臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1016號
109年3月19日辯論終結原 告 張同婉訴訟代理人 李漢中 律師
何姿穎 律師陳漢笙 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 邱蘭芳（兼送達代收人）
梁傑芳柯佩岑被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周弘憲（主任委員）訴訟代理人 林妙如（兼送達代收人）
林欣怡被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠（董事長）訴訟代理人 廖秀琴（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年2月19日108公審決字第192680號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告退休前為行政院環境保護署公務人員，前經被告以民國104年7月28日部退四字第1043988672號函（下稱退休審定處分）審定於104年8月3日退休生效（審定內容尚包含：退休（職）等級為薦任第九職等年功俸二級610俸點，退撫新制實施前、後審定年資各為14年11個月、20年1個月，分別核給月退休金74.5834%、40.1667%；其公保養老給付得辦理優惠利率存款金額為新臺幣《下同》37萬2,534元）。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第36條、第37條及第39條規定，以107年5月2日部退四字第1074386424號函並檢附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，遞經公務人員保障暨培訓委員會駁回復審，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)職業退休金是受雇者工作勞務所得，非政府福利授益，也非社會公共年金，被告應以社會公共年金為改革對象，而非職業退休金。軍公教員工退休後之法定所得，均受憲法第15條生存權及財產權之保障，原告前依當時之公務人員退休法審定退休生效時，退休金請求權即已發生，並不因國家是否已經支給、為一次支給或分次支給而影響請求權已發生之事實，退撫法係溯及適用，有違法安定性及法律禁止溯及既往原則，就退撫新制之退撫基金由公務人員在職時提撥35%，逕予調降，均違反憲法對人民財產權之保障，未採取符合比例原則、平等原則之合理補救（或補償）措施，亦未明定過渡條款，適度排除或延緩新法對已退休人員之適用，復逕將合法退休所得之優存分兩年歸零，並以片面設定之所謂「所得替代率」，逕自即刻逐次調降退休人員合法退休財產所得，亦違反信賴保護原則、誠信原則，且此無涉公共利益，政府並無「財政困難」、基金破產問題，亦無重大情事變更，有違比例原則及政府最後支付保證責任，並造成公務人員退休後，未能獲國家妥善照顧，亦失去吸引人才投入公職誘因，已牴觸制度性保障之核心。
(二)政府立法規定企業雇主支付受雇職工退休金，並未有最高所得替代率限制（如勞工退休金條例），退撫法增加此限制，並無任何差別對待之正當理由，所採取差別待遇手段與目的間之達成亦無任何實質關聯，與軍職相較，亦採不同之計算標準，違反憲法保障平等權之意旨，且此次年金改革由「總統府國家年金改革委員會」提出，而考試院、行政院照章接受，未作評估，違反正當法律程序及權力分立原則等語。
(三)並聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。2.被告銓敘部應作成每月給付原告65,446元退休給與之處分。（依自107年7月1日起不再適用之「公務人員退休法」第11條、第29條、第30條、第31條第4項第2款規定、計算式：31,991元+33,455元）3.被告公務人員退休撫卹基金管理委員會，在被告銓敘部依據前開第2項聲明作成處分後，應給付原告65,446元與原處分重新核定後金額之差額及自107年7月1日起至清償日止按年息5%計算之利息。4.被告臺灣銀行股份有限公司，在被告銓敘部依據前開第2項聲明作成處分後，應給付原告每月5,587元及自107年7月1日起自清償日止按年息5%計算之利息（依100年2月1日制定公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第2條、第3條規定、計算式：
372,500元×18%÷12）。
三、本件被告銓敘部則以：
(一)原處分悉依相關法律辦理，國家與公務人員間為公法上職務關係，並無民法契約原則之適用，退撫法既於第36條、第37條明定退休人員每月退休所得於退撫法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，無涉禁止法律溯及既往原則。此又係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，且追求之公益與私益相權衡，並未顯不相當，未違反信賴保護原則及比例原則，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
(二)退撫法針對施行前已退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後所得替代率上限金額者外，皆應依規定調降每月退休所得，且各類人員工作性質、權利義務關係不同，立法者考量當今之社會經濟情勢，對各職業別人員採取不同之立法決定，未違反平等原則。另退休公務人員所領退休給付與其按月繳付之退撫基金費用自始無對價關係，個人自提35%之退休金，並無不應納入每月退休所得之問題。
