臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第18號109年4月29日辯論終結原 告 林天來被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107年11月8日院臺訴字第1070210719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為葉俊榮，嗣於訴訟進行中依序變更代表人為姚立德、潘文忠，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第151頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係學校退休教育人員，前經被告審定於民國101年8月1日退休生效，退休時薪級為000元；退撫新制實施前、後年資為14年、17年5個月。其儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額為新臺幣（下同）00萬0000元。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第36條、第37條及第39條規定，以107年6月8日臺教授國字第0000000000A號函及已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（人員序號127）（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生
效時均已告確定，按憲法第18條規定，自應受到國家制度性保障。按司法院釋字第730號解釋，公立學校教職員領取退休金之權利，受憲法第15條財產權之保障。而有關公保養老給付優惠存款利息部分，原學校教職員退休條例（即舊法，自107年7月1日起不再適用）雖未如原公務人員退休法（自107年7月1日起不再適用）將之納入規範，惟按憲法第7條平等原則及釋字第694號解釋，且退撫條例及公務人員退休資遣撫卹法均於第73條將退休金與優惠存款利息並列為權利，自同受財產權之保障。退撫條例大幅快速調降原告退休所得，按司法院釋字第577號解釋、第620號解釋、第751號解釋、最高行政法院90年判字第671號判決，有違法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則。且政府財政狀況良好，絕無可能破產之情事；基金如有經營管理不善或虧損，應由政府負責，不應轉嫁全體退休人員，況基金非法人，並無破產可能。
㈡被告僅擲寄已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書予
原告，並未寄發107年6月8日臺教授國字第0000000000A號函，訴願決定第一行，顯有記載不實之錯誤。
㈢司法院釋字就年金改革所作之783號解釋，未說明清楚之主
要爭點如下：⒈軍公教退休金是政府延後給付之工資，並非恩給之年金，國家必須合理照顧退休軍公教人員的生活，退休金及相關福利給付，屬國家履行義務之一環。⒉司法院釋字違背憲法解釋精神，認退撫條例係追求重要公共利益，其目的正當。然而，財產權及生存權之保障，遠優於一般公共利益。又退撫新舊制，都是「確定給付制」，且以國家法律明定政府應負退休金給付之保證責任，亦即以國庫作擔保，政府不可片面作出不利益之改變，司法院釋字迴避政府最終給付責任、避重就輕。⒊若國家有財政困難，應由高官帶頭減薪，僅針對請領舊制優惠存款人員予以刪減，有違平等原則。政府應作民間表率，因為帶頭違背承諾，民間亦可仿效。政府不可輕率破壞信賴保護原則、法律不溯及既往原則、平等原則、比例原則。⒋退撫基金有破產危機是假議題，年金改革是政治鬥爭，年金改革充滿不公不義，缺誠失信，摧毀軍公教警消的信賴與尊重，也無法讓勞工安心，且激起世代、職業類別之對立等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠退撫條例並無牴觸法律不溯及既往原則：依司法院釋字第57
4號、第620號、第714號及第717號解釋意旨，退休教職員就請領退休所得之法律關係尚未終止「確定」，退撫條例就退休教職員退休所得之調降，係就迄今持續支領之月退休金及優惠存款利息，向將來發生調降效力，無溯及退休當時作成之行政處分，故與法律不溯及既往原則無涉。
㈡退撫條例並無違反信賴保護原則：退撫條例採分階段實施調
降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。
㈢退撫條例並無違反比例原則：退撫條例「保障退休公教人員
之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，為有助於目的達成之最小侵害性手段，並非驟然剝奪已退休公立學校教師之退休所得，輔以人道關懷弱勢保障條款，符合狹義比例原則。司法院釋字第783號解釋業已認定退撫條例並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。從而，原處分依退撫條例之規定重新審定原告之每月退休所得，並無違法等語，資為抗辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，有原處分、訴願決定（本院卷第89-90、39-45頁）附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本件爭點厥為：被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之退撫條例第36、37、39條等規定，重新計算原告107年7月1日之每月退休所得，有無違誤？茲析述如下。
六、本院之判斷：㈠按退撫條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：……四
、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指教職員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）薪額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率之上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依教職員支領退休金種類，定義如下：(一)於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：(一)最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。
(二)超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：
「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」又司法院大法官解釋釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」㈡經查，被告係依退撫條例第36條、第37條及第39條規定，重
新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。原告固主張前揭退撫條例條文規定違憲，被告據以作成原處分，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則，及比例原則云云。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成大法官釋字第783號解釋，認退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，(1)個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，(2)政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及(3)政府補助：
政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。退撫給與中源自上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開(1)由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開(3)（a）與(3)（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因退撫條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；退撫條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫條例施行後，始依退撫條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；6.延緩政府培育人才提早流失，及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫條例施行後，依該條例第34、36、37、39條規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 15 日
書記官 劉道文