臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第193號109年5月27日辯論終結原 告 洪俊誠被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 李佳珍
尤芊云（兼送達代收人）被 告 司法院代 表 人 許宗力（院長）訴訟代理人 楊儒源
胡冠慈上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年12月4日107公審決字第105059號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前經被告銓敘部審定於民國107年6月30日前退休生效。
嗣被告銓敘部依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），以107年5月30日部退四字第1074511581號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分1），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。被告司法院復依原告重新計算後之每月退休所得，以107年6月13日院台人四字第1070015759號函及所附法官月退養金重新計算表（下稱原處分2）重新計算原告每月支領退養金金額。原告均不服，遞經公務人員保障暨培訓委員會駁回復審，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告原奉被告銓敘部、司法院依當時有效之「公務人員退休
法」、「公教人員保險法」、「法官法」、「法官退養金給與辦法」等相關規定核定退休生效，並依法給與退休所得，包括每月退休金、月退養金及公保養老給付優惠存款利息等，原告與國家間退休給與等關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定。退撫法溯及適用於原告，有違法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。
㈡司法院釋字第717號解釋陳碧玉大法官協同意見書亦明確指出：
⒈確定給付合乎提撥比例計算之退休金應為政府之責任，而不得成為調降之對象。
⒉軍人86年以前之退撫舊制（恩給制），國家（雇主）是完
全責任制；86年以後之退撫新制（儲金制），國家（雇主）是部分責任制。它強制軍公教人員每月繳納35%退撫基金，則退休時所領退休金之35%是本屬軍公教人員自己的，不是政府給付的，退撫法第4條卻將他列入退休所得替代率，當成政府之恩惠，明顯違反憲法第15條規定。
⒊退撫新舊制，均是「確定給付制」，且以兩部國家法律明
定政府應負退休金給付之保證責任，等於以國庫作擔保，所以政府當然不可違法違憲片面作不利益之改變。
⒋前銓敘部部長張哲琛認為：「退撫基金並不會真的按照精
算報告所預告的時程破產，它不一定會實現。」，精算結果對於決策單位來說應該是一個「警訊」。因為可變因素太多，怎可用未經驗證之預警模式，將他規範成法律，誰來驗證？任由民粹操控，主管機關不聞不問？據此立法，即係明顯重大之瑕疵。例如國防部推精實案政策，當發現本金於100年度起入不敷出，為擔負最後保證責任，國防部自101年度起編列預算挹注。農委會為照顧農民，老農基金不足，為擔負最後保證責任，編預算支應。勞委會為推勞保政策，勞保基金不足，為擔負最後保證責任，編預算支應。均是為政策編列預算，為何年改會只預估軍人退撫基金預估在2020年宣告用罄，年改勢在必行，相關勞保與農保為何不提？此種具有明顯針對性之改革不符平等原則。如果他真能夠做為政策規劃使用，當提出之軍官延兩年制度，他就應該提出預估對退撫基金之影響。當軍職人員招不到足夠員額時，他也應該提出退撫基金可能之預估與影響。依退撫舊法已取得之「權利」，受憲法第15條財產權及生存權之保障，遠優於一般公共利益。
⒌軍公教退休人員已盡義務應得之權利，政府不得濫用情勢
