臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1015號
109年6月3日辯論終結原 告 王明志訴訟代理人 李漢中 律師
陳漢笙 律師何姿穎 律師被 告 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 馮世寬（主任委員）訴訟代理人 楊震宇
曾懋銓范家瑄被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠（董事長）訴訟代理人 廖秀琴上列當事人間陸海空軍軍官士官服役條例事件，原告不服行政院中華民國108年3月6日院臺訴字第1080167710號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）代表人原為邱國正，嗣於訴訟進行中變更代表人為馮世寬，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原任軍職，前於民國97年8月1日退伍生效，並於同日轉任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領保險退伍給付優惠存款。嗣因陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）於107年6月21日經修正，除部分條文外，於107年6月23日施行，退輔會乃依修正施行之服役條例第33條及第46條規定，以107年9月28日輔給字第10700805732號函原告，自服役條例修正施行之日起3個月之次日即107年9月23日起停止辦理優惠存款，俟停止原因消滅時回復，並副知被告臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）。原告提起申復，申請回復請領權利，經退輔會107年11月12日輔給字第1070093680號函（下稱原處分）否准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠退輔會及臺灣銀行率為處分，於法有違：
退輔會自107年6月23日依服役條例所作原處分之同時或其後，對於在107年6月23日施行前，依據修正前服役條例所作先前處分，並未予以撤銷或廢止，儼然形成處分聯立之狀態，此乃不爭事實。參以最高行政法院63年判字第558號判例意旨，被告既未撤銷或廢止已依舊條例成立之先前處分，故對原告與被告間（國家）雙方具有絕對拘束力，不因新條例之法令變更而有所影響。從而退輔會爰據服役條例所為原處分，當然無效，灼然無疑。
㈡退輔會所據服役條例，確已違反不溯既往原則，不足維持：
所謂法律不溯及既往原則，係指行政或司法機關不得將新制定或修正之法律，溯及於制定或修正前之行為加以適用，而使人民受到不能預見損失之謂，此原則乃源於信賴保護及人民既得權保障之要求，而成為行政法上重要原則之一。茲本件原告既已依修正前服役條例而取得退除給與之法律上請求權，且該法定地位亦於服役條例生效前完成，揆諸司法院釋字第717號及第620號解釋理由書之解釋意旨，退輔會恣意溯及適用，要屬當然。
㈢退輔會以服役條例獨斷更改先前依修正前服役條例所示應給
付之優惠存款給與，殊不知本件並非跨越新、舊法規施行時期，要係在修正前服役條例時即已完全實現構成要件，僅發放退除役給與金額橫跨新、舊條例施行時期而已。再發放金額非適用新、舊條例所依據之事實或法律關係，而係適用新、舊條例之結果，兩者不可混淆。
㈣退輔會之原處分，確已違背信賴保護原則，自有撤銷必要與實益：
鑒於憲法基本原則首重人民權利維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，原告依修正前服役條例業已取得之權益（確定之退除給與給付請求權利）及因此所生合理信賴（對於退除役後之老年生活規劃），因服役條例而向將來受不利影響（給付不當減少），依司法院釋字第525號、第574號及第589號相關解釋意旨，足證退輔會所據服役條例，確已違反信賴保護原則，要無疑義。
㈤退輔會及臺灣銀行依修正前服役條例，確有給付原告優惠存款給與之法定義務，匪得恣意片面變更：
揆諸臺灣銀行已依修正前服役條例第3條、第26條、第29條、第34條、46條、第47條及第54條等規定，長年給付原告優存利息，歷來未變。究其因，要在原告退役時，已依退輔會所核定之先前處分給付優惠存款給與，而取得法定請求權，故彼此間已然形成法定給付義務及受領關係。
㈥退輔會恣意停止原告優惠存款給與數額，未盡國家照顧義務，確已違反人性尊嚴之保護：
茲國家有實現人民享有人性尊嚴生活所應盡之照顧義務，司法院釋字第753號及第766號解釋已闡釋在案。又尊嚴一詞（在司法院大法官解釋及不同國際人權公約，分別稱「人性尊嚴」、「人格尊嚴」、「個人尊嚴」、「固有尊嚴」等）雖尚無法律或條約之明確定義，然其一般係指人性的維護、人格主體的維持、對於人之主體性的肯認與基本尊重。尊嚴的保護，已成為普世價值及重要的人權內涵，羅昌發大法官在司法院釋字694號部分協同、部分不同意見書即有明確闡述。究諸法安定性原則而言，變動原則係法體系與時俱進，適用環境需求所不可或缺之動力，而法安定原則為法體系得以存續之基礎。惟變動之原則，主要再以主權者或立法者之立場出發，至法安定原則係聚焦在人民之權利保障面向。國防部及退輔會對於公務人員退撫基金未實現收益，損失高達新臺幣（下同）108.8億元之責，歸咎於原告承擔，何來公平之有？若此強行停止辦理原告優惠存款，未盡國家照顧義務，確已違反尊嚴之保護，令人憤慨。
