他某些職業別之人民課予國家較高之國家照顧義務，如「由憲法第18條服公職權保障所得出之公務人員退休金請求權保障及國家照顧義務」、「依憲法第18條服公職權保障及憲法增修條文第10條第9項明文對軍人退役後就學、就業、就醫、就養之保障所得出之軍人退伍金請求權保障及國家照顧義務」、「依憲法第18條服公職權保障及憲法第81條法官終身職保障所得出之法官退休金請求權保障及國家照顧義務」，因憲法業併就此身分特別予以獨立規定，故前述憲法規定要可作為國家予以合理差別待遇之憲法基礎，質言之，國家就以上身分之人員應採取與一般國民水準較高保障之比例式平等對待，方能達成憲法對公務人員、軍人、法官特別保障及照顧之要求。此次修法，政府卻將退休公務人員原受審定確認且未被撤銷、廢止之退休金及優惠存款訴諸為追求國民平等之改革理由，指為萬惡淵藪，實係以違憲之理由作為其違憲修法之基礎。國家對於人民之生存保障負有無限之義務，如退休者辛苦一生後，老來卻需依賴他人扶助始可維持其生存，如此之生活或生命之維續，與國家應盡其保障人民人性尊嚴生存保障之社會國義務，顯然嚴重扞格。是以，即使出於資源重分配之立場，亦不應逕予剝奪退休人員之退休金，蓋絕大多數退休人員已無重新創設更高資力之能力，且其維持原有資力之能力亦同時江河日下。因此，縱或須調整公教人員之退休給付，依比例原則及實質平等原則，若立法者果欲因此改善社會資產之重分配，亦應朝向高所得者給予較低年金給付水準，而低所得者應給予較高年金給付水準，方具至當性，否則難謂合憲。以目前新制雖號稱有「最低保障金額」，但該金額予以扣除申請外籍勞工看護支出計算，公教退休人員所得維繫生活之家庭支出，實已無幾，職此，而此次退休金制度改革非無違反社會國原則之疑慮。簡言之，姑不論其是否經得起民主國原則、法治國原則，其顯然已破毀社會國原則，且欠缺合理性，而堪認係違憲。
警察人員於對其所服務之機關，均處於公法上勤務與忠誠關
係，於憲法制度性保障之下，國家對其業由大法官予以確認之退休金財產權保障，警察人員之退休金制度自應符合憲法之「贍養原則」。尤其警察人員為國家及社會最穩定之支撐基礎，而其退休金係由其工作貢獻及工作所得中所聚積而來，故其保障之需求及保障範圍可因之延長至其退休後，以迄終老，且應與其警察職級具等價之關聯，此為大法官解釋、學說所所肯認，更為法治國家之共識。基於前述之「贍養原則」，公務人員之退休金本應高於無此身分之一般人民生存保障，此次修法刻意削減公務人員退休金總額，以迫近於勞工之退休金額度，乃嚴重忽視其等間之合理性差異，企圖營造齊頭式之平等，已違反憲法之實質平等原則，且其立法政策顯然欠缺維繫$法整體秩序之思維，更破毀憲法上公務員制度性保障之核心價值，其所造成之公務體系士氣打擊、久任公職意願薄弱、服務公職之熱誠消逝，未來之職務忠誠、行政中立、行政效能，必岌岌可危，其輻射出之公益破壞已存於無形。又本次公務人員退休金修法雖意在避免退撫基金破產，但退撫基金是否即將破產本屬存疑之事，政府不積極於改善經濟，以充裕財政，不依法撥繳、不正視基金管理缺失、不求公務人員制度保障所可維繫國家長治久安之最大公益，捨本逐末，單以無法確實證明其存在之代際失衡為藉口，透過驟減公務人員退休金為其唯一手段，作為填補可歸責於政府自身之退撫基因不當管理財務缺口，修法內容欠缺手段與目的間之合理關聯，不具合憲性。復不以「最終職位」及「最終俸給等級」為計算退休金之基準，退縮為回溯5年至15年之平均薪俸計算，違背憲法「贍養原則」之核心規範，另於第1年即大幅調降所得替代率20%，且總調降比例高達35%，顯然違反憲法之比例原則，此外，警察人員退休金之各相關事項，於原告退休審定時，即已確定，退撫法以真正溯及既往之手段，破壞公務人員一生對國家之信賴，侵害退休公務人員已依法取得之退休金財產權，更造成退休警察人負老年生活之生存權危害，退撫法非採取侵害人民最小、不利國家發展及公益影響最小、保護人民措施最適等合憲性作為，不及於憲法所要求之法治國原則、社會國原則等最低要求，並非合憲。
大法官就本次退休金改革作成解釋文，大抵認為新法改革所
採手段核屬合憲，惟就退撫法之制定，聲請解釋之立委及各釋憲代理人業向大法官拋出諸多具高度憲法價值之爭點，卻苦無解釋文之回應。洵此，謹將釋字第782號解釋未竟之功羅列如下：
⒈大法官於釋字第782號解釋主文第1段至第3段先認定新法改
革手段合憲，惟詎以「憲法上體系正義」為由，旋於第5段諭知「相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金」，其裁判主文間顯然自相齟齬。
⒉大法官解釋無非以「退撫基金繳納人數減少」作為系爭法律
調降退除給與係為追求重要公共利益之理由，惟觀諸釋字782號解釋附件六「96年至105年退輔基金收支概況表」所示之參與退撫基金人數，卻無大法官所指「人數減少」之情事，足見解釋文之作成洵有未翔實勾稽證據之失。
⒊第以，大法官一反過去作成解釋文咸於司法院網站上公告釋
憲聲請人提出之抄本資料慣例，本次退休金改革3號解釋，悉未於網站上覓得釋憲聲請人提出之資料，則將使外界不易掌握本次改革爭議全貌。
⒋本院法官於本次第781號、第782號及第783號解釋作成前，
業就多件涉及退休金改革爭議案件裁定停止訴訟程序並聲請釋憲，惟該等法官聲請解釋案竟於退休金改革3號解釋文作成後方遭決議不受理，則憲法制度保障法官聲請釋憲之機能，於此次退休金改革釋憲案未獲實踐。
