臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1038號
110年4月1日辯論終結原 告 關中訴訟代理人 李復甸 律師
彭若鈞 律師被 告 考試院代 表 人 黃榮村（院長）訴訟代理人 石芳毓
巫旻諭被 告 銓敘部代 表 人 周志宏（部長）訴訟代理人 賴秉詳 律師
黃旭田 律師共 同訴訟代理人 梁傑芳上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，原告不服考試院中華民國107年10月15日107考臺訴決字第143號、第146號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定（即考試院107考臺訴決字第146號）及被告銓敘部107年5月11日部退二字第1074498314號函均撤銷。
被告銓敘部應給付原告新臺幣參佰伍拾壹萬玖仟參佰捌拾參元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告銓敘部負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件被告考試院、銓敘部之代表人於起訴時原各為「伍錦霖」、「周弘憲」，於本院訴訟程序進行中分別變更為「黃榮村」、「周志宏」，並經新任之代表人均具狀聲明承受訴訟（本院卷2第318至320頁、第322至324頁），核無不合，先予敘明。
(二)按行政訴訟法第196條第1項規定：「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」第111條第1、2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」本件原告起訴時對被告銓敘部之訴，僅請求撤銷被告銓敘部民國107年5月11日部退二字第1074498314號函（下稱原處分2）及訴願決定，嗣於108年12月16日提出變更訴之聲明暨準備（五）狀，追加訴之聲明：被告銓敘部應給付原告新臺幣（下同）351萬9,383元，被告並無異議而為本案言詞辯論，且其追加請求之給付金額，係因原告前已先就原處分2自動履行而執行完畢，若本件訴請撤銷原處分2部分之訴經判決勝訴，此給付請求核屬回復原狀之必要處置，亦符合行政訴訟法第196條第1項規定，自應准許之。
二、事實概要：原告係被告考試院退職政務人員（退職前擔任考試院副院長），其前經被告考試院以89年8月5日89考台銓退二字第1933382號函（下稱前核定），核定自89年5月20日退職生效，退撫新制實施前、後年資為21年及4年8個月、月退職酬勞金各為81％、10％在案，斯時並經採計原告前在中華民國民眾服務總社及所屬分社（下合稱民眾服務社）擔任專任人員之服務年資。茲因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於106年5月10日制定公布、同年月12日施行，被告考試院乃依社團年資處理條例第4條第1項規定，先以107年4月12日考授銓退二字第1074343876號函並檢附計算單（下稱原處分1）通知原告，扣除原告前任職民眾服務社之66年3月至76年2月及76年12月者，共計10年1個月部分（下稱系爭期間），自107年5月12日起變更審定原告退撫新制實施前、後年資各為11年、4年7個月，及變更核給月退職酬勞金分別為55％及10％，另依前核定原告退職時適用之政務人員退職酬勞金給與條例（下稱給與條例）第17條第5項、第6項規定，分別核給退撫新制實施前、後一次補償金2個、3個基數。被告銓敘部繼之依原處分1及社團年資處理條例第5條規定，以原處分2（即被告銓敘部107年5月11日部退二字第1074498314號函，與原處分1下合稱原處分），請原告於同年8月10日前，繳還自退職生效日至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之退離給與計新臺幣（下同）351萬9,383元（嗣經原告如數繳還在案）。原告不服，遞經考試院分別駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)社團年資處理條例係於106年5月12日施行，其中第5條第1項所定「1年內」規定，即為第7條除書所指「本條例另有規定」者，被告所指立法過程中之蔡易餘立法委員發言即稱此為落日條款，可見同條例第5條第1項所指1年應屬時效性質，依此規定至遲應於107年5月11日前作成追繳處分，但至107年5月18日始經被告銓敘部作成原處分2向原告追繳，已逾時效而喪失再向原告追繳之公法上權利。另同條例第4條第1項、第5條第1項均規定應由核發機關為之，原告卻自行區分「核發機關」及「支給機關」，反而違反前開規定，且原告退職時之「支給機關」為行政院人事行政局，亦非被告銓敘部。
