臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第183號109年3月12日辯論終結原 告 王海南
周成瑜林雪肌共 同訴訟代理人 李漢中律師
何姿穎律師陳漢笙律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）住同上訴訟代理人 黃旭田律師
陳姿穎律師複 代理人 翁翊華律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 李玉玲被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周弘憲（主任委員）住同上訴訟代理人 魏淑貞
楊曉蓓上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107年11月22日院臺訴字第1070217010 號及教育部107年12月14日臺教法（三）字第0000000000P號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告教育部代表人原為葉俊榮，於訴訟進行中變更為潘文忠，有總統府秘書長民國108年1月14日華總一禮字第10800005401 號錄令通知及任命令附卷可證，現據新任代表人具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：原告為附表所示教師，分別經被告教育部、臺北市政府審定於107年6月30日前退休生效（退休日期詳如附表），支領月退休金，後來因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日修正公布，並於107年 7月1 日施行，於是被告教育部、臺北市政府分別以附表所示處分重新計算原告自107年7月1 日起的每月退休所得（以下合稱原處分）。原告不服，經附表所示的訴願決定駁回後，提起本件訴訟。
三、原告主張：㈠職業退休金為延遲給付的工資，受憲法財產權保障。我國軍公教員工退休後的各項法定所得，包括一次退休金優存利息、公保養老給付優存利息、舊制月退休金、新制儲金制月退休金、月補償金、其他法定退休給與等，均非公共年金，而屬人民付出勞務後的工作所得。所謂的年金改革，應以公共年金為對象，而非職業退休金。㈡原告戮力從公，完成勞務給付，政府居於雇主地位，應依誠信原則履行對公教員工俸給及退休制度的期約，給付依法約定的退休金。退休金為憲法保障的財產權，並攸關原告的生存權，被告作成原處分所依據的退撫條例已違反憲法對財產權及生存權的保障。㈢職工退休金為本質上相同事物，依憲法平等原則，應為相同處理，不得無正當理由為差別待遇。政府對一般職工退休金（如勞工退休金條例）並無最高所得替代率限制，對本質相同的公教人員退休金應為相同處理，不得恣意增加最高所得替代率限制。退撫條例恣意制定所得替代率限制，而與勞工退休制度有差別對待，違反平等原則。㈣退休金為遞延薪資，為員工與雇主間的法律關係，無涉他人與公益。況國家財政健全，稅收穩定，無退撫基金破產問題，應無為公益而限制人民財產權、生存權的必要，故退撫條例違反比例原則。反觀農民健康保險、老農福利津貼及國民年金基金等早已破產，卻未修法減少給付，有違平等原則。㈤公教人員法制對退休公教人員依其職位與年資為基準給與退休金，以引導公教人員長久服務，其職位俸給、考績晉敘、任職年資與退休金，具關聯性及連動性，且為公教人員制度核心。原處分適用的退撫條例大幅減損公教人員的退休所得，致不能維持退休前生活水準，已違反憲法對公教人員的制度性保障，亦違反誠信原則與信賴保護原則。㈥原告為退撫條例生效前的退休人員，退休事實於法規生效前即已發生，退休金請求權的內容與條件已確定。退撫條例適用於該法施行前已退休的原告，為真正溯及，有違法律不溯及既往原則。㈦年金改革是由非法機關即總統府國家年金改革委員會提出，考試院、行政院照章接受，未作任何法理、事實評估。立法過程表面上符合多數決，實則欠缺正當法律程序，退撫條例違憲狀態明顯等等。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉命被告教育部應依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止「學校教職員退休條例」所審定的項目及金額，作成給付原告王海南及周成瑜退休給與的處分。⒊命被告臺北市政府應依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止「學校教職員退休條例」所審定的項目及金額，作成給付原告林雪肌退休給與的處分。⒋被告教育部及公務人員退休撫卹基金管理委員會，在被告教育部及臺北市政府依據第
2、3項聲明作成處分後，應依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止「學校教職員退休條例」，給付原告依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止「學校教職員退休條例」審定所產生的差額，並自107年7月1 日起至清償日止按年息 5％計算的利息。（原告另聲明：「臺灣銀行股份有限公司在被告教育部及臺北市政府依據第2、3項聲明作成處分後，應依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止『學校教職員退休條例』，給付原告依106年8月9日制定公布，107年7月1日施行前已廢止『學校教職員退休條例』的18％利息差額，並自107年7月1 日起至清償日止按年息5％計算的利息」部分，本院將另行裁定。）
四、被告答辯：㈠被告教育部：⒈依司法院釋字第433號及717號解釋意旨，原