⒌退休金改革大法官解釋文於108年8月19日業已作成，惟以釋
字第782號解釋為例，親諸解釋文內所引用網頁資料顯示之「最後瀏覽日」咸為108年8月23日，是大法官無異援引裁判後方存在之資料作為判決基礎，足徵大法官作成本次3號解釋文有重大不適用證據法則之違法。
⒍大法官於本次退休金改革解釋中，論及政府應先採行「開源
節流手段」，惟仍不足維持退撫基金收支平衡時，方由政府另以預算為撥款補助支應，然所謂「開源節流」手段之立論依據為何，未見大法官舉證以實其說；且退休金改革修法過程中，關係機關屢執片面之OECD報告資料，作為辯稱新法合憲之理由，惟就OECD報告之真實性為何，復未見大法官加以審查。
⒎釋字第782號解釋援引第6次、第7次精算報告為認事基礎，惟彼此互相齟齬，有違背論理法則之違誤。
⒏大法官就「最後支付保證責任」之闡釋，顯然逾越法釋義學
上文義解釋優先之原理，蓋不論觀之新法、舊法或公務人員退休撫卹基金管理條例有關政府負最後支付保證責任之規定，均難認對一般人有何難以理解或解釋上疑義之處，大法官雖依憲法有解釋憲法及法律之權，亦不應不附任何理由地任意突破文義解釋先行之法律解釋原則，蓋大法官雖謂：「84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及退撫法，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任」，然公務人員退休撫卹基金管理條例第8條於83年施行之初，業明白列舉檢討費率及政府撥款等2手段作為唯二確保基金支付能力之方式，是以，最終支付保證責任之文義已然甚明，縱欲強為解釋，依該條立法意旨，亦不得採調降給付之手段。
⒐新法所採手段仍違反溯及既往禁止原則，不因大法官作成合
憲解釋後有所不同。尤有甚者，大法官於本次退休金改革解釋中，採取寬鬆審查基準，作為論述新法是否侵害軍公教退休人員憲法上權利權之基礎，洵非的論。退休金改革新法猶因下述理由而違反信賴保護原則、比例原則，不因大法官作成合憲解釋而有所不同。
⒑國家與公務員間，無非係公務員提供勞務，交換報酬作為勞
務之債之關係，基此，退休金改革即屬「勞動契約實質給付內容重大且片面變更」之債務不履行情形，有違正當法律程序及法律不溯及既往原則，更過度侵害人民之服公職權且破壞公務員制度性保障，惟遍查釋字第782號解釋文及解釋理由書，卻不見大法官就此重要爭點表示意見，顯有理由不備之缺失等語。
並聲明：
⒈如附表二所示編號1至99之被告銓敘部原處分及公務人員保障暨培訓委員會復審決定均撤銷。
⒉如附表二所示編號100之被告內政部原處分及公務人員保障暨培訓委員會復審決定均撤銷。
三、被告銓敘部則以：㈠公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日
起之每月退休所得，應按107年度待遇標準依下列規定重新計算：⑴擇（兼）領月退休金部分，應由審定機關先就公保養老給付辦理優惠存款金額，依退撫法第36條第1項所定各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（下稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至新臺幣（下同）0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18%利率，回推得辦理優惠存款金額。⑵擇（兼）領一次退休金部分，依其辦理優惠存款金額合計數額中，低於或等於按擇（兼）一次退休金比率計算之低保障金額之優惠存款利息，其相應之本金仍以年息18%計息；超出上述本金部分，再依退撫法第36條第4項所定各年度法定利率調降優惠存款利息；調降優惠存款息後，如擇（兼）一次退休金之每月優惠存款利息所得）過各年度按擇（兼）一次退休金比率計算之替代率所計之上限金額（下稱擇〈兼〉一次退休金上限金額）者在各年度法定利率不變動原則下，調降可辦理優惠存款金額至其每月優惠存款利息不超過擇（兼）一次退休金上限金額為止；擇（兼）一次退休金之每月優惠存款利息低於各年度擇（兼）一次退休金上限金額者，仍支領調降優惠存款利息後之金額。⑶擇領月補償金者，按退休人員退休（職）時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，並扣除退撫法施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額（無餘額，不再補發）。但於調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分補償金者，不予補發。
㈡原告係107年6月30日前退休生效。嗣因退撫法於106年8月9
日公布並自107年7月1日施行，伊乃依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下合稱系爭規定），按其退休總年資、退休等級，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈢原告主張渠等原退休審定函未經撤銷或廢止，行政機關無從
