臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第173號109年6月11日辯論終結原 告 王福壽等100人（原告姓名及住所詳如附表所示）共 同訴訟代理人 吳西源 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）
送達代收人 王馨德訴訟代理人 李佳珍
莊雯珺（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原均係公務人員，經被告核定於民國107年6月30日前退休生效，支領退休金，部分原告並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如本院卷第367至375頁之審定情形表）。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第34條、第36條、第37條、第39條規定（下合稱系爭退撫法規定），以附表所示函及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算原告等自107年7月1日起的每月退休所得。原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經如附表所示的復審決定駁回（下合稱復審決定），原告仍不服，遂共同提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠被告於退撫法未施行前，即作成原處分，顯然缺乏事務權限
，具有明顯而重大之瑕疵，依行政程序法第111條第6、7款規定屬無效之行政處分。
㈡原告已依法退休取得實體上請領月退休金之權益，且以原公
務人員退休法（下稱原退休法）為信賴基礎，並已辦理退休事實之客觀信賴表現，就原退休法已核定請領月退休金之行政處分，應受信賴利益之保護，退撫法適用於生效前已辦理退休而終結現職公務人員身分，為真正溯及既往，若無保護更重大公益且在必要合理範圍內補償，已違反信賴保護原則。縱認退撫法有效，按行政程序法第120條第2項、第3項、第123條、第126條第1項、第2項規定及行政法院89年判字第1223號判例意旨，原告退休時，被告已審定計算原告之退休金，此項審定為授予利益之合法行政處分，被告廢止該審定處分，亦應補償該審定處分存續可得之全部利益，且司法院釋字第782號解釋亦未及於上述法律規定之適用。而被告所引法務部函釋之見解依據何在，已有疑義，況該函僅為行政函意見，不能違背法律明文規定。
㈢按司法院釋字第483號、第491號、第605號解釋之意旨，憲法第18條公職權利之保障及於退休金權利受憲法上之保障。
退撫法第4條第6款規定之最低保障金額，以一個絕對金額適用於不同職級之公務人員，並未反映績效原則與職級原則。且同法第27條規定，第10年以最後在職15年之平均薪額計算，此種以最後在職15年之平均俸額取代最後在職同等級人員俸額，未有正當化之客觀理由，與憲法保障公職權利及制度性保障有違。
㈣且按退撫法第37條、第38條之規定，退休給與經審定後，不
再隨在職同級人員本（年功）俸之調整重新計算。依照顧原則，國家應依經濟、財政情況提供公務人員與其職位相稱之照顧，若物價指數上升，國家不隨同調整月退休金，將形同退休金之縮減，而縮減退休金應有正當化之客觀理由。退撫基金準備率及財務投資績效都不足以作為理由，退撫基金之設置只是避免預算編列困難，月退休金之債務人仍為國家，預算編列困難不足以作為正當化月退休金縮減之理由，尤其退撫基金投資績效如有不彰，不應由公務人員承擔。再者，勞保及國民年金保險老年年金給付之調整，都未有此等規定，若以此理由而不調整，有違平等原則。而上開退撫法第37條規定，於107年8月1日起所得替代率遽減為75％，於10年內所得替代率又大幅減少15％，參照德國年金改革，其降低退休金所得替代率之幅度已逾越必要性及合理性之比例原則。
㈤公教人員之雇主為國家，其請領退休金之權利是國家為履行
其對於公教人員保護、照顧義務之給與；而勞工請領退休金之權利，係雇主基於對於勞工照顧義務之給與，此時國家係居於勞雇之中間地位，藉制定相關勞動法律增進勞工權益、退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展。公務人員請領退休金之權利係源自憲法第18條人民有服公職之權利之規定所衍生；而勞工請領退休金之權利之規定為憲法第153條保護勞工之基本國策具體實踐所為之立法。故前後國家扮演之角色並不相同，且二者法律主體、法律關係及所源自之憲法規定亦各有不同，公務人員與勞工各行各業之職業年金退休制度，本應作不同之設計，自無強求一致之理，改革亦復如是。倘此次年金改革從政治考量著眼，藉由拉平公務人員與勞工退休權益，以撫平民怨，則不但與平等原則之真意有違，亦恐無法激勵優秀人才為國服務。
㈥依文義解釋，最後支付保證責任，當然指政府支付提撥不足
給付之責任，即應由政府提撥支付。甚且，以目前之退休人員，大多適用新制前之政府編列預算及新制實施後之提撥，若無法給付退撫給與時，當然指由政府負提撥或編列預算提撥基金而言。司法院釋字第782號解釋對於最後支付保證責任之解釋顯然違背文義、經驗法則、論理法則及法理。且一般習法者，未必預料法規可能修正、廢止之變動，何況一般公務人員，豈可能預知法規將會變動？本號解釋認為「受規範對象，非無預見可能」實與經驗法則之常情有違，甚且，中華民國政府之財政狀況，並無明顯惡化，政府仍持續大量支出公益性及政策上之支付，一般公務人員怎可能「預見」原退休法會大幅度減少退休給與，解釋理由書似乎忽略法安定性之重要概念等語。
㈦並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：㈠原告等係107年6月30日前退休生效。嗣因退撫法於106年8月
9日公布並自107年7月1日施行，被告依系爭退撫法規定等，按其退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡系爭退撫法規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維
持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
㈢退休人員每月退休所得係系爭退撫法規定施行後仍持續性支