(二)又參照司法院釋字第717號解釋意旨，原告之退職年資、退職酬勞金於社團年資處理條例生效施行前便已確定，被告依社團年資處理條例第4條變動原告前經核定退職年資並據以追繳溢領之退離給與，違反法律禁止溯及既往原則，亦違反法安定性原則；且之前核定原告退職年資適用之「中華民國民眾服務社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點」（下稱系爭社團年資互相採計要點，本院卷1第255至260頁），乃考試院60年12月7日即發布在案，政務人員與常任文官本質不同，自不應侷限於常任文官退職年資採計之基準，系爭社團年資互相採計要點並無自始重大明顯違反上位規範之情形，原告之信賴自值得保護；況被告並未能合理說明「我國早期政經環境特殊等時空背景因素」為何及社團年資併計為原告退職年資有何不合理，或為何侵害「自由民主憲政秩序等，均可見同條例第4條、5條、7條規定無助公益，並對原告憲法第15條、第18條所保障財產權、服公職權，逾越必要範圍而為限制，有違憲法第23條等規定，係違憲侵害原告權利，應有停止訴訟聲請大法官解釋之必要。另原告並非社團年資是否併計之決策者，僅為被動受規範對象，與一般公教人員並無不同，被告對政務人員為差別對待，亦違反平等原則。
(三)此外，原告當時由任教之國立政治大學（下稱政大）借調至民眾服務社期間並非「留職停薪」，政大為考試院查證原告年資所為說明僅指借調期間原告未在該校支薪，原告於借調期間且仍繼續授課，參照大學系統組織及運作辦法第5條第1項第6款第2目規定之反面解釋，義務授課復為借調條件之一，若為留職停薪應無義務授課之要求，可見系爭期間應仍得採計為原告之退職年資，原處分此部分認定亦有違誤等語。
(四)並聲明：甲、關於被告考試院部分：訴願決定及原處分均撤銷。乙、關於被告銓敘部部分：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告銓敘部應給付原告351萬9,383元。
四、本件被告考試院則以：
(一)因早期公務人員人事制度未臻健全，政府對於非依法考試任用之臨時性職務，雖曾從寬採計，但與社團專職人員情形不同，參照司法院釋字第525號解釋意旨可知，早期系爭社團年資互相採計要點自始即有重大明顯違反公務人員退休年資相關採計之上位規範情形，政務人員部分自應比照而同有違反上位法規範之問題，並不因當時尚無政務人員專法存在而有不同，為避免時效經過難以落實社團年資處理條例之精神，應當排除有關權利行使期間之一般規定，且原告亦無值得保護之信賴；況政務人員為政策決定者，本應負政治責任，同條例第5條第1項第1款因而明定其應負連帶返還責任，社團年資處理條例制定過程，業經立法者實質考量而另設溯及既往規定，此屬立法者之形成空間，為解決早期社團專職年資得以併計核發公職人員退職給與之不合理現象，方制定前開條例規定，同時亦訂有過渡規定及基本保障機制，與制度性保障及比例原則相符，且原處分1就後續原告之退除給與重新核定，亦為繼續性法律關係，並未違反法律禁止溯及既往原則。
(二)教育部有函釋認依學校教職員退休條例及其施行細則規定，退休年資之採計須符合專任有給之條件，學校教職員奉准留職停薪期間，雖仍保留職缺，惟若係有職無給，年資應視為中斷，不宜採計為退休年資，故原告在系爭期間既確實未在政大支薪，自無法採計教育人員年資，另亦無法併計政務人員年資，被告考試院因而依社團年資處理條例規定扣除原告系爭期間之年資後作成原處分1，於法有據等語，資為抗辯。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件被告銓敘部則以：
(一)按追繳係按不當得利之法理，於重行核計退離給與處分作成「後」，請求權始發生，又因早期公務人員退休案件並未電腦化，須以人工方式調閱檔案、查證比對，並無法於社團年資處理條例公布施行後立即重行核計溢領之退離給與，若以社團年資處理條例第5條第1項規定之1年為時效期間，未能顧及行政作業時程需求，實際上將造成各請求權得行使期間長短不一或寥寥無幾，造成請求權尚未發生便罹於時效之情形，且由同條例第7條規定亦可見立法之初即已預見領受人有主張相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之可能，方以第7條規定明文排除，以同條例第5條第1項規定為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與立法目的相悖，由立法理由、立法過程亦可知，同條例第5條第1項定1年期間僅係為令受領人儘早返還，因而促請行政機關速辦之訓示規定，不應僅就字面文義觀察，而尚應考量法律體系一致性、立法目的暨立法過程等。
(二)否則，縱認同條例第5條第1項規定之1年期間屬於時效規定（僅假設語氣），亦應認此請求權時效係自「可合理期待權利人為請求之時」起算，因同條例第5條文義上雖以追繳權責機關為第4條之核發機關，但顯與向來公（政）務人員退休撫卹法制中，由支給機關作為追繳權責機關之規範不符，亦與其由支給機關編列預算給予退休（職）金之規定有違，基於實務運作、法律整體規範一致之體系解釋，及功能最適理論之解釋，追繳實應由支給機關管轄負責，如此亦不至因同條例所指核發機關均屬中央機關（包含本件被告考試院、銓敘部，或教育部），將造成最後服務機關為地方政府者，原由地方政府行庫編列預算支給之退離給與，後續追繳溢領部分卻改由中央機關追繳入庫，將侵害地方政府財政自主權之問題。是同條例第5條第1項規定之追繳，仍應由支給機關辦理為宜，因支給機關須待核發機關完成重行核計認定，才能據以為追繳處分，是支給機關追繳處分之時效，亦應從核發機關完成重行核計後開始起算。再者，本件被告考試院係於107年4月12日始作成原處分1，其內並載明：「（四）台端自退職生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退職酬勞金，應分由支給機關依規定追繳。……」，可認已為實現追討原告溢領之權利而作成行政處分，則本件原告溢領款項之公法上請求權時效至此已時效中斷。再退步言（僅假設語氣），原處分2既已於107年5月11日作成，並無怠於行使情事，亦可認時效已中斷，均不構成時效消滅之情形。