變更之理由予以侵害減損。被告銓敘部雖一再強調基於「情勢變遷及國家公益」、「事涉對於公務人員既得利益或預期利益之實質損害」，企圖以「利益」一詞，取代退休人員之退休所得之「權利」，混淆權利與利益，性質不同，焉得混為一談，法律不容擅改，更不允曲解。被告銓敘部與教育部將退撫制度由恩給制改成儲金制時，在恩給制時代為何沒有世代連結之問題？至儲金制時代，一方面要強迫扣繳軍公教基金，說政府負最終支付責任，另方面卻要連結年金制度與世代間之問題，而去推出嚴重違法剝奪人民財產之立法呢？同樣是以公資源為確定給付之責任，差異為何如此之大？難道這就是全體軍公教無法迴避之權益問題嗎？還是政府無法迴避之責任問題呢？⒍國家對於公務人員退休金、俸給等保障，不純粹視為國家
之恩惠，而是國家之義務，國家必須合理照顧退休公務人員之生活，退休金及相關福利之給付，即屬國家照顧義務之一環。但退撫法，卻運用未經驗證之精算報告模式，將政府要負責擔負之最後支付責任、恩給制改成儲金制政策規劃錯誤、退撫金操作不當之虧損……等，全推給已退休人員去承擔。這種不是因為人民自己之過錯行為，導致人民之基本權利受到損害。而是立法委員故意或過失怠於執行職務之立法，牴觸憲法第15條財產權之保障，同時違反憲法第22及第23條人權保障之規定，導致特定人之權利遭受損害，即係違法之運作，退休軍公教人員是否符合請求國家損害賠償之權利？請年改會深思！違法的行為最終要負法律「損害賠償」責任。
㈢被告稱立法者審酌社會整體公益優先於個人私益的部分，關
於國家跟公務員之間是特別權力義務關係，但其間隱含著民法的契約關係，不得由單方片面更改。其又稱年改的理由是國家人口結構老化，及少子女化的危機，導致政府財政及退撫基金有財務困難，但是公務員退休從原來的恩給制到提撥制都是退休公務員的權利，不容片面剝奪，而且政府應負擔最後退休金及退養金給付的保證責任。而被告答辯稱退撫基金收支嚴重失衡，但是這並不是退休公務員的行為所造成，不要把國家應該要負擔的責任推給完全沒有過失責任的公務員。其又稱公務員待遇的結構已經有調整，退休所得也有相當幅度的提升，為了維護制度的公平合理及永續經營，所以基於公益有迫切的改革需要，但是，物價指數的提高，還有通貨膨脹之下，所有人民的薪資，均有提高，並非僅有公務員的待遇有提高，而且實質的所得，其實並沒有真正的提高，這是政府的責任，政府也推給退休的公務員，這也是不對的。且被告稱政府有給予適當的緩衝，但是政府過渡期間到最後的結果，還是剝奪原告的既有權利。應該是採取適用對象區分的方式才對，就是服務年資越久的，年金改革應該是比較小的，比如20年以上的，應該是比較少改革，10年以上的，多一點改革，剛任職的就適用新的改革，這才是對的方式，不能全部一體適用。當公務員退休被核定的時候，雙方的退休事件，就已經全部完成，只是退休給付分期給付而已。換句話說，這部分是完全溯及的問題，沒有不完全溯及的問題。被告說這是繼續性的法律關係，但我認為這應該是屬於民法第99條第2項所謂的解除條件成不成就的問題，並不是法律關係沒有確定或者未終結的問題等語。
㈣並聲明：復審決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告銓敘部則以：㈠原告係105年8月9日退休生效，被告依系爭規定以原處分1，
按其退休總年資（28年7個月）及退休等級（本俸一級800俸點；107年度俸額為56,930元）重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡系爭規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務
人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。亦未違反信賴保護原則。
㈢且系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得
於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，無涉禁止法律溯及既往原則。
㈣原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公
務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
㈤查協同意見書乃個別大法官之個人意見，並無法律上拘束力
，原告當無從執協同意見書之內容，而為主張對其為有利之判斷。
㈥另查原告退休金及公保養老給付優惠存款利息等權益之法源
，係退撫法所規定，核與公教人員保險法無涉，爰其訴稱該法之修正，損及其權益一節，洵屬對法律適用之誤解等語，以資抗辯。