㈦原處分確不符情事變更原則：
原告已為退役人員，就公法上職務關係已履約並終止，國家不得擅為減免自身債務，而恣意「假藉財政窘迫」，「杜撰違反公益」，「捏造債留子孫」等不實之詞，甚至以「米蟲」、「貪婪」等極盡醜化之方式，用達「肥己支用」目的。茲服役條例之立法已然不具情事變更原則要件甚明，其停止辦理優惠存款之規定，已違背國家履約義務，被告無視服役條例違法違憲事實，逕自資為本件處分，洵屬違法。
㈧退輔會所作成之原處分，確已侵害原告財產權及生存權，更違公益原則：
由服役條例之修正，單就國家預算支出進行考量，棄置各退役軍人財產權與生存權亦屬公益整體考量之不顧，顯屬率斷！況停止辦理優惠存款，影響所及不僅係已有請求權之原告，尚包括已在職之軍人或尚未服役者，影響層面無以想像。故於國家財政尚未達到無法支應前提下，貿然停止辦理優惠存款，罔顧國防安全之作法，不惟不符比例原則之必要性及衡平性，更違公益原則。又徵諸退輔會援依服役條例剝奪已依修正前服役條例領取優惠存款給與之權利，確已侵害原告之財產權及生存權，更與公益不符。
㈨服役條例限制原告轉任公教職，已然侵害原告工作權：
支領退除給與之原告如就任或再任公教職，且每月支領薪酬總額超過前述合計數額時，即必須停止領受退休俸或贍養金，殊不知此一規定已違法擅加限制條件，逼使原告在符合所訂限制條件下，無法擔任私立大學專任教師。就此而言，已違反憲法「平等原則」，遑論與行政程序法第6條所定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」相間。
㈩被告減損原告退除役給與之數額，違反比例原則之必要性等要件：
服役條例係以大幅調降替代率之上限、減少原告退除給與，即非必要之手段，乃因適當退除給與之保障，不僅與原告個人財產利益（財產權）有關，更是維持其生活之主要依據而涉及其生存權，同時並有穩定國家安全作用之公益價值。因此服役條例以減損原告退除給與、甚至危及原告生存權並具有公益性目的及價值之退除給與為手段，為達成彌補及減少退撫基金虧損並維護其運作之公益目的，但服役條例所侵害者為原告之重要權利及價值甚高之公益，非侵害最小及非必要，而違反比例原則等語。
並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉命退輔會應依107年6月21日公布，107年6月23日施行前「陸
海空軍軍官士官服役條例」所審定之項目及金額，作成給付原告優惠存款事件之處分。
⒊臺灣銀行，在退輔會依據前項聲明作成處分後，應依107年6
月21日公布，107年6月23日施行前之「陸海空軍軍官士官服役條例」，給付原告依107年6月23日施行後「陸海空軍軍官士官服役條例」所應給付之優惠存款，並自107年9月23日起至清償日止，以及上開差額按年息5%計算之利息。
四、退輔會則以：衡酌服役條例，係配合退除役人員退輔制度改革方案之推動及募兵政策之推行，制度規劃固應兼顧退除役人員退除給與權益之保障，惟其具體內涵之規定，攸關社會資源之分配、國家財政負擔能力等全民之整體利益，且係經立法院通過，總統公布之法律，以為退除役人員退除給與等相關事項之規範，既係現行有效之法律，自有其適用。原告於97年8月1日退伍，並於同日轉任由政府編列預算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領優惠存款利息。準此，原告既屬服役條例第33條第1項但書所定人員，退輔會依服役條例第33條、第46條規定及國防部107年9月18日國資人力字第1070002627號函，停止原告辦理優惠存款之權利，俟停止原因消滅時恢復，於法洵屬有據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、臺灣銀行則以：原告未表明對臺灣銀行有何給付請求權，亦未表明請求之原因事實，不合行政訴訟法第105條第1項規定。又臺灣銀行非行政機關，原告與臺灣銀行間之法律關係為民法消費寄託契約，非行政契約，原告提起一般給付之訴不符合行政訴訟法第8條之要件等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，有107年9月28日輔給字第10700805732號函（本院卷第391頁）、原告107年10月20日申復書（本院卷第393頁）、原處分（本院卷第63至66頁）、訴願決定（本院卷第55至60頁）附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。經核本件爭點厥為：被告依107年6月21日修正公布、107年7月1日施行之服役條例第33、46等規定，停止原告辦理優惠存款，有無違誤？茲析述如下。
七、本院之判斷：㈠按服役條例第33條第1項規定：「軍官、士官之退除給與，