(三)參照司法院釋字第525號解釋意旨可知，早期之系爭社團年資採計要點自始即重大明顯違反上位規範情形，原告並無值得保護信賴之事實，且其為政務人員而屬政策決定者，應負政治責任而明文其尚應負連帶返還責任，加之社團年資處理條例制定過程係經立法意旨考量結果而另設溯及既往規定，立法者本有廣泛形成空間，對原告之財產權或服公職權（公務人員制度性保障）之保障，並非絕對保障，同條例復訂有相關過渡規定及基本保障機制，符合制度性保障及比例原則，並無牴觸憲法問題。
(四)又被告作成原處分2，係依社團年資處理條例暨原處分1審定結果，命原告返還溢領退離給與，原告所主張系爭期間雖借調至民眾服務社任職，並非留職停薪故仍得採計為退職年資等事宜，與被告作成原處分2所得審究者無涉等語，資為抗辯。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
六、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有被告考試院之前核定（本院卷1第107至110頁）、原處分1（本院卷1第29至33頁）、原處分2（本院卷1第35至37頁）、被告考試院107年10月15日107考臺訴決字第143號、第146號訴願決定（本院卷1第39至43頁、第45至49頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：社團年資處理條例第5條第1項所規定之1年，是否為公法上請求權時效之特別規定？被告考試院作成之原處分1，是否屬於該條例第5條第1項在1年內令原告返還之書面？被告以原處分1、2對原告行使之該條例第5條第1項返還請求權，是否已罹於時效而消滅？被告就原告在民眾服務處任職之服務年資，有無不應扣除而扣除之情形？原處分有無違反比例原則、平等原則、信賴保護原則、誠信原則等而違憲、違法？原處分是否均適法有據？
七、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按立法院於106年4月25日制定、總統於106年5月10日公布之社團年資處理條例，因第9條規定：「本條例自公布日施行」，依中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力」之規定，該條例應自106年5月12日起生效。而該條例第1條規定：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例」，立法理由並說明：「……二、我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」
2.次按同條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所 定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。（第3項）依前2項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣二萬五千元者，按二萬五千元發給。原每月支領退離給與總額低於二萬五千元者，仍按原支領退離給與總額發給。（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年『後』，按重行核計之退離給與發給。」第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由『核發機關』自本條例施行後1年『內』，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
3.同條例4條第4項規定針對仍支領退離給與之公職人員（含政務人員），明文核發機關係自本條例施行日起1年『後』，方須按重行核計後之退離給與發給者，立法理由第4點係說明：「考量各核發機關全面清查第2條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排，爰於本條第4項訂定一定緩衝期間，以資因應。同條例第5條第1項規定經依第4條規定重行核計認有溢領退離給與者，另規定須由「核發機關」在該條例施行後1年『內』以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還，立法理由則係說明：「一、明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。惟鑑於政務人員係政治任命而為政策之決定者，應負政治責任，與其他公職人員所負擔之責任不同，爰明定政務人員應與開具其任職證明之社團負真正連帶債務。二、應返還退離給與之領受人所屬社團拒未依本條第1項規定返還溢領退離給與時，於本條第2項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」另第7條關於第4條、第5條規定不適用現行法律有關權利行使期間之規定，立法理由則係說明：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