㈦並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本件被告司法院則以：㈠依法官法第78條第1項、第2項及法官退養金給與辦法第2條
規定，實任法官自願退休之月退養金，係以公務人員退休法審定月退休金數額為基準，再按任職法官年資及年齡應給與之標準計算乘計，並於不超過法官法第78條第2項所定限額內發給。退養金係依月退休金數額乘計給與比率核給，退休法官之月退休金核發金額如有更動，其月退養金數額亦須重新計算，自無疑義。歷年如遇公務人員待遇調整，月退休金數額變動，月退養金亦按待遇調整後之月退休金數額重新計算，惟退養金之給付比率及標準仍以其退休生效日為準，並未變動，是退休後之月退養金數額並非固定不變，有案可稽。本次月退養金之重新計算，性質如同以往之待遇調整，並未變更法官退休當時所核定之退養金給付標準。故被告司法院據被告銓敘部重新審定之月退休金數額，核算原告之月退養金數額，於法並無違誤等語，以資抗辯。
㈡並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分1、2（本院卷第19頁至第27頁、第29頁至第31頁）、復審決定（本院卷第35至第46頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分1、2是否違反法律禁止溯及既往原則？是否違反信賴保護原則？是否違反制度性保障之意旨？是否違反比例原則？是否違反政府最後支付保證責任？是否違反公平原則？是否適法有據？
六、本院之判斷如下：㈠按退撫法第36條第1項規定：「退休公務人員支領月退休金
者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。」第37條第1項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。」同條第2項規定：「前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。」同條第3項規定：「前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。」同條第5項規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休人員每月退休所得，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」法官退養金給與辦法第8條規定：「本辦法施行後，除施行前已支領或兼領月退養金者，仍適用原司法官退養金給與辦法規定外，均依本辦法規定辦理。」第9條第1項規定「檢察官及本法第八十九條第十一項人員之退養金給與，準用本辦法之規定。」司法官退養金給與辦法（已於104年1月6日廢止）第2條第1項第1款規定：「實任司法官合於公務人員退休法退休規定，自願退休，給與一次退休金或月退休金者，按一次退休金總額或月退休金數額，依下列標準另給與一次退養金或月退養金：一、未滿六十歲者，給與百分之五。」㈡參據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並
有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。況釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法第7條第2項規定（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），同法第4條第6款、第39條第2項規定（與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背），同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定（無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背）等。釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳；如退撫基金費用按公務員本薪額加一倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%，公務人員繳付35%。退休所得替代率，係公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本薪額加計一倍金額之比率。