又本次修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議，未違反權力分立原則等語，資為抗辯。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件被告公務人員退休撫卹基金管理委員會則以：
(一)被告僅係退撫給與支給執行機關，有關退撫給與之支付悉依退撫法令規定及主管權責機關審定結果辦理，被告依法按照原處分之審定結果辦理支給，合乎規定；且就本件情形，不論有無因年金改革而作成原處分，原告之退撫新制退休金部分數額都一樣，並無原告所指差額，自亦無利息問題等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件被告臺灣銀行股份有限公司則以：
(一)原告未表明對被告有何給付請求權，亦未表明請求之原因事實，不合行政訴訟法第105條第1項規定。又被告非行政機關，原告與被告間之法律關係為民法消費寄託契約，而非行政契約，原告提起一般給付之訴，並不符合行政訴訟法第8條之要件等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
六、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有退休審定處分（本院卷第373至377頁）、原處分（本院卷第89至94頁）、復審決定（本院卷第77至86頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分所據法律是否牴觸憲法？是否違反平等原則？若認原處分應予撤銷，原告就訴之聲明第2項至4項所示請求，有無理由？
七、本院之判斷如下：
(一)按退撫法第36條第1項規定：「退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。」第37條第1項至第3項規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。」同條第5項規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
(二)次按司法院釋字第185號解釋以：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。
(三)原告主張原處分有違憲瑕疵而訴請撤銷，並無理由：
1.本件原告並不爭執被告以原處分重新計算之內容，乃依照退撫法第36條、第37條、第39條等規定辦理，原處分既無違反前開規定之情，原告仍主張原處分有違法或不當之瑕疵，即無足採。又原告主要爭執被告作成原處分所適用各該規定，有前開違憲事由者，在原告起訴後，業經司法院於108年8月23日以釋字第782號解釋，認為退撫法「第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」原告之前開指摘，經核在司法院釋字第782號解釋理由書中，均有予以審查並說明認定符合憲法意旨之理由（主要見理由書參、二、三、五、六），依憲法第78條規定暨司法院釋字第185號解釋，本院即應受拘束，且參據司法院釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無違憲之瑕疵，亦無就原告指摘再行論述之必要。
2.另原告主張退撫法違反平等原則而違憲者，無非以針對企業雇主應支付勞工之退休金，並未如退撫法設有最高所得替代率限制之規定（如勞工退休金條例），但其所舉雇主與勞工間之退休金關係，性質上為民法契約關係內容，立法規定尚涉及契約自由原則下得否調整等事項，與公務人員與國家間為法定之公務員職務關係，事物本質並不同，釋字第782號解釋理由更指明公務人員退撫給與並非遞延工資之給付（理由書參、三），退撫法為不同規制，自無違反平等原則可言，且此亦在立法之形成範圍，難認有原告主張違反平等原則之問題。至於考試院送請立法院審議退撫法前，行政權本得進行內部之分工討論，以期形成符合多數民意之規定內容，原告僅泛稱修法之草擬過程違反違反正當法律程序，並未能具體指明所指違反之事項及相關法令依據，且退撫法亦係送請立法院審議通過，難認有何違反權力分立之情形，原告指摘退撫法就此有違憲疑義，仍不足採。是原處分並無原告主張違憲之疑義，被告據以作成原處分，要無違誤，原告以訴之聲明第1項訴請撤銷，即無理由。
(四)又依原告之主張，其分別對被告所為如訴之聲明第2至4項所示之請求，係以原處分經撤銷為前提，但原處分並無違誤，業如前述，此部分各該請求，即因前提不存在而無理由；另原告如訴之聲明第2項所示請求被告銓敘部作成之原處分，若如其主張在原處分業經撤銷之情形，退休審定處分部分內容因原處分而變更之部分，即因原處分撤銷而就變更部分回復其效力，而被告銓敘部前作成之退休審定處分，本係依原告主張之107年7月1日起不再適用之「公務人員退休法」第11條、第29條、第30條、第31條第4項第2款規定所作成（但係依退休審定處分作成時之規定），原告卻請求被告重複作成內容相同之行政處分，顯然欠缺權利保護必要；此外，關於訴之聲明第3項所示請求，觀之原處分之退休（職）所得重新計算附表月退休（職）金之退撫新制實施後（G）欄，確如被告公務人員退休撫卹金金管理委員會所辯稱均未據調降而無差額存在，是原告此部分主張，亦容有錯誤，均附予指明。
八、從而，原告前開主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由；另原告依107年7月1日起不再適用之「公務人員退休法」第11條、第29條、第30條、第31條第4項第2款規定，及100年2月1日制定公布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」等規定，對被告分別請求作成如訴之聲明第2項所示行政處分，及給付如訴之聲明第3、4項所示者，亦無理由，均應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 李淑貞