4.又行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」
(二)被告考試院依社團年資處理條例第4條規定以原處分1，重新核計原告之退離給與，尚符合規定且難認有違憲疑義，原告訴請撤銷，並無理由：
1.本件原告退職前擔任被告考試院副院長，其前經被告考試院以前核定（本院卷1第107至110頁），核定自89年5月20日退職生效，退撫新制實施前、後年資為21年及4年8個月、月退職酬勞金各為81％、10％在案，斯時並經採計原告前在民眾服務社擔任專任人員之系爭期間服務年資並核發退離給與。而社團年資處理條例於000年0月00日生效後，被告考試院基於核發機關之地位，於107年4月12日作成之原處分1內容（送達原告時間為107年4月27日，訴願可閱卷右上角第17頁），乃係依社團年資處理條例第4條規定，扣除前核定已採計之系爭期間服務年資後，重行核計其退離給與，並載明將「自107年5月12日起」（此為該條第1項明定之1年緩衝期，1年後者才為核減），改依重行核計之退離給與發給，有原處分1影本1份在卷可稽（本院卷1第29至33頁）；而經比對被告考試院所提出前核定作成時依據原告之89年5月19日政務人員退職酬勞金給與事實表（原處分1卷第19頁），確實可見前核定就原告在系爭期間之任職單位，乃以民眾服務社之服務年資予以認列，並據被告考試院陳明係依系爭年資互相採計要點所辦理（本院卷1第445頁之筆錄），原告對此亦不爭執。是則，原告退職時既為同條例第2條第1款所定政務人員，就系爭期間並有經採認同條第3款所列其在民眾服務社擔任專職人員之年資後，併計核發退離給與，且現仍支領退離給與中，被告考試院依同條例第4條第1項，扣除原告之系爭期間服務年資後重新核計其退離給與，並審認重行核計結果尚無同條第3項規定情形，進而依同條第4項規定，自該條公布施行1年後之107年5月12日起，以原處分1重行核給原告之退離給與，而原告亦不爭執若經扣除系爭期間之年資後，所核計給與內容並無錯誤，堪認被告考試院所為原處分1，均符合規定，尚無違誤。
2.原告爭執系爭期間雖借調至民眾服務社任職，同時亦有持續在國立政治大學（下稱政大）任教，謂此時仍可以教師年資列計而無同條例第4條規定之適用云云，業為被告考試院所否認，且原告既自承系爭期間確有在民眾服務社任職，經函詢政大結果，則據回復僅有原告於66年3月1日起至78年7月31日止借調至中國國民黨服務（借調時在校職稱：副教授，借調機關職稱：組工會主任）之紀錄，原告前開借調期間未在校支薪，及檢附原告有於65學年至70學年、72學年、74至75學年之授課紀錄（原處分1卷第20至22頁，本院卷1第523至540頁、第625至633頁）；而無論依原告借調時、退職時之學校教職員退休條例（已廢止）第2條規定，退職時得以教師身分採計者均以「現職專任」為限（現行公立學校教職員退休資遣撫卹條例第3條第3項則以「現職編制內合格有給專任」者為限），原告既已借調至他處且有職稱，又未在政大支薪，已難認其仍屬專任教師身分，至於原告借調後雖仍有陸續之授課紀錄，基於教師授課出於專任或兼任均有，亦不足以說明原告斯時仍具備政大編制內有給專任教師之地位；再參酌原告以政大為投保單位之公教人員保險紀錄，亦顯示政大於66年3月1日即將原告退保，於76年4月29日至76年12月1日則係以教育部青年發展署為投保單位先後辦理加、退保（原處分1卷第58頁），與前述原告之89年5月19日政務人員退職酬勞金給與事實表（原處分1卷第19頁）之記載情形，亦較為吻合，綜合上情以觀，均難認原告主張系爭期間仍具備政大專任教師身分乙事屬實。則原告仍主張系爭期間尚可以教師年資採計為其政務人員退職年資乙節，自無足採。
3.再者，原告雖主張原處分1所適用之社團年資處理條例第4條規定，違反憲法上法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則等而侵害原告財產權、服公職權等，但查：
(1)參照司法院釋字第782號解釋理由（詳見參、六、(一)第2段）之意旨，在按月給付退職給與之情形，於完全給付前，因部分構成要件事實在現實生活中尚未完全具體實現，應認法律關係未完全終結，前開條例第4條規定既僅適用於尚待給付之107年5月12日後退職給與而有所核減，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第620號、第717號解釋參照），自亦無違反可言。
(2)又以，前開規定之後續給與核減情形，固然侵害原告因前核定所取得財產權，並涉及其服公職權及信賴利益之損害，且由系爭年資互相採計要點第1點規定，設有在民眾服務社擔任專職人員者，須「具有法定任(適)用資格」之要件，此類專職人員原本即已具備公務人員任用法之資格，方有適用以核敘職級並合併採計服務年資之餘地，與自始即欠缺公務人員任用資格，卻因當時環境未能經正確審核此要件而不依規定違法採計者，自始即違反系爭年資互相採計要點第1點規定而信賴基礎薄弱者，容有不同，亦與「中華民國民眾服務社專職人員轉任教育人員年資採計要點」（本院卷1第623頁）並非互相採計年資之情形，有所區別；且基於當時相關公務人員與其他教育、公營事業人員間相互轉任暨年資採計等規定，亦存有未依照層級化法律保留原則制定之法制不完備現實，就個人如本件原告而言，是否必然可體察當時法制係違法而毫無信賴基礎，甚或毫無值得保護之信賴利益，均容有疑問；然而，就上情以司法院釋字第782號解釋理由所指應採取之寬鬆標準為審查後，因同條例第1條業已明確揭示其維護之公益，乃基於經採計為公務人員服務年資之社團專職人員年資，與公職退休（職、伍）年資限於採計行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任年資之規範不合，為檢討處理溢領退離給與而立法，立法院審查報告中時代力量黨團或委員陳其邁等20人提案理由，亦指出類如年資互相採計要點之作法，乃在長期黨國不分的威權統治下，罔顧公務員法令體制並以國家預算支應不具公務機關地位之特定政黨與相關組織，嚴重紊亂公務員法制度，為追求轉型正義，維護自由民主憲政秩序，完備公務員退休、退職制度，方制定該條例。