及每月退休所得，依公務人員支領退休金種類而有不同之內容，如支領月退休金人員，指每月所領月退休金加計公保一次養老給付優存利息，或參加各項社會保險所支領保險年金；與最低保障金額指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。及因退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法核發補償金之處理方式；退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付優存利率之調整；關於每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額之適用範圍，及其相關起算與調降之比例；與退休公務人員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應依序扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止等。且參見司法院釋字第185號解釋之意旨本院應受釋字第782號解釋意旨拘束，而為裁判之基礎，自無就原告指摘（是否違反法律禁止溯及既往原則、違反信賴保護原則、違反制度性保障之意旨、違反比例原則、適法有據等部分）再行論述之必要。
㈢關於原告之其他陳述，本院理解後將之整理，並就本案應理解範圍，為相關說明如下：
①從【法律問題】的觀點：為何改革需要檢視是完全溯及既
往（或不完全溯及既往）？是因為改革的迫切？⑴法安定性原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則，彼
此間存有互動關係。法安定性會讓人民對一個恆常法秩序產生信賴，信賴保護原則是保障人民對得以預見國家措施（尤其是侵害權益之措施），而得採取適當之因應；當然也因此而認為「新規範的效力若及於新規範生效前，已經存在的全部事實」屬於「完全溯及」者，我們的立場是原則上應禁止（就表示有例外之可能性）。但面臨到特定的現狀，讓普遍國民都感到不平（特定的法規範所產生不公義的結果）則是改革時候到了。如果我們一直堅守信賴保護原則，而貫徹完全溯及之禁止；則透過規範的改變，所尋求的改革，將不容易及時成就；遷就構成要件事實完全實現的時程，致革新制度不能及時落實，而大幅延宕其績效，讓人民無感而全無實益。這就要考量「不完全溯及」，當時新規範的效力實際上將及於部分在新規範生效前已經存在的事實，這不能說是完全無溯及，這種情形不同於完全溯及，則我們的立場是原則上應允許。
⑵此一以構成要件事實是否全部完成為分界點，所做的原
則不許可與原則許可的兩種立場，就代表對法安定性和規範改革二者的態度：只認同完全溯及既往的情形，則社會的選項偏向安定，若認同不完全溯及既往，就是要為興革事項給予較大的彈性。而我們是「民主法治國家」，在完全或不完全溯及之間。從「法治國」的觀點，是經由法律保留原則、法律優位原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則與法律不溯既往原則等，用以建置法的安定性。而「民主國」的視角，可以透過民主投票之機制，凝聚共識而為相關興革事項，是多數民意的展現。這兩種思維，會發生角力，面對興革事項我們要給民主國原則較大的改革空間；但如這項改革措施，涉及到法治國原則，就要衡量規範在修改的過程中如何的調整及緩和，讓興革事項有較大的彈性，也讓法安定及信賴保護原則，得以慰藉。
②從【財務問題】的觀點：年金改革是否攸關國家財務永續
與族群世代正義？已經形成之迫切，有無不同意見？⑴軍公教年金改革不僅是法律問題更是財務問題，就財務
分析而言，關鍵事項有三：其一，關於年金改革之原因。年改策略選擇「減少公務人員的退休金」為手段；缺乏該有的財務現狀之說明與報告，在立法的程序中無法說明「雖在禁止不溯及既往原則，但為年金改革之公益事務下，可以有例外，而例外是要在非常特殊而非常需要的情形下進行」。年金改革所面臨之特殊性是否已攸關國家財務永續與世代正義，我們看不到相關的資訊與事證。而國家之財政困境，也有不同的說法，如前財政部長許嘉棟2018.07.12於工商時報著文「台灣何來世代不公平問題？」稱：「根據主計總處的最新國富統計報告，台灣在2016年底擁有非金融性資產淨額（淨額係指扣除資本折舊）新台幣165.17兆元，以及金融性資產淨值（因國內金融性資產與負債為債權債務關係，具互抵性，故此項金融性資產指的是國外金融性資產減去負債後的淨值）35.6 8兆，合計國富淨額達200.86兆，平均每人擁有的國富淨額為854萬元。