領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭退撫法規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭退撫法規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭退撫法規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，從而原處分並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈣按司法院釋字歷次相關解釋意旨，立法機關基於憲法之價值
體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。次按系爭退撫法規定施行以前退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依退撫法調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰被告依系爭退撫法規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。至於公務人員與勞工之工作性質及權利義務關係等均不相同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同，立法者考量當今之社會經濟情勢，與勞動基準法制定當時之不同，所採取不同之立法決定，均係立法自由形成之範圍，於平等原則亦無違背（司法院釋字第596號解釋參照）。據此，原告以勞工年金改革延遲，指摘原處分違反平等原則，並不足採。
㈤就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家
整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭退撫法規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭退撫法規定並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭退撫法規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定退撫法所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
㈥原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公
務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭退撫法規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
㈦按法務部99年7月13日法律字第0999027993號書函之意旨，
行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾使處分相對人得以知悉因應。原處分係依退撫法規定，重新審定原告等自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項之施行日期並無不合，並無行政程序法第111條第6款及第7款所定情事。
㈧原告指摘退撫法第4條第6款規定之最低保障金額，未反映績
效原則與職級原則一節，系爭退撫法規定所設最低保障金額機制，主要用以維持退休公務人員基本之生活保障，所有人均一體適用，自未按退休人員之職級再予區分；另為反映績效原則，系爭退撫法規定對於退休人員每月退休所得之上限金額，係依公務人員退休年資換算替代率後，再依最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸薪額加計一倍計算，此部分之設計，已考量績效原則與職級原則。
㈨依退撫法第67條及其施行細則第103條規定，公務人員之月
退休金之調整機制，應於消費者物價指數累計成長率達正、負5％，或至少每4年，由被告組成評估小組，擬具評估報告或調整方案，報請考試院會同行政院核定公告。據此，原告指摘物價指數調整，國家不隨同調整月退休金，將形成月退休金縮減部分，係屬誤解。原處分並無違誤，爰原告主張補償退休審定存續可得全部利益，自當無所附麗等語，以資抗辯。
㈩並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附原證1-1至1-100）、復審決定（原告起訴狀所附原證2-1至2-100）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、平等原則、制度性保障？原處分有無廢止退休審定之規制效力？被告未予原告金錢補償是否適法？原處分於退撫法施行前作成是否無效？有無牴觸退休審定之存續力？原處分是否有未顧及消費者物價指數上漲情勢之違法？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈按退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退
撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⒉退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休
金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12％。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10％。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8％。4.自中華民國114年1月1日起，年息6％。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18％計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」⒊退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效
者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」⒋退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，