是由立法過程可知，系爭法律立法目的乃在追求轉型正義，匡正前在威權體制下遭紊亂的公務員法制，而落實轉型正義復屬於特別重要公共利益，此公益之重要性，並為司法院釋字第793號解釋所肯認，本院自當參酌援用，則基於前開規定有為追求重要公益之正當目的，並斟酌同條例第4條規定針對現仍支領退職給與者，只就後續尚待給付者方基於扣除年資之故而有調減之結果，同條第2項並有針對年資經扣除後有不符原退職或定期給付條件者，仍可依原適用給與標準、支領方式扣除年資後核計給與，另同條第3項亦設定調減最低額為2萬5千元，對於受處分人之退職後基本生活，尚可認有採取相應之保障，對於前開財產權、服公職權之侵害，即難認有達違反比例原則、信賴保護原則等牴觸憲法之程度。是原告此部分主張，尚難為本院採認而有進一步聲請釋憲之必要，亦予指明。
(三)社團年資處理條例第5條第1項所定「1年內」之期限，應屬針對該條所定公法上權利行使期間之特別規定，而為同條例第7條所指「本條例另有規定」者：
1.查社團年資處理條例係經總統以106年5月10日總統華總一義字第10600056391號令公布，該條例第9條規定：「本條例自公布日施行」，依中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力」之規定，該條例應自106年5月12日起生效。雖然同條例第4條第4項規定所指「自本條例施行日起1年『後』」，或第5條第1項前段所規定「自本條例施行後1年『內』」，所指1年均應自106年5月12日起算而於107年5月11日屆至。
但二者之重大區別，則在於同條例第4條第4項係規定屆滿1年後，核發機關應依該條規定所重新核計之退離給與發給仍支領中之公職人員，顯係針對後續尚未核給之退離給與，以新法賦予核發機關重新核計之權限，立法理由指此「1年後」作為緩衝期間之旨，乃在針對尚待(亦即事實上仍未)發給之退離給與款項，因重新核計而「向後」調降核給金額時，給予延緩1年後調降之時間利益，亦即自107年5月12日起調降，故謂屬緩衝期間；相形之下，同條例第5條第1項係規定「1年『內』」，文義上已明顯與第4條第4項所指「1年『後』」有別，規範內涵上所謂「1年內」，亦當指核發機關應在107年5月11日屆至前，針對事實上已經發給之退離給與，經依第4條規定重新核計退離給與而認有溢領者，明定須在「1年內」（亦即107年5月11日為作成處分之期限終日），以書面處分令領受人（即指同條項第1款之退職政務人員）或其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還之，明顯可見前開條例第4條、第5條各有規範事項，二者並不相同，僅係第5條所指溢領退離給與之具體返還內容，計算標準須援用第4條之重行核計標準，且第4條第4項規定所列1年後之緩衝期間規定，更與同條例第5條第1項規定在賦予核發機關得針對重新核計屬溢領退離給與者（下稱溢領者），請求返還所溢領退離給與（特定財產給付）之公法上權利後，以此1年內對核發機關為權利行使期間之限制，核屬不同規制。至第5條立法理由雖述及為明定「有溢領退離給與者，應予返還及返還期限」，但核發機關依第5條第1項規定所作成書面處分生效之時，受處分人即負有應返還之責任，並未就何時返還乙事，有如第4條第4項尚限制為1年後，或須指定如何給付期限之附款，此部分說明應僅係概略陳述可為期限之指定，自無從憑以為反於明確文義之解釋，仍應認此1年期限確係針對該條所定核發機關對退休（職、伍）公職人員之返還溢領退離給與公法上權利，所為權利行使之限制。又比對同條例第4條第1項、第5條所規定賦予作成行政處分權限之機關，僅有前者所揭示應辦理重新核計之「核發退離給與機關」（該條例第4條第1項更明文以下簡稱核發機關），並未賦予其他機關作成權限，亦當予區辨。
2.其次，社團年資處理條例第7條規定之重新核計退離給與及第5條之返還規定，不適用現行法律有關權利行使期間規定，主要係針對溢領者前經核定退離給與或依核定經給付退離給與之時間，往往在該條例新定前多年，即經作成或給付完畢，事隔甚久後撤銷前核定或請求返還前核給之給付時，除除原適用之各該法律或有針對（撤銷權）除斥期間或（返還）請求權消滅時效之特別明文外，行政程序法就撤銷權或廢止權行使之除斥期間，亦分別有第121條、第124條規定之2年時間限制，就行政機關之公法上請求權消滅時效，則以第131條第1項前段規定限制為5年，縱使該條例以新制定法律之方式而賦予核發機關撤銷權、廢止權或公法上請求權，基於行政程序法具備基本法之體系，依行政程序法第3條第1項規定，除非法律另有規定，至少仍有前開行政程序法關於權利行使期間規定之適用，為令該條例之專法規定不至陷入難以執行之窘境，方有第7條規定之設，此節除經明載於該條之立法理由中，參酌立法過程中，無論時代力量黨團所提出草案第7條（本院卷1第307至308頁），或是陳其邁立法委員等20人之草案第6條（本院卷第313至314頁），亦均有提到前述因溢領退職時間已久，依現行法律規定可能因時效消滅或除斥期間（撤銷行使期間）已過，無法要求返還，故以該明文規定排除其他法律有關權利行使期間規定之適用。