⑵另外從家庭部門的資產負債觀察，2016年底家庭部門平
均每人的非金融性資產淨額為217萬元，國內外金融性資產淨值為290萬元，合計平均每人的家庭資產淨值為507萬元。主計總處所報導的國富，雖然未把潛藏負債扣除，但它已將政府未償負債減除，而且未把自然資產、文化資產及人力資源（經濟學稱之為人力資本）等資產計入。這些國富及家庭財富除了可供現存各世代的人享受或運用，絕大部分是這代人要遺留予下代人的。而且，此一國富淨額遠超過潛藏負債殆無疑義。因此，根據以上統計，絕不會有這代人留下淨負債要讓年輕人及未來世代負擔的情事。」因為國庫只有一個，若有財政上的困境，就目前通過之前瞻計畫8,800億元的預算與政府各機關每年經常門的支出，與年金改革間的國家財政分配，都將是政府機關之說明義務，才能讓公務人員退休資遣撫卹法形成溯及既往之立法，仍得以獲致程序上的正義。
⑶關於減少軍公教的退休金，該參酌如何的財務分析資料
，以定如何著手。就退撫舊制之年資所應得之退休金，是應由政府編列預算支給之負債，也就是應該精算之法定義務負擔；就擁有退撫舊制年資之退休人員（或尚在職之人員）而言，毫無疑問的是他們已經在24年前提出應為之給付（服公職），而政府以財政困難或退撫基金即將破產為由，而砍減退撫舊制之年資所應得之退休金，似乎都不是可被接受的理由。於此，公務人員退撫舊制法定義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算報告；但這個精算只知道應計負債是多少？而無法回應改革方案。就退撫新制之退休金而言，公務人員退休金改革方案（繳多、領少、領的時間延後等）應作一份對於改革方案所產生影響之精算，作為改革可行性之評估。而銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」，雖非精算報告，但也作相關推估。然因所評估之變動因素過於簡略，而無法作為具體數據擬定之參考（如提撥率均為18%之下，銓敘部所提方案：35年年資，所得替代率75% -60%；而考試院審查方案：35年年資，所得替代率80% -70%，該評估報告累積餘額虧損年度，財務效益僅延後5年：125年度，及延後4年：124年度，此與第7次精算評估報告書，所稱提撥率12%之下，修法的財務效益，基金之累積餘額開始出現負數年度延後10年：130年度，相去甚遠）；足見此關於公務人員年金改革方案所產生影響之精算報告，實質上在立法階段是缺漏的。
③從【精算報告】的觀點：嚴格而言，修法期間（105年6月
至106年8月），相關之精算報告或評估報告只有三件：1.退撫基金第6次精算報告，2.關於公務人員退撫舊制法定義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算報告，3.銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」。
⑴尤其是調整給付制度，包括降低所得替代率、調整退休
金基數內涵、調整退休金計算基準、延後月退休金領取年齡等等，不同的策略或組合對退撫基金所產生之影響，無任何財務精算分析可供參酌。當期待我們給民主國原則較大的改革空間？是否改革的潮流也該給予法治國原則的讓步，一個懇切的說明？究竟我們有多少財務資料可供分析，作為正當法律程序的基礎。退撫基金每3年的精算報告，最近者為第6次精算報告（精算評估日是103.12.31），但其中調整折現率（係指轉換未來現金流量價值為現值之利率。就年金之精算而言，折現率之大小是提撥費率的訂價關鍵因子），從102年8月第5次精算報告（折現率3%），至105年2月第6次精算報告（折現率改為4%），到108年2月第7次精算報告（折現率維持4%：精算評估日是106.12.31，但發表時間108年2月）。
⑵就折現率由3%改為4%，公務員之應計負債降低2,864億