作成與其原退休審定函不一致之原處分云云，按退撫法第37條第1項規定、第65條第2項規定及第95條第2項規定，因原公務人員退休法（即舊法）自107年7月1日起不再適用，且退撫法明定每月退休所得不得超過退休所得替代率上限金額，爰107年6月30日以前退休生效人員依原公務人員退休法支領超過退休所得替代率上限之每月退休所得，自107年7月1日起已無繼續支領之依據；伊依退撫法第36條、第37條、第39條及第65條第2項規定，按退休人員原經審定之退休等級、任職年資及儲存於臺灣銀行之優惠存款金額等基礎資料，以書面行政處分重新計算退休人員自107年7月1曰起之每月退休所得。換言之，退撫法施行後，退休人員原經伊依原公務人員退休法審定之退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，不待被告廢止，即因退撫法明文限制而自然失其效力。
㈣參照法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函略以，
以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾使處分相對人得以知悉因應。準此，原處分係依退撫法規定，重新審定原告等自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項之施行日期並無不合。
㈤原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公
務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
㈥原告主張涉及法律不溯及既往原則一節。退休人員每月退休
所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，從而原處分並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈦原告主張涉及信賴保護原則及誠信原則一節。公務人員退撫
新制實施迄今已逾23年，為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，經立法院制定系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18%利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6%止。
系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18%回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。
㈧就比例原則部分，鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼
顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法明定系爭規定針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
㈨就平等原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家
體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。次按退撫法施行前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰被告依系爭規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。
㈩至於原告認為警察人員職務危險性高於軍職人員，其退休保
障不應低於軍職人員部分，查警察人員之退休事項依警察人員人事條例第35條規定，除該條所定執行職務命令退休及領有勳章、獎章者之多發退休金規定，其餘適用公務人員退休法規定。準此，警察人員係屬退撫法之適用對象。而以公務人員退休制度之建制目的，係以保障公務人員退休基本生活為宗旨，是公務人員退休金之給與標準是否合理，應衡酌「是否足以維持其退休基本生活」為基本理念，而非審究其在職期間之職務類型等。因此，退撫法實施後，全體適用該法之公務人員（含警察人員）之每月退休所得，應一律按前述方案調降，不因公務人員之在職身分屬性而有差別。至於軍職人員年金改革，前於總統府國家年金改革委員會討論時，考量其服役特性，已達成共識，採單獨處理，並未納入警察人員；而警察人員之退休所得是否應該比照軍職人員或與一般公務人員採不同方式處理，不在本件訴訟範圍之內，非本案所得審酌。
關於主張公務人員退休金應視為薪資之延續、續付、遞延、
替代，不容政府任意刪減部分，按職業退休金之給與，隨著時代發展及給付制度不同，其建置理論並非一成不變。在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但因隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展出屬社會安全政策之一環，此時政府（雇主）扮演之角色乃逐漸轉化。以我國為例，84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。又國家基於照顧公務人員退休生活之目的，本應按月提供退休給與。惟我國立法例上向來賦予退休公務人員選擇權：得選擇一次請領退休金，抑或按月支領退休金（按依48年11月2日修正公布前之公務員退休法規定，係按年支領退休金）。而一次退休金之額度，與實際所領之退休金總額間，並無關聯。按月給付之退休金，非一次退休金之分期給付；而一次退休金，亦非終身領得退休金之總額。此與勞工之勞動基準法及勞工退休金條例之規定亦明顯不同。總之，立法例上之所以定有一次退休金與月退休金之選擇權，乃是尊重退休公務人員其個人對於退休後生涯之安排，賦予其金錢給付形式之選擇自由，尚不得由此反推退休金（一次）/月退休金（按月）具有後付工資的性質。