但應仔細辨明者，在於前開第7條所指應排除適用相關規定之權利行使期間，所指權利行使之起算日乃針對上述前早經核定退離給與或給付之時間而來（以本件而言，即為前核定作成生效時間、按前核定陸續支給之時間），亦即縱使由各該起算日計算至此條例制定生效（即106年5月12日）後，核發機關方有法律授權而作成第4條第4項或第5條第1項之行政處分時，確已遠逾行政程序法第121、124、131條等規定之時間限制，亦可因社團年資處理條例第7條之特別規定而不受拘束，以免又架空前開新法所賦予之權利。但前開過往時間重啟之觀察，與新法制定權利後之時間觀察，實乃不同階段，亦即因前開條例制定所生重新核計及命返還之公法上權利，在新法制定「後」之行使，亦將因同條例第7條除書以外規定之適用，同樣不再受行政程序法等基本之權利行使時間規定所限制，此所以第7條尚設有「除本條例另有規定外」，用以拘束此公法上權利在新生之向後行使階段，仍有相當之行使期間（包含除斥期間、消滅時效）限制，此亦才能令新法權利在得以對過往法律關係加以調整變動後，又能在經過相當時間後，及早確定因此遭變動之法律關係，維持法律狀態之安定性，符合「權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上權利皆然」之法理（最高行政法院99年度判字第1287號判決意旨參照）。準此，同條例第5條第1項所指1年期間，既係明文規定自此條例制定（即106年5月12日）為起算日而計算至1年，乃權利制定後之時間階段，與前開說明互相參照，同條例第5條第1項之1年時間限制，既係因該條例新定始存在，本不可能成為第7條規定所排除適用之「『現行法律』有關權利行使期間之規定」，此1年時間限制實屬第7條除書所指之「本條例另有規定」，實甚為明確，且遍觀該條例全文，亦僅見第4條第4項、第5條第1項有涉及期間規定，益證第5條第1項所指1年內，即為第7條除書所指該條例針對權利行使期間另為之特別規定；否則，第7條除書規定，豈非具文。是被告辯稱第7條規定係有意排除任何時間限制之規定，故第5條第1項規定並非權利行使期間之規定云云，顯然違反權利之行使應有時間限制之法理，自不足採。
3.再者，權利行使期間之規制，業據司法院釋字第474號、第723號解釋理由指明其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，與人民權利義務有重大關係，須逕由法律明定之旨；再從合憲性解釋而言，司法院釋字第572號解釋文亦肯認法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，固得提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，並以之為先決問題而裁定停止訴訟程序，但若對法律有合憲解釋之可能者，即屬欠缺法律違憲之具體理由；是若對於法律的解釋有多數可能，其中解釋結果，必然抵觸憲法者，則對法律解釋則應採其他解釋，以使法律具合憲性，此為法學方法解釋論中關於合憲性解釋之要旨（最高行政法院107年度判字第240號判決意旨參照）。據此：
(1)關於社團年資處理條例第5條第1項規定所指1年內期間，顯然係以核發機關得對溢領者或其所屬社團請求返還溢領退離給與之公法上權利，作為規制對象，業如前述，以命返還內容為數額若干之退離給與，性質上應屬核發機關對人民（溢領者、其所屬社團）之公法上財產請求權，立法過程亦可見提案委員以之為公法上不當得利返還請求權規定之發言（本院卷1第366至367頁），此1年規定性質至少涉及請求權時效之規定（若由須先撤銷前核給處分後才能追償而言，亦包含撤銷權除斥期間之意涵，初始草案之一並曾有擬為如同行政程序法第121條第1項所規定2年除斥期間者，本院卷1第313頁），均可見以之為權利行使期間之規定，就文義解釋而言尚屬明確。
(2)再者，與同條例第4條規定比對可知，第4條規定賦予核發機關得重行核計退離給與而加以變更之權限範圍，係針對「向將來」重新核計尚待給付之退離給與內容，但同條例第5條第1項第1款規定則係針對前已核給並給付完畢之退離給與，以第4條之重新核計標準加以檢視後，由核發機關對前核給完畢者為事後之撤銷更正，再據以溯及請求溢領者與其所屬社團連帶返還，被告並稱此係基於前核給本質有違法之故，顯然係對該條例生效前業已終結之事實或法律關係，予以溯及適用後為財產之追償，應為法律不溯及既往原則之例外，應無疑問；又作為同條例第5條第1項第1款連帶追償對象之政務人員與社團（同條項第2款僅對社團單獨求償），因社團並非前核給退離給與之受領人，此追償結果因跨越受領人與社團間之私法關係，只針對其一（無論政務人員或社團）行使權利，關於經追償後其等間如何分攤求償等私法關係之如何變動暨其權益關聯、如何歸屬，私法上權利是否仍受現行法行使期間規定之拘束等問題，該條例亦未置一詞，對於溯及追償所造成財產權之侵害，是否符合比例原則等，亦有待商榷空間；另該條例第5條第1項第1款更僅令政務人員負與社團連帶返還責任，公務人員則無此規定（同條項第2款），立法理由所持政務人員為政策決定、應負政治責任者，似亦未斟酌退職時為政務人員者，在當時未必有任何實質影響力而存有是否不當聯結之疑慮。