元（第5次精算評估報告折現率採3%，而第6次精算評估報告折現率採4%，關於公務人員之精算應計負債分別為15,155億元、12,291億元，差距2,864億元，因為精算基礎不同而呈現應計負債減少2,864億元，自有進一步說明之必要），這是重要的設算基礎變動，所影響精算的結果是大幅度的；而以之為政策捨取之判讀，政府機關缺少進一步說明，因計算基礎之數據變動，而產生之差異分析。而全球最近5年平均收益率為4.8%，而最近3年平均收益率為3.1%，波動甚大，最近10年平均目標收益率為3.9%；而近期社會所採之折現率介於2.5%至4.0%之間，故第7次精算報告（折現率維持4%）已經是邊緣性選擇，也缺少更詳實的說明。折現率之選擇，決定了基金提撥費率的關鍵，如同社會保險如何訂價（如何決定保險費率），這麼重要的關鍵，年金改革中卻是虛位而缺席。
④從【資訊整合】的觀點，來檢視勞保與軍公教之差異（改
革方案之影響分析之精算報告；折現率變動差異性及時機選擇性之分析；是否專款挹注）；顯然軍公教改革策略之形成，有違正當法律程序，也無法釐清手段與目的間是否有更好的組合，來判定是否符合比例原則。
⑴108年2月發表之退撫基金第7次精算報告（以修法後為
準，精算基準日:106.12.31）。參照公務人員退休撫卹基金管理條例第1條：「為辦理公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用等事項，依公務人員退休法第8條第6項及公務人員撫卹法第15條第3項規定，制定本條例。政務官、教育人員及軍職人員之退休（職）、（伍）撫卹基金一併納入本基金管理。」公務人員退休法第8條第6項及公務人員撫卹法第15條第3項均已廢止，授權依據就現階段而言，所為之第7次精算報告，在法律保留原則的思維下，似有未為周延之疑義。但其相關之內容，卻是此次年金改革方案之檢討報告；從一開始就採取不足額提撥方式，當時法規以8%至12%為準，但實際提撥率僅為8%，於89年6月第一次精算報告時，已經敘明法定提撥率就是不足正常成本之費率；故一開始施行退撫新制，就已經知悉退撫基金必然走向基金累積餘額出現負數之情形，只是出現年度要精算評估而已；足見退撫新制亦未全然採取共同儲金制，而是採取儲金制與恩給制的混合性制度，因此確認關於軍公教所定退撫給與，屬於退撫新制實施前年資計得者，應由政府編列預算支給（是為政府法定債務）；屬於退撫新制實施後年資計得者，應由退撫基金支給（仍由政府負最後支付保證責任）；這是法規範的一脈設計所導致之結果。相較於勞工保險，現行法勞工保險條例第69條：勞工保險如有虧損，在中央勞工保險局未成立前，應由中央主管機關審核撥補。其本質就是由政府負最後支付責任；106年4月勞保年金改革方案精算報告（計算精準日：105.1
2.31），依行政院106年3月30日函送立法院審議之勞工保險年金改革草案（立法院:政府提案第15946號），設算基礎如下：施行年度：107年起施行。保險費率：107年實收費率10%，其後每年調高0.5%，最高至12%。年金給付及老年一次金給付之平均月投保薪資採計期間：施行次年起，按加保期間最高72個月平均計算，其後每年增加12個月至上限180個月。107年起政府撥補，每年撥補200億元（此時這項勞工保險條例尚未立法通過）。
⑵面對資訊整合後，社會保險之平衡方式，最重要的有二
，其一為完全準備制（Full-Funded），另一為隨收隨付制（Pay-as-you-go）。完全準備制和隨收隨付制，係基於完全不同觀念；前者係類似於「儲蓄養老」的概念，後者則類似於「養兒防老」的想法。退休年金如果採完全準備制，年金之財源來自以前資本之累積及其孳息，退休年金之決定因素，是以前累積之資本，而該資本又決定於以前（可能20年前）之所得。所以，該所得與當前的經濟情況不容易聯結；即使在完全準備的情況下，以前累積資本之運用所產生的孳息（也可能是資本之損益），這些都是影響年金水準的重要因素，即有可能反映當前的經濟情況。而處於金融市場高度商品化的現代，要如何控管風險製造利潤，才是重點。在隨收隨付制下，主要之關鍵性變數為退休所得的高低，而其決定因素為所得替代率和計算基礎。退休者決定之後，再計算工作者的費率，決定應收保費總額。在維持一定的退休所得水準之前提下，隨收隨付的財務操作，即使有上下，仍有可能維持平衡。而策略上可以提高費率（以最適提撥率觀察實際提撥率，並精算歷年應計負債）、增加投資報酬（建立財務均衡之目標報酬率、激勵機制及投資組合策略）、調整給付制度（降低所得替代率、調整退休金基數內涵、調整退休金計算基準、退休金可依客觀條件而調整、延後月退休金領取年齡）等等。
⑶就退撫舊制之年資所應得之退休金（恩給制），其本質