告與被告成立公法上職務關係，與勞動法上的勞動法律關係有別，國家給予俸給與退休金，主要目的在照顧公教人員的生活，俸給與退休金並非公教人員提供勞務的對價，而是國家基於其照顧義務所給與，屬繼續性法律關係。依司法院釋字第717 號解釋理由意旨，國家賦予公務人員適當的照顧，立法者就此有廣泛的決定空間，於公益考量並符合信賴保護及比例原則下，非不得就公教人員退休制度為適當調整，立法者制定退撫條例，被告依退撫條例作成原處分，無違法律保留原則及比例原則。⒉依釋字第717 號解釋理由意旨，優惠存款制度的性質非獨立於退休金外的經常性退休給付。又依釋字第605 號解釋意旨，公務員退休年資採計的優惠措施，本質上並非限制人民的財產權，不生違反憲法第23條的問題。縱認退休給付屬憲法財產權保障範圍，然憲法財產權保障並非絕對保障，仍得由立法者於符合法律保留及比例原則的情形下為適當限制。⒊依釋字第211號、485號及596 號解釋，公務員與勞工法制間縱存有差別待遇，亦屬立法自由形成空間，司法機關應予尊重。縱如原告所述，勞保比公保早破產一事屬實，然法制上應於何時、如何處理勞保法制，仍屬立法者自由形成空間。原告不得以兩者間存有差別，即認為原處分違反平等原則。⒋為因應社會人口結構高齡化及少子女化的趨勢，健全退撫基金的財務迫在眉睫，故退撫條例的修正，具有憲法上的正當性及公益性。又年改制度設有逐年減緩的過渡期間，且針對每月退休所得低於替代率調降方案最末年（即第11年）的上限金額者，亦設有「人道關懷弱勢保障條款」，以保障其退休權益。故年金改革所造成的損害，與所欲達成的目的，並未顯失均衡。⒌公教人員退休制度中的月退給付並非憲法制度性保障的必然，而屬於立法者的形成空間。被告依據退撫條例作成原處分，不致使原告服公職權的制度性保障受有侵害。⒍原告退休後每月領取退休金或優惠存款利息，屬每月所生的個別法律關係，而非一次性、永久性法律關係，應為繼續性法律關係。退撫條例僅是就未來的法律關係為調整，並未違反法律不溯及既往原則。又退撫條例是基於退撫制度的永續經營及國家財政健全，確係為重大公益之目的。退撫條例第36、37條逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率，且予以過渡期間，並於第 4條明定最低保障金額，未逾越必要合理的程度，無違比例原則等等，並聲明：原告之訴駁回。
㈡被告臺北市政府：其依退撫條例第28條、第34條至39條規定
重新審定原告的退休所得，於法並無違誤。退撫條例採行漸進方式為制度調整，並訂有相關補救及過渡措施，如採行合理漸進式的調降、退休基本生活的維持（最低保障金額），以及人道關懷條款等，沒有違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則。另原告所指退撫條例違反憲法保障的財產權、平等原則、比例原則及法安定性原則等，非被告所得審查等等，並聲明：原告之訴駁回。
㈢被告公務人員退休撫卹基金管理委員會：其依據公務人員退
休撫卹基金管理條例第2條、第4條、退撫條例第2條、第6條、退撫條例施行細則第91條規定，辦理公務人員退休撫卹基金的收支、管理及運用執行，其僅為退撫給與支給執行機關，有關退撫給與的支付悉依相關退撫法令規定及各主管權責機關審定結果辦理。主管權責機關依退撫條例規定，重新計算原告自107年7月1 日起退撫金額的審定結果，被告依上開審定結果辦理支給，於法並無不合等等，並聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所述事實，有被告臺北市政府教育局90年 4月23日北市教軍字第9022771100號函、被告教育部104年1月19日臺教人（四）字第1030194015號函、104年6月11日臺教人（四）字第1040063915號函、學校教職員月退休金證書及如附表所示文號的原處分、訴願決定等在卷可證，堪認屬實。本件爭點為：㈠原處分所依據的退撫條例第36條、第37條及第39條規定，是否違反平等原則、比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則？㈡原告針對第2項及第3項聲明部分提起課予義務訴訟，是否符合訴訟要件？
六、本院的判斷：㈠退撫條例第36條規定：「（第1 項）退休教職員支領月退休
金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1 日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。……。」第37條規定：「（第1 項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15 年者，替代率為百分之45，其後每增加1 年，替代率增給百分之1點5，最高增至35年，為百分之75。自第36年起，每增加1年，增給百分之零點5，最高增至40年止。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。……（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1 項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2 項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。……。」㈡爭點1：原處分適用的退撫條例第36條、第37條及第39 條規
定沒有違反平等原則、比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則：
⒈司法院已於108年8月23日作成釋字第783 號解釋，認為退撫