但無論如何，僅由前開規定乃法律禁止溯及既往原則之例外為觀察，縱使得採取：此類例外規定，立法者於不違反法律平等適用之原則下，有其自由形成空間（司法院釋字第574號解釋理由參照）之見解，但此對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響；尤其，同條例第5條第1項第1款又屬對既得財產權之溯及追償，復涉及政務人員老年退休生活制度保障之變動，此時將1年內期限解為對核發機關行使權利期間之限制規定，要求核發機關儘速作成書面處分，就受處分人遭影響之原有生活安排，時間上可儘量縮短，並使受處分人得以儘早知悉因應，於權衡公益與人民之信賴利益間，屬於減少對人民權益不利影響之方法，尚可憑以為前開規定之合憲性解釋；又雖然所定1年期間短於行政程序法第121條第1項之2年，或第131條第1項前段之5年，亦因前核給多已存在相當時間之信賴利益狀態，因此定以較短期間，亦可認為合理之解釋方法。況此規定乃參採立法委員所提出草案第4條原本所定「自本條例實施後2年內」（如同行政程序法第121條第1項所規定2年除斥期間者），經討論後再據以調整為1年（本院卷1第313頁，另參見立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，本院卷1第363至369頁），立法過程且曾以此期限涉及核發機關能否及時作業而為討論，亦可見目的有要求核發機關應即時處理之旨，並非絲毫無涉以此作為對核發機關權利行使之討論，若僅以此「1年內」僅為訓示規定，亦無特予討論、調整之理。是被告前開所稱，僅出於自身行政便利角度為考量，顯未斟酌整體立法意旨，亦失之偏頗；同條例第5條第1項關於1年內之規定，核屬該條例另有規定的1年短期請求權時效規定，當為本院所採認。被告仍辯稱此1年期間僅屬訓示規定云云，即不可採。
(3)又行政訴訟法第178條之1固規定行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋，行政法院並應裁定停止訴訟程序者，乃行政法院基於裁量權得為是否聲請釋憲並停止訴訟之審理暨事項，並非賦予原告有聲請本院釋憲並裁定停止訴訟程序之權限，且如前述，本件被告銓敘部就原處分2所據公法上權利，業因為前提之社團年資處理條例第5條第1項規定權利已因1年短期時效完成而當然消滅，本院已得為原處分應予撤銷之認定，考量憲法第16條保障人民訴訟權之內涵，包含使人民「獲得及時有效救濟之機會」（司法院釋字第736號、第742號、774號解釋意旨參照），本件原告關於原處分2之撤銷訴訟部分，既已獲得勝訴判決，自無再討論上開規定有無違憲疑義，甚或向司法院大法官聲請解釋之必要，併此敘明。
(四)被告考試院並未在社團年資處理條例第5條第1項所規定1年內（即107年5月11日前），作成符合該條例第5條第1項第1款規定命原告返還之書面處分並送達原告，原告以被告銓敘部作成之原處分2，業已逾權利行使期間而屬違法，訴請撤銷原處分2及聲請命被告銓敘部返還其業依原處分2繳付之款項，為有理由：
1.被告考試院於社團年資處理條例於000年0月00日生效後，固有基於核發機關之地位，於107年4月12日作成原處分1（送達原告時間為107年4月27日，訴願可閱卷右上角第17頁），但比對原處分1內容，僅係依同條例第4條規定，扣除前核定已採計之系爭期間服務年資後，重行核計其退離給與，並載明將「自107年5月12日起」，改依重行核計之退離給與發給，有原處分1影本1份在卷可稽（本院卷1第29至33頁）。以同條例第5條第1項既係命原告返還，核心事項即在命原告返還之內容，亦即應返還之退離給與「總額」，但被告考試院在原處分1中，所載之重新核計標準，乃針對依同條例第4條規定「自107年5月12日起」之退職給與為重新核計，並未進一步就同條例第5條第1項規定命原告「返還」前所受領退離給與之確切數額或範圍，有任何具體說明，自難謂被告考試院有以原處分1併為同條例第5條第1項第1款行政處分之旨；又原處分1僅在說明欄三、備註（四），概略述及「原告自退職生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退職酬勞金，應由支給機關依規定追繳」之旨，甚且就追繳之核計標準是否即為說明欄三、備註（一）至（二）所示重新核計標準，亦無任何說明，此至多僅屬後續將依同條例第5條第2項規定，責由被告銓敘部辦理追繳執行之觀念通知，仍難認被告考試院有依第5條第1項規定命原告返還之行政處分存在。