為政府之債務，政府以無由聯結（退撫舊制之年資所應得之退休金，是法定義務應由政府編列預算支給，與退撫基金之管理無關，退撫基金是否即將破產者，更與之無涉）之理由，任意減除「退撫舊制之年資所應得之退休金」自屬不當聯結之濫用裁量；參照公務人員退撫舊制之年資應計退撫經費精算報告書，以具有該年資者，為84年6月30日前既定任職公務人員身分者，未來不會再新增人數或年資的封閉團體，所以僅考慮以未來30年給付的累計現值，作為各級政府未來或有給付責任之金額（參見該105年法定義務負擔精算評估報告書p7、106年底法定義務負擔精算評估報告書p7）。是以，這是一份可精算之封閉性法定義務負擔，擁有這些年資者（尤其是這些年資占該人退休金之大部分者），於今多半老邁，其經濟上應變能力多數不佳，砍減這些人的退撫舊制之年資所應得之退休金，必然應出於「迫不得已中的迫不得已」，否則必有違誠信原則及比例原則。
⑷退撫新制實施後年資所計得之月退休金，而這些全然由
公務人員之每月退休所得內扣減，政府並未因此為任何財政之支出。或許，有些不同觀點，認為共同儲金投入時政府分擔65%，所以上開「退撫新制實施後年資所計得之月退休金」之扣減，也有政府之出資；但由修法後之第4條每月退休所得而言，這投入基金之款項，就社會保險之觀點無論是完全準備制或隨收隨付制，參照其計算累加的結果，就成為退休者所待領取之款項，性質上政府所投入之部分，就成為公務人員之退休基金，而當基金有所不足時，是由政府負擔最後支付保證責任；但本次修法卻是由公務人員從依法取得每月退休所得中撥出一部分，來彌補基金提撥不足所造成之財務缺口；甚至是砍減退撫舊制年資所計算之退休金，來彌補退撫新制之財務缺口。而這分缺口是退撫新制於84年開辦時，就已經預估而知悉的情形，退撫基金歷經7次精算報告均表明提撥不足是關鍵所在。則公務人員退休資遣撫卹法第39條，將應由政府負擔最後支付保證之法律責任，轉嫁到退休公務人員身上，而全部由公務人員承擔，是不符合手段與目的之相容性，而有違比例原則。
⑤就原告所指述，就退職時已經確定之審定，而另訂不同計
算標準，溯及既往適用於已完結之事實，明顯違背信賴利益之保護及憲法對財產權之保障。雖經釋字第782號解釋而釐清，但就年金改革之原因及相關資訊之完整，仍有許多不同觀點之描述，正如原告所稱不能以退撫基金之營運狀況，作為調降公務人員退休金之藉口。
⑴從【法律問題】的觀點：為何改革需要檢視是完全溯及
既往（或不完全溯及既往）？經釋字第782號解釋意旨認為屬於繼續性法律關係，而無完全溯及既往之疑義；但就不完全溯及既往之因應，面對興革事項我們要給民主國有較大的改革空間；但如涉及到法治國，有要衡量如何調整及緩和。但實質上，我們無法認知所面對興革事項之全貌？究竟是如何的【財務問題】，也無由觀察如何成就較大的改革空間，更不知如何處理變動之調整及緩和？這明明就是一件財務問題，可是整個修法的過程中，沒有解決如何理解？以及如何因應？密集修法期間，相關之財務報告只有三件：105年2月退撫基金第6次精算報告，關於退撫舊制法定義務負擔之精算（104年度、105年度），銓敘部106.4.18之公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告。既欠缺針對改革方案之【精算報告】，也欠缺退撫舊制、新制之退休金，該有的差異上認知，以及該如何因應【整合資訊】，做全面性的理解與選擇。
⑵相對於106年3月30日行政院函請立法院審議之「勞保修
正草案」第66條就勞工保險基金之來源增訂政府之撥補，並明文每年撥補金額不得低於新臺幣200億元，而第69條第1項亦規定勞工保險之財務由中央政府負最後支付責任。且勞保年金經過4次精算，最近一次是107年度之勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估報告、勞工保險職業災害保險費率精算及財務評估報告、就業保險費率精算及財務評估委託研究報告等（基準日均為10