依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」⒌退撫法施行細則第34條規定：「（第1項）中華民國107年6
月30日以前已退休生效之公務人員，自107年7月1日起之每月退休所得，由審定機關按107年度待遇標準，依本法第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得並重為行政處分後，通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。……。（第4項）第1項人員擇領減額月退休金者，自中華民國107年7月1日起各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得，由審定機關按所領減額月退休金，依第1項規定辦理。」⒍退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1
項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息（以下簡稱優存利息）者，以減少優惠存款金額（以下簡稱優存金額）方式辦理，並依下列規定計算養老給付或一次退休金可辦理優存金額：一、支領月退休金者：依本法第37條或第38條所定替代率上限計算之金額中，屬於養老給付優存利息部分，按本法第36條第1項所定優惠存款利率（以下簡稱優存利率）計算養老給付可辦理優存金額；優存利率為零或優存利息扣減至零時，養老給付不得辦理優惠存款。……」⒎按司法院釋字第185號解釋意旨略以：「司法院解釋憲法，
並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，各機關及人民受司法院解釋所拘束，本院亦應依司法院解釋意旨作成裁判。
㈡經查，原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第782
號解釋，認「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲性之宣告，並已就原告指摘退撫法調降原退休所得乃違憲之理由加以說明，茲節錄分述如下：
⒈就原告主張退撫法違反法律不溯及既往一節，解釋理由認：
⑴按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上
之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（本院釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；
（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則（參解釋理由書第85段至第86段）。
⑵查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時
期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。司法院釋字第717號解釋無變更或補充之必要（參解釋理由書第87段）。
⒉就原告主張退撫法違反制度性保障、信賴保護原則及比例原則一節，解釋理由認：
⑴「查依系爭法律（即退撫法，下同）規定不同等級與職務人
員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04％至30.88％、兼具退撫新舊制年資者為24.96％至38.24％、僅具退撫新制年資者為6.59％至14.29％（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。…對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。」（參解釋理由書第90段）⑵「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對
社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」（參解釋理由書第93段）⑶「查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期
限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」惟基於該法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本俸2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定、扣減順序、過渡期間、底限與不予調降等規定），「對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（參解釋理由書第94段至第116段）。
㈢又查，原處分係依退撫法規定，辦理原告月退休給與之重新
計算，且原處分所載有關退休案原審定情形，係與原告之退休審定處分所載內容相符乙節，此為原告所未爭執（本院卷第327頁之陳報狀），是原處分依據系爭退撫法規定重行計算結果，核無違誤。至於原處分所依據之系爭退撫法規定，其抽象規範本身並未有原告指摘之違反前述憲法原則的違憲瑕疵，已經司法院釋字第782號解釋甚明，本院審查原處分是否違法之爭議時，即應受該號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，而應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫法規定，審查判斷原處分是否適法有據。是以，原處分適用上開退撫法規定結果，即使已影響原告月退休給與的權利內容，也是上開退撫法規定適用的當然結果，且該等結果乃屬立法者為追求前述重大公共利益，在退撫法制改革計畫上，藉由退撫法規定之法律效果所欲達成者，故被告對原告作成之原處分，乃是適用系爭退撫法規定之結果，並不復有原告主張在適用結果上產生違憲的疑慮。承上，被告依原處分重新計算原告月退休給與（包含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分），於法並無違誤。
㈣雖原告主張：勞保及國民年金保險老年年金給付，若有基金