應於退伍除役時發給。但未領退除給與轉任公職者，得依其志願，將軍職年資併同公職年資，辦理公職人員退休。」第46條第1項、第3項：「（第1項）退撫新制實施前服役年資，依實施前原規定基準核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及實施前參加軍人保險年資所領取之『退伍給付』，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。……（第3項）依第1項規定辦理優惠存款者，如有第33條第1項但書……規定應停止或喪失領受退除給與情事者，其優惠存款應同時停止辦理，並俟停止原因消滅時恢復。」立法理由略以：「……二、為使軍職人員優惠存款制度法制化，第一項明定『退撫新制實施前』核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及軍人保險退伍給付得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。……四、考量第33條第1項人員雖未領退除給與，惟其軍人保險退伍給付仍得辦理優惠存款，爰明定有第33條第1項但書或第34條、第40條及第41條規定應停止或喪失領受退除給與情形者之優惠存款應停止辦理及恢復情形。……。」又依服役條例第46條第2項規定授權訂定之「陸海空軍退伍除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法」第16條規定：「（第1項）軍官、士官有本條例應剝奪、減少、喪失、停止或暫停領受退除給與情事者，軍官、士官或其遺族應主動通知審定機關、輔導會、再任機關及受理優存機構，停止辦理優存。但停止或暫停原因消滅後，得檢附證明文件，申請回復請領權利或繼續發給。（第2項）前項人員未依規定停止辦理優存者，由支給機關以書面行政處分，命當事人於30日內繳還自應暫停、停止或喪失優存權利之日起溢領或誤領之金額；屆期不繳還者，支給機關應依行政執行法相關規定移送強制執行，同時副知受理優存機構。」㈡又按軍人退撫制度自48年起實施，採確定給付制。財源全部
由政府逐年編列預算支應（下稱退撫舊制）。另退伍除役人員就其領取之（一次）退伍金，連同軍保給付，得於指定銀行辦理優惠存款，優存利息由政府支付，用以維持退伍除役人員之基本生活。而政府負擔之退撫舊制優存利息補貼額，隨金融市場利率之持續走低而不斷增加。政府支付退伍除役人員優存利息金額，由96年之169億餘元，增加至105年之202億餘元。此增加趨勢因平均餘命之增長，已領優存利息者之續領，及現役具退撫舊制年資之退伍除役者之加入而達高峰。預估優惠存款制度至144年自然終止。至於86年1月1日施行之服役條例第27條第1項規定，以退撫新制年資計算之退除給與之財源籌措方式，由政府編列預算支應之「恩給制」，改為由政府與現役人員按法定比率（65%、35%）共同撥繳費用，設立之退撫基金負責支應之「共同儲金制（共同提撥制）」，並由政府負最後支付保證責任（下稱退撫新制）。就依退撫新制年資計算給付之（一次）退伍金與軍保給付，停止適用優惠存款制度。
㈢嗣107年6月21日服役條例修正公布，其中關於政府就退輔舊
制一次退伍金及優存利息支付之修正與政府就退撫舊制退除給與〔例如以舊制年資計算之月退休俸、（一次）退伍金及優存利息等〕之改革，由於其支付同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院大法官審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，採較為寬鬆之審查標準。因此，司法院大法官對於服役條例第46條第4項第1款關於優存利息利率之限制，認無違信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則；就同條第5項關於該條例施行後1年返還優惠存款本金之規定，亦認與憲法保障財產權意旨無違背，此經司法院釋字第781號解釋文及解釋理由揭示在案。本於相同寬鬆審查標準，同條例第3項就軍人退伍後未領取退除給與而再任公職者，其保險退伍給付所辦理優惠存款應暫停之規定，本院亦認屬於立法形成空間，無原告所稱有失平等原則等可言。
㈣經查，原告於97年8月1日退伍，並於同日轉任由政府編列預
算支給俸（薪）給、待遇及公費之學校，經核定緩發退除給與及支領保險退伍給付優惠存款，確屬服役條例第33條第1項但書規定之人員，退輔會乃通知原告辦理停止優惠存款之權利，俟該停止原因消滅時恢復，並否准原告申請繼續辦理，要無不法。原告仍執前詞，以規定不明、有違平等原則云云為據，主張其於再任公職期間得繼續就其軍人保險金辦理優惠存款，自無可採。
㈤次查，按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害
賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。本件原告所提之撤銷訴訟（即訴之聲明第1項部分），經本院審理結果認為原告之訴為無理由，應予駁回，業如前述，是原告合併請求其他財產上給付，揆諸前揭說明，亦失所附麗，應併予駁回。
㈥服役條例已由司法院大法官作成釋字第781號解釋，本件核無停止訴訟必要，併予敘明。
八、綜上所述，原告主張均無可採。原處分認事用法並無不合，決定遞予維持，亦屬有據。原告仍訴請撤銷，並請求被告並應恢復原告之優惠存款利息及按年利率5％計算之遲延利息，殊乏所據，應予駁回。
九、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
書記官 劉道文