6.12.31，發表時間分別為：107年12月、107年6月、107年11月）。但勞保局於106年4月以基準日均為105.12.31委外製作「勞工保險金改革財務精算評估（即本文50年現金流量分析之資料）」，而勞動部於106年2月自行推估「年改會勞保年金改革建議方案財務評估報告」。可以看出對勞保年金，就改革建議方案作財務評估，並就作財務精算報告。軍公教年金改革可謂相去甚遠，就教育人員部分，教育部覆稱就「105年教育人員退撫舊制年資應計退撫經費精算計畫」所為106年底法定義務負擔精算評估報告書（精算基準日106.12.31）發表日期107年3月；另就改革方案之財務精算，提供「106年度教育人員退休制度調整成本分析計畫」所為精算評估報告（精算基準日105.12.31）發表日期106.9.11。而公立學校教職員退休資遣撫卹條例是106.8.9公布107.7.1施行。足見立法過程中，無論是退撫舊制由政府編列預算支給（除了死亡年齡尚未確定外，其他數據均以確定），而退撫新制與改革方案間之變動狀況（透過精算，理解改革方案可能之效果，或無調整之空間，甚至是透過立法規劃逐年專款的挹注），都未完成精算，而無由參酌。軍職人員經國防部陳報無相關精算報告。在同一個政府運作下的年金改革，程序上已經不合於平等原則，又因相關資訊之不足，即有違正當法律程序。
㈣面對軍公教退休年金改革，本質上是一個傾向財務問題或財
務事件，但整個改革的過程卻是以法律問題或事件來處理；正如同原告引述司法院釋字第717號解釋陳碧玉大法官協同意見書所稱：依退撫舊法已取得之「權利」，受憲法第15條財產權及生存權之保障，遠優於一般公共利益。被告銓敘部雖一再強調基於「情勢變遷及國家公益」、「事涉對於公務人員既得利益或預期利益之實質損害」，企圖以「利益」取代退休所得之「權利」；而退撫制度由恩給制改成儲金制時，在恩給制時代為何沒有世代連結之問題？至儲金制時代，一方面要強迫扣繳軍公教基金，說政府負最終支付責任，另方面卻要連結年金制度與世代間之問題等等。
①因此，就這些質疑，由關於溯及既往之概述（論述民主國
有較大的改革空間；但如涉及到法治國，有要衡量如何調整及緩和）。各種年金改革之比對（未來50年現金流量的評估，來觀察基金開始連續遞減及累積餘額出現負數之情形，裨益就改革的情形，是否得由財務分析而描述。就軍公教勞等年金，未來50年現金流量分析）：儲金制之財務健全與否，提撥率是關鍵之一，而折現率係指轉換未來現金流量價值為現值之利率。
②就年金之精算而言，折現率之大小是提撥費率的訂價關鍵
因子；然而退撫新制之提撥率與退撫舊制之政府之法定義務負擔無涉。故從「在立法過程中我們考量過多少財務資訊」、「關於退撫舊制部分」、「關於優惠利率部分」、「關於所得替代率部分」、「關於處理調降的扣減順序」等面向觀察，說明公務人員退休資遣撫卹法第27條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定違憲之理由，提出釋憲之聲請（以108年度年訴字第721號事件為之）經司法院108年7月2日收文，編案為108年度憲三字第34號。然於釋字第782號解釋公告後，經司法院於108年10月3日函覆，就該釋憲案於108年9月27日1497次會議決議應不受理在案；參據司法院釋字第185號解釋之意旨，本院受釋字第782號解釋意旨之拘束，自無由採行「與釋字第782號解釋意旨」不同的觀點。
③是以，本案無法循：【法律問題】的觀點：是否存有改革
的迫切情勢，而需要面對溯及既往的探究？而由【財務問題】的觀點：年金改革是否攸關國家財務永續與族群世代正義？從【精算報告】及【資訊整合】的觀點，來檢視軍公教改革策略之形成，有違正當法律程序？企圖釐清手段與目的間是否有更好的組合，來判定是否符合比例原則？但這些在司法院釋字第185號、第782號解釋之意旨的理解下，本院無由任意逕認「經釋憲案所不受理之理由」，作為對「司法院釋字第717號解釋陳碧玉大法官協同意見書」之認同，而對原告之相關主張，而為有利之認定。至於，實任法官自願退休之月退養金，係以公務人員退休法審定月退休金數額為基準，再按任職法官年資及年齡應給與之標準計算乘計，並於不超過法官法所定限額內發給。故被告司法院據被告銓敘部重新審定之月退休金數額，核算原告之月退養金數額，當屬於法有據。
㈤綜上所述，原告上開所訴各節（如原處分重新核定原告之退
休金及優惠存款，有違法律止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨），均非可採；原處分就銓敘部部分，並無違誤（依據公務人員退撫法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條等規定，而該規定經釋字第782號解釋：上開公務人員退撫法等規定，均無違憲），原處分就司法院部分，亦屬於法有據。復審決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 簡若芸