投資績效不彰而不調整，即有違平等原則云云。但按原告所舉雇主與勞工間之退休金關係，性質上為民法契約關係內容，立法規定尚涉及契約自由原則下得否調整等事項，公務人員與國家間則屬公法上契約關係，事物本質並不相同，且勞工等其他職業別人員，因與公務人員之工作性質及權利義務關係等均不相同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同，立法者權衡各職業別人員退休後老年生活之保護必要，以及國家資源之合理分配，採取不同之立法決定，此係立法自由形成之範圍，故退撫法為不同規制，自難認有原告主張違反平等原則之問題。
㈤另原告主張：被告係於退撫法未施行前，即作成原處分，顯
然缺乏事務權限，具有明顯而重大之瑕疵，屬行政程序法第111條第6款、第7款所規定無效之行政處分云云。惟按退撫法第2條、第65條第2項規定：「本法之主管機關為銓敘部。
」「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之。」又按書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款定有明文，而書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係予以具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之違法性瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，同法第110條第1項定有明文。所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，係指處分機關基於單方作成對外直接發生法律效果之行政處分的意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對該法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。職是，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內容之內部效力即須待始期屆至，始發生效力。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時所依據之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所記載之法令依據是否為有效施行之法令，自應以始期屆至內部效力發生時為基準，以供受送達相對人或利害關係人據以判斷，其規制內容是否合法有效。經查，觀諸卷存原處分（原告起訴狀所附原證1-1至1-100）可知，原處分雖於退撫法107年7月1日施行日前即作成並送達予原告，惟其上已明確記載原經被告核定之每月退休（職）所得，依退撫法規定，應自107年7月1日起，重新計算如原處分所附附表等情。
是以，被告依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之系爭退撫法規定，以書面方式作成原處分，以重新計算審定原告月退休所得之內容，係自退撫法施行日起，才會發生原處分內容之規制效力。揆諸前開規定及說明，原處分之作成是否具備事務權限，應自107年7月1日原處分效力始期屆至而發生內部規制效力之彼時，予以判斷。故原處分所記載之法令依據，既是自107年7月1日起施行之系爭退撫法規定，則被告依退撫法第2條規定，具有作成原處分之權限，原處分以該日為發生規制效力之始期，自無違誤。從而，原告主張原處分有前述無效事由，容屬一己主觀之法律見解，並無可採。
㈥原告尚主張：縱認退撫法有效，按行政程序法第120條第2項
、第123條、第126條第1項、第2項規定，原告退休時，被告已審定計算原告之退休金，此項審定為授予利益之合法行政處分，被告廢止該審定處分，亦應補償該審定處分存續可得之全部利益云云。惟按行政程序法第123條第1款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……」第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」是以，縱認退撫法施行後，退休人員原經被告依原退休法審定之退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，係以原處分依據退撫法第65條第2項規定，對已於退撫法施行前退休生效之原告，依退撫法第36條、第37條及第39條規定，以原經審定之退休年資、退休等級，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，所作成之書面行政處分，性質上應歸屬行政程序法第123條第1款所定法規准許廢止之範疇，並無同法第126條第1項之補償問題。從而，原告主張被告作成原處分，廢止渠等合法之原退休處分，應依法補償一節，並非有據，委無足取。
㈦至原告主張：按退撫法第37條、第38條之規定，退休給與經
審定後，不再隨在職同級人員本（年功）俸之調整重新計算，若物價指數上升，國家不隨同調整月退休金，將形同退休金之縮減等語。惟按退撫法第67條及其施行細則第103條係有規定，公務人員之月退休金之調整機制，應於消費者物價指數累計成長率達正、負5％，或至少每4年，由被告組成評估小組，擬具評估報告或調整方案，報請考試院會同行政院核定公告。據此，原告指摘物價指數調整，國家不隨同調整月退休金，將形成月退休金縮減部分，係屬誤解。雖司法院釋字第782號解釋尚指明，退撫法第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依該解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求，惟並未對退撫法第67條第1項前段規定為違憲宣告。是以，被告依據系爭退撫法規定作成原處分，係屬依法行政，並無違誤。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，被告依據系爭退撫法規定，及原告退休生效時審定之退休等級、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算審定原告自107年7月1日起之每月退休所得（含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分）如原處分之附表所示，其金額經核符合法律所定標準，並無原告指摘之違憲瑕疵，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
書記官 黃玉鈴