政府基於最後支付保證責任，乃藉由財務精算之本質及作用
，針對經驗預期與實際數據之差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬訂政策方案及提供政策評估之參考。因此，當退撫財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。衡諸政府及退撫基金對於公務人員退撫經費的財務負擔日益沉重，除源自於政經環境及人口結構轉變外，亦與公務人員退休所得與現職待遇過於接近有關。從而，所謂「政府最後支付保責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財務（即全民稅收）支應；政府針對現行公務人員退休制度積極推動改革措施，確保退休制度和退撫基金都能永續發展，讓下一代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。
政府於84年以退撫新制取代過去之恩給制，乃有意將退撫制
度之財務與一般政府預算作一定程度之區隔，由政府與公務人員共同建立之基金負責支付退撫給與。因此，倘如退撫給與之支付責任大幅仰賴政府預算，其無異於隨收隨付性質之恩給制，顯與儲金制牴觸，如此處理將影響代際權益公平性之爭議，足證退撫基金與政府預算並非等同，爰「政府負最後支付保證責任」，應與儲金制作體系性解釋，並應理解為：國家應運用法律所賦予之各種手段，維護基金財務之長期性衡平；而非逕以稅收填補。此乃基於儲金制之財紀律要求，更是實踐社會國原則要求國家維繫代際正義與社會公平之誡命，爰原告主張退撫法違反社會國原則，亦不足採。
至於原告指摘政府以窮困抗辯為由，針對性修正公務人員退
休法令，將退撫基金財務問題轉嫁由全體退休公務人員承擔部分，蓋以「窮困抗辯」實為民法贈與契約之概念（民法第418條參照），其指贈與人於贈與約定後，其經濟狀況顯有變更，如因贈與致其生計有重大之影響，或妨礙其扶養義務之履行者，得拒絕贈與之履行。原告藉此指摘政府修正退休法令，係主張窮困抗辯。但以窮困抗辯之概念與公共年金制度（退撫基金即屬公共年金制度）之財務處理方式完全無關，政府亦從未以此毫不相關之概念作為制定退撫法之理由；何況公共年金之權利義務從來即非民事贈與契約之法律關係，更從未曾以窮困抗辯作為國家財政平衡問題之論理依據。按優惠存款制度係早期政府考量公務人員待遇及退休金給與
不足，為照顧退休人員生活而建立之政策性福利措施。然隨著社會、經濟及政治環境變遷，優惠存款利率相較一般存款利率的差距逐年拉大（於106年底，臺灣銀行一年期定存利率已降至1.04%)，加以自84年7月1日公務人員退撫新制實施後，公務人員退休所得已漸提高，爰為使該制度更加健全合理，同時能讓社會各界接受，政府除對該制度採取斷源性措施（公務人員退撫新制實施後的任職年資所領取的退休金及保險給付，均不得辦理優惠存款）外，更於95年2月16日、100年1月1日及同年2月1日，3度推動實施優惠存款調整方案，俾更切合優惠存款建制目的。但歷次優惠存款調整方案因未調降18%優惠存款利率，致仍遭受社會輿論的批評，甚而造成公務人員受到汙名化之現象，為改善此等情形，本次年金改革乃續就退休公務人員優惠存款制作檢討調整。另依臺灣銀行統計，自98年起，各年度政府對退職政務人員及中央資深民意代表之優惠存款利息支出，占政府整體優惠存款利息支出僅約0.25%至0.38%，爰原告主張優惠存款制度擴大至政務人員、中央民意代表退職金，是優惠存款制度真正造成國庫負擔之原因，難認有理。
另鑒於退撫基金係由參加基金人員與政府共同提撥，及基金
之成立宗旨為減輕政府退撫財政負擔、適度提高退撫所得，相關經營訊息，向為各級政府、權責主管機關、參加基金人員及社會大眾所關切。公務人員退休撫卹基金管理委員會已依相關法令及各種管道（含該委員會網站），定期或不定期進行各式資訊公開（包含基金運用情形、參加基金人數、基金收支、資產明細、委託經營績效、基金整體收益情形及基金精算報告書等），與國內他政府退休基金相較，並無資訊透明度不足。爰原告指稱退撫基金之資訊，外界全然無從得知云云，洵屬誤解。另原告起訴狀所附附表一，表內所列資料來源係立法院預算中心每年度就各中央政府各部門預算案所提評估報告，其目的在於提供立法委員審查預算時之參考，並非被告所提報告，且其真實性應向公務人員退休撫卹基金管理委員會查證。併予陳明。
查退撫法第92條訂定年金制度滾動檢討機制，除明定由考試
院會同行政院建立年金制度監控機制並明定5年內檢討制度設計與財務永續發展，之後定期檢討。公務人員年金制度在經過本次改革後，已適度減緩退撫基金急迫性財務危機，同時亦維持公務人員退休所得之合理性。未來依照退撫法所建立之滾動檢討機制並針對112年7月1日以後新進人員建立全新制度，以逐步建構長遠穩健可行的公務人員退休制度。原告訴稱退撫法第92條規定將使退休給付成永不確定狀態，誠屬誤解。