條例第39條第2 項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活的意旨尚無違背；第36條、第37條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。其解釋理由書第69段表示：「……退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15 年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以 6％計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」故原告主張：我國軍公教退休後的各項法定給付均屬延期給付的工資等等；並據此推論：軍公教的退休給付與勞工退休金無本質上的不同，退撫條例設定所得替代率上限，而勞工退休金條例則無限制，顯違反平等原則等等，均不可採。
⒉釋字第783號解釋理由書第79-81段表示：「……第39條第 2
項規定……最低保障金額之設定，係參酌本院釋字第280 號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3 萬3,140 元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。……上開第39條第2 項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休公立學校教職員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4 條參照）之概念有別，是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。」⒊釋字第783號解釋理由書第86、87 段表示：「一次性之退撫
給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於系爭條例施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭條例施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⒋釋字第783號解釋理由書第115、116段表示：「……第36 條
、第37條、第38條及第39條第1 項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開㈡1、2、3 之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」⒌綜上，司法院釋字第783 號解釋已就原告上開指摘有所認定
。又司法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。原告主張上情，均不可採。
⒍依退撫條例第36條、第37條及第39條規定，退休教職員的每
月退休所得是先依第36條規定按各年度法定利率（107年7月1日至109年12月31日年息9％，110年1月1日起年息 0％）調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得〔即月退休金（含月補償金）與公保養老給付優惠存款利息、社會保險年金的合計，參見退撫條例第4條第5款第1 目規定〕超出各年度所定退休所得替代率上限所計算的金額，則應依每月所領公保養老給付優惠存款利息、退撫新制實施前月退休金（含月補償金）、退撫新制實施後月退休金的順序，依序扣減至不超過上限金額為止；調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於各年度所定退休所得替代率上限所計算的金額，仍支領調降優惠存款利息後的金額；調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於最低保障金額，按最低保障金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，依18％利率回推得辦理優惠存款金額。故被告依退撫條例上開規定重新審定原告107年7月1 日起的退休所得，均是按固定的優惠存款利率、調降年限、各年度定額的所得替代率及扣減順序所為，被告無裁量權行使的空間，作成原處分屬羈束行政的性質。退撫條例相關規定既經司法院釋字第783 號解釋認為無違比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則等，已如前述，則被告適用法律作成原處分，亦無違反比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往等原則。原告訴請撤銷原處分，自無依據。
㈢爭點2：原告針對第2項及第3 項聲明提起課予義務訴訟，不符合訴訟要件：
行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」故提起課予義務訴訟，以人民依法提出申請，並經合法訴願程序，始具備合法起訴的要件。原告未曾向被告教育部及臺北市政府提出應依已廢止之學校教職員退休條例所審定的項目及金額，作成給付原告退休給與之處分的申請，被告無從就此為准駁的決定，亦未經課予義務訴願的訴願程序，原告逕提起課予義務訴訟，為聲明第2項及第3項的請求，自不合法。
七、綜上所述，被告教育部及臺北市政府作成原處分，其認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，於法相合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分（聲明第1 項），為無理由，應予駁回。又原告提起課予義務訴訟，為聲明第2項及第3項的請求，則不合法，惟為求卷證合一，避免救濟途徑歧異，併以判決駁回。原告聲明第1至3項的訴求既屬無據，則其提起一般給付訴訟，為聲明第4 項的請求部分，亦無請求權依據，為無理由，應予駁回。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
書記官 何閣梅