2.其次，被告銓敘部雖曾於107年5月11日作成原處分2，命原告返還自其退休生效日至107年5月11日止已支領社團專職人員年資之月退職酬勞金總計351萬9,383元，有原處分2影本1份可憑（本院卷1第35至37頁），然被告銓敘部遲至107年5月17日始將原處分2送達於原告，有送達證書影本在卷可查（本院卷1第431至432頁），依行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」原處分2係於107年5月17日始對原告發生效力，姑不論被告銓敘部並非社團年資處理條例第5條第1項規定有權作成該條項命返還書面處分之「核發機關」（即同條例第4條第1項之核發機關，本件應為被告考試院，本院卷1第645頁之筆錄），亦難認社團年資處理條例有關於被告考試院得將第5條第1項第1款作成書面處分權限委任所屬被告銓敘部執行之規定，或被告考試院確有依行政程序法第15條規定委任被告銓敘部辦理之實，原處分2應不得歸為被告考試院對原告為同條例第5條第1項第1款返還權利之行使作為；抑且，縱使認原處分2有視為同條例第5條第1項第1款權利行使之可能，亦因原處分2遲至107年5月17日始送達原告而發生效力，此時仍已逾社團年資處理條例第5條第1項所定該條例施行後1年（即107年5月11日前）應命返還之時限，該規定復為權利行使期間之特別規定性質，業經本院認定如前，被告對原告得依同條例第5條第1項第1款作成命返還處分之權利，即因時間屆至而當然消滅。是被告銓敘部乃本於已消滅之公法上權利，以原處分2命原告返還，其又非該前開規定之有權作成處分機關，均可見原處分2，確有違誤；則原告訴請撤銷原處分2，即屬有據。又原告業依原處分2繳付被告銓敘部所示金額計351萬9,383元，為被告銓敘部所是認（本院卷1第447頁之筆錄），原處分2既有未洽，並經本院認定應予撤銷，則原告就按原處分2如數繳付被告銓敘部之351萬9,383元，聲請命為回復原狀之適當處置即被告銓敘部應如數返還，符合行政訴訟法第196條第1項規定，本院並認為適當，故原告對被告銓敘部請求返還前已繳付之351萬9,383元，為有理由，亦應准許之。
3.被告雖又辯稱被告考試院以原處分1對原告送達時，屬於行政程序法第131條第3項規定得以中斷時效之行政處分，但如前述，原處分1並未就依同條例第5條第1項第1款規定命原告返還之確切溢領金額或範圍，有具體之計算或說明，原處分1說明欄三、備註（四）有關後續「支給機關」將就原告自退職生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退職酬勞金，依規定追繳之記載，至多亦屬將由被告銓敘部執行追繳之觀念通知，並不足認屬於被告考試院（核發機關）就「自身」有依同條例第5條第1項第1款規定得為權利行使之說明，是被告辯稱原處分1併有為實現同條例第5條第1項第1款規定之權利而作成之性質，故1年時效因此中斷云云，核與行政程序法第131條第3項規定不符，仍不足採。
4.此外，被告復辯稱依92年12月31日廢止前之「政務人員退職酬勞金給與條例」施行細則第17條第1項、第20條、第23條等規定，均有將退職酬勞經被告考試院核定後，再由被告銓敘部或其他支給機關依法編列預算為支給之規定，另同細則第32條亦針對溢領，規定由支給機關追繳，故謂基於實務運作、法律整體規範一致，及功能最適理論之解釋等，被告銓敘部方為作成社團年資處理條例第5條第1項書面處分之最適機關云云，顯與同條例第5條第1項明文以「核發機關」（本件即為被告考試院）方有權限之明文不符，且前開規定文義明確，並無任何疑義，自亦無如被告辯稱尚得為解釋之空間；況被告所陳核定、支給程序之分工，與前核給處分因違法而須經撤銷、再據以追繳之情形，仍有區別，其另指前開施行細則第32條之追繳，僅為細節、技術性之法令位階，所指追繳對象且本不在前審定範圍而僅為執行之問題，此是否尚可解為如本件，包含追繳機關可逕行對另一機關（指核給機關）所作成前核給處分先予撤銷、再為追繳，尤其追繳機關（如本件被告銓敘部）又非核給機關（如本件考試院）之上級機關，在組織權限之劃分上得否代為撤銷，更有疑問。再者，被告考試院依同條例第4條規定重行核計時，為審查有無第4條第3項最低保障金額（即每月支領是否低於2萬5,000元）規定之適用，勢必須重行核計退離給與之確切金額，則由其為第5條第1項第1款溢領數額之核計，亦難認有何實質困難，就被告考試院而言，本可合理期待被告考試院重新核計退休公職人員退離給與之同時，亦須一併計算其前經溢領而得命返還之金額，事實上亦無區分不同機關辦理之必要。又同條例第5條第1項業已明文此1年期限之起算日為「本條例施行後」，並無被告得另為解釋之空間，故被告所執應在作成原處分1後，方可對原告行使同條例第5條第1項之權利云云，與同條例第5條第1項所明定之起算日不符，更欠缺事理之必然性，仍不可取。是被告考試院既未能遵期完成社團年資處理條例第5條第1項第1款規定之書面請求原告返還，致權利消滅，卻又以非核發機關之被告銓敘部所作成原處分2命原告返還，自屬違法，此未能依法行政的結果，更不得再以有利於行政機關便宜行事、免除行政責任之角度，錯解規定而為不利原告之認定，被告此部分所辯，經核並不符社團年資處理條例之立法意旨，均無可採。
八、從而，原告主張被告銓敘部之原處分2於法有違，核屬有據，業如前述，訴願決定（考試院107年10月15日107考臺訴決字第146號）仍予維持，即有未洽，原告訴請撤銷原處分2及訴願決定，為有理由；且依行政訴訟法第196條第1項規定，原告聲請命被告銓敘部返還其前依原處分2所繳付之款項，自亦符合該規定，是原告據以訴請被告返還351萬9,383元，核有理由，爰予准許如主文第1、2項所示。至於原告另主張被告考試院之原處分1違法、違憲部分，則不足採，訴願決定（指考試院107年10月15日107考臺訴決字第143號）予以維持，亦無違誤，原告仍訴請撤銷原處分1及訴願決定部分，並無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 6 日
書記官 李淑貞