按司法院釋字第433號解釋，國家與公務人員間為公法上職
務關係，自無民法所定契約原則之適用。且本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則，自非政府單方或任意之變更，亦無違反誠信原則。爰原告訴稱政府支付退休人員退休所得之法律關係，如同民事契約之履行，應依雙方約定契約內容決定，係屬誤解。
查公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來
源改由政府及公務人員按月照65%及35%比率提撥費用所成立之退撫基金支應，上開提撥費用係作為退休給付之財務準備，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故退休公務人員所領退休給付額度與其繳付之退撫基金費用間並非相對等，擇領月退休金之退休人員累積至亡故時可領取之退休給付總額，通常都較其所繳付之費用總額高出許多；爰原告訴稱退撫法的實施使基金繳費義務與退休所得間產生不相稱現象，致生違反平等原則云云，淘屬誤解。另主張退撫法「最低保障金額」的設計，導致在職繳付金額較高者與繳付金額較低者，其後所領月退休所得金額相同之情形，違反平等原則部分，惟查最低保障金額規定之設計意旨，係為保障部分職等較低或年資短淺的退休公務人員每月退休所得，在依退撫法第36條至第38條規定調降後，至少可領取最低保障金額，以維持其基本經濟生活保障。爰基於年金改革政策一致性考量，退撫法對於適用改革方案之所有人員均採用相同之最低保障金額標準，尚無違反平等原則之虞等語，以資抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、被告內政部則以：㈠公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日
起之每月退休所得，應由被告按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下簡稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18%利率，回推得辦理優惠存款金額。
㈡被告依退撫法第36條、第37條及第39條規定，按原告退休總
年資（28年6月）及退休等及（比照警佐二階一級年功薪450元；107年度俸額為37,530元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈢按司法院釋字第525號、第605號、第717號解釋之意旨，由
於退休人員每月退休所得屬持續性之定期金錢給付性質；退撫法使退休人員每月退休所得於退撫法施行後而減少，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於施行前業已終結之事實或法律關係。此外，退撫法係因應我國人口結構急速改變，為緩解政府與退撫基金經費支出壓力，避免退撫財務責任移轉至下一世代，甚至產生排擠國家其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出），同時兼顧國家財政資源永續運用等重大公益考量，並訂有相關補救及過渡措施－例如過渡期間之設計(合理漸進式調整)、退休基本生活之維持（最低保障金額33,140元），以及納入人道關懷、照顧弱勢精神等；凡此皆符合信賴保護原則。從而被告依退撫法所為之原處分，並無涉禁止法律溯及既往原則，亦未違反法安定性及信賴保護原則。
㈣依退撫法立法意旨，退撫法之制定，係立法者鑒於公務人員
退休年齡偏低，退休人員持續累增及退撫基金長期不足額提撥等問題，為因應社會人口結構高齡化及少子少女化之發展趨勢，本於兼顧退休人員權益及社會整體資源公平分配之原則，並參酌當前世界先進國家公部門退休年金改革經驗，規劃公務人員退撫制度改革方案，一方面調降屬於政策性福利措施之優存利率，另一方面逐步調降退休所得替代率，並給予最低金額保障，俾期建構穩健之公務人員退撫制度。退撫法為避免退撫基金入不敷出，兼顧國家財政資源永續運用等重大公益，且該法採取相關補救及過渡措施─例如過渡期間之設計（合理漸進式調整）、退休基本生活之維持（最低保障金額33,140元），以及納入人道關懷、照顧弱勢精神等，退撫法係現行有效之法律，基於依法行政，行政機關自有適用之義務。承上，被告依現行有效之法律作成原告每月退休（職）所得重新審定處分，用法任事並無違誤，且並無差別待遇或未予前揭補救或過渡措施之情形等語，以資抗辯。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附附件2）、復審決定（原告起訴狀所附附件2）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之退撫法系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按退撫法第4條：「本法用詞定義如下：……四、退休所得
替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：㈠於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。㈡於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第34條第3項：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」次按107年3月21日訂定、同年7月1日施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息（以下簡稱優存利息）者，以減少優惠存款金額（以下簡稱優存金額）方式辦理……。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」㈡經查，被告係依退撫法系爭規定，重新計算並審定原告自10
7年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新計算說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開⑶（a）與⑶（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。
足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告及附表所示選定人自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新計算退休所得之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
㈢次查，行政程序法第110條第1項、第3項規定：「（第1項）
書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」由此可知，行政處分自其依上開規定發生存續效力後，嗣後如經其他行政處分予以廢止者，原存續力即不存在。又依同法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……」且依同法第125條前段規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。再行政程序法第110條第1項所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，是指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。如前所述，自107年7月1日退撫法施行日起，原在該法施行前，即擇領月退休金而退休生效之公務人員，即使曾經退休審定機關，就其退撫改制補償金、公保一次養老給付優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，但因退撫法已變更前退休審定處分所依據之法規，應由退休審定機關依退撫法規定，予以重新計算審定。且退撫法系爭規定，是為追求高於退休人員個人信賴利益之重要公共利益，亦經司法院釋字第782號解釋明確。本件原告前雖經被告以前退休審定處分審定，於退撫法107年7月1日施行前，即擇領月退休金退休。然參照前開說明，自退撫法107年7月1日施行起，原告上述退休給付請求內容，均應依退撫法系爭規定，重新計算核定予以變更。被告為就原告自退撫法107年7月1日施行起之每月退休所得、退撫改制補償金、公保養老給付得辦理優惠存款之權益等，依退撫法系爭規定重新計算予以審定，分別於107年4月、5月、6月以原處分予以審定，雖所審定系爭退休權益已實質變更前退休審定處分之存續效力內容，但此是因前退休審定處分所依據之法規，即原公務人員退休法事後遭退撫法施行而廢止，且依退撫法系爭規定，被告有義務應就原告未完結之繼續性退休給與法律關係，另為原告月退休所得之計算審定，此並為達成退撫法所追求高於原告個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被告依退撫法系爭規定，另為原告月退休所得計算審定之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止前退休審定處分之事由，參酌前揭說明，前退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。另原處分雖係於退撫法107年7月1日施行日前，即於同年107年4月、5月、6月間陸續作成並送達予原告而存在成立，但原處分之規制內容，重新計算審定原告自退撫法施行日起之月退休所得，亦即其內部效力是自107年7月1日始發生，參照前開說明，原處分本應依據內部效力發生時所施行之退撫法而作成，不得以經退撫法第95條第2項規定預告於當時已廢止失效之原公務人員退休法，作為其法律依據。原告主張被告作成原處分時，並未廢止前退休審定處分，原處分不應以作成時尚未生效之退撫法為依據，均有所誤云云，亦均非可採。
㈣至原處分因退撫法之法律修正而重新核定，原告主張其等退
休時法律關係已確定，有關是否違反法律不溯及既往、信賴保護原則等，已如前述。另退撫法已由司法院大法官作成釋字第782號解釋，原處分據以核定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無再聲請釋憲之必要。而原告主張釋字第782號解釋有可議之處，尚非本院可得審酌，併予指明。
七、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 劉道文