臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1044號
109年2月20日辯論終結原 告 中國青年救國團代 表 人 吳清基訴訟代理人 陳仲豪 律師
洪婉珩 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃旭田 律師
侯宜諮 律師複 代理人 賴秉詳 律師上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，原告不服行政院中華民國108年1月9日院臺訴字第1080160310號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣壹佰零柒萬貳仟貳佰捌拾壹元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人陸○○退休前最後任職○○大學組主任，前經被告以民國80年10月15日台(80)人字第54529號、80年12月23日台(80)人字第69381號函（下合稱前核定），核定自81年1月1日退休生效，並採計其前在原告擔任專任人員之服務年資而以退撫新制實施前年資計28年2月、月退休金88%，核給陸○○月退休金在案。茲因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於106年5月10日制定公布、同年月12日施行，被告乃依社團年資處理條例第4條規定，先以107年5月4日臺教人(四)字第1070052393號函並檢送重新核定退休金計算單(下稱重核處分)通知陸○○暨副知原告，扣除陸○○前在原告處任職之服務年資7年10個月（自52年11月至60年8月，下稱系爭年資）後，自107年5月12日起變更審定陸○○之退撫新制實施前年資為20年4個月及變更月退休金為80%（前核定關於公務人員保險養老給付得辦理優惠存款之儲存金額及其餘部分，則未變更）。被告繼之依重核處分及社團年資處理條例第5條規定，再以107年5月16日臺教人(四)字第1070071202號函(下稱原處分)，請原告儘速於107年8月10日前，繳還陸○○自退休生效日起至107年5月11日止，所溢領屬社團專職人員年資之月退休金共計新臺幣（下同）107萬2,281元。原告不服，遞經行政院駁回訴願，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)由社團年資處理條例第7條規定之立法歷程可知，該條文除有部分文字、條列順序之修改外，修法目的應係參照立法委員陳其邁等20人之提案，而當時立法委員陳其邁等20人提案即說明係針對規定情形所產生溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，方在第7條明文不適用現行法律有關權利行使期間之規定，同條例第5條第1項命社團返還溢領退離給與之規定，自屬公法上請求權時效之特別規定，依該條項規定，被告至遲應於107年5月11日前作成追繳處分，但被告遲至107年5月16日始作成原處分、於同年月21日始對原告送達，於107年5月21日對原告發生效力時，已逾時效而喪失得向原告追繳之公法上權利，原處分自有違誤。
(二)原告於41年至58年間係政府機構、58年至78年間為執行公行政業務受行政院督導之非法人團體，並由銓敘部將原告專職人員納入公務人員保險，陸○○在原告任職之系爭年資，並不屬「非服務於行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資」情形，原告應非社團年資處理條例之適用對象；又被告前依考試院決議及銓敘部相關函令，採計陸○○之系爭年資並核給退休給與，關於年資採計及退離給與核算、領取等行為，均與原告無關，被告卻在其退休27年後以原處分重新核計，被告行政行為前後不一致之不利益，卻要求原告承擔，實違反誠信原則、禁反言原則，且依立法目的，亦應向實際受惠之公職人員追繳，而非原告，社團年資處理條例第5條第1項第2款規定與所擬達成目的間欠缺合理、實質關聯性，並違反比例原則；另針對公務機關以外社團或機構之專職人員轉任公務機關辦理退休時，亦有經採認年資者，現卻僅針對社團年資處理條例第2條第2款所規定者追繳，亦未見此差別待遇與規範目的間有何關聯性，前開規定侵害原告憲法所保障之財產權，應屬違憲而無效。
(三)原處分既有違誤，被告取得原告前依原處分自行繳納之107萬2,281元，即無法律上原因，原告自得依公法上不當得利之法律關係，請求被告如數返還。又行政程序法對於公法上不當得利之成立要件、返還範圍未有明文，但向為實務所承認，為填補法律漏洞，並應類推適用民法第182條第2項關於附加利息一併償還之規定，給予原告請求給付利息之權利；另若給付有遲延情形，民法第203條、第229條第2項、第231條及第233條規定亦得類推適用，以符對等原則等語。
(四)並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應給付原告107萬2,281元暨起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。
三、本件被告則以：
(一)社團年資處理條例第7條既明文排除行政程序法有關權利行使期間規定之適用，有其高度正當性，且自社團年資處理條例第4條第2項、第3項可知，立法者在追求重大公益同時，得確保受領人財產權之衡平，則上開第7條排除權利行使期間之規定，對於法安定性之影響，並未逾越必要範圍。又同條例第5條第1項第2款之追繳處分，須迄權責機關確認構成公法上不當得利，暨特定不當得利之內容與受有不當得利之應返還義務主體後，始有公法上請求權之發生，此時作為支給機關之被告才得據以為追繳行政處分，且被告辦理重行核計等作業須耗費相當時日，作成追繳處分前更須謹慎核算有無溢領，並按退撫實施前、後年資辦理，本難期待可在重核處分後「即時」進行追繳，若將同條例第5條第1項之1年期間定性為特別規定之短期消滅時效，非僅與時效規定之本質不符，且未能顧及行政作業時程之需求，亦無法期待各支給機關得於期限內行使；由法律體系、立法目的綜合觀之，及同條例第2項並無時效規定之情形陛，均可見該1年期間係在督促各支給機關儘速辦理追繳之行政作業期程要求，僅屬訓示規定，並非消滅時效之特別規定。否則，縱認社團年資處理條例第5條第1項屬消滅時效規定，其起算仍應自「可合理期待權利人為請求之時」，依同條例第4條第1項規定，亦須經核發機關在本條例施行後重行核計，追繳機關才能據以計算是否溢領及具體金額若干後，依第5條規定向原告請求返還，此請求權自應在核發機關重行核計退離給與後才起算，本件被告雖為核發與追繳機關，但原處分係被告基於支給機關之地位作成，應有前開情形之適用。
(二)社團年資處理條例第2條明確定義「社團專職人員」之範圍，以發生黨職併公職現象之社團為限，此係為檢討黨國不分之威權體制，所列社團專職人員與公務人員年資相互採計，形同以國家預算支付社團人員退休金，有違公務員法制度及法治國原則，社團年資處理條例第5條係為追求轉型正義之公益，前核定所據之考試院決議暨銓敘部函釋，自始違反上位法規即公務人員退休法等規定，原告之信賴並不值得保護，自亦無違反誠信原則、禁反言原則之情形；另社團年資處理條例第4條第2項、第3項等配套措施，已顧及受領人財產權之衡平，屬侵害最小之手段，應符合比例原則。又原告因前核定受有減省支付退休金之利益，社團年資處理條例第5條第1項第2款規定原告為返還溢領退離給與之對象，應有依據，且係為轉型正義、維護自由民主憲政秩序、完備公務人員退休、退職制度，自為憲法所許，亦未違反平等原則。
(三)國家公法上收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，不可類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利應附加利息之規定。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有前核定(原處分不可閱卷附件）、重核處分（含重新核定退休金計算單，訴願可閱卷第66至69頁）、原處分（含訴外人陸○○已支領月退休金明細表，本院卷第35至38頁）、訴願決定（本院卷第45至54頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：社團年資處理條例第5條第1項規定之1年，是否為公法上請求權時效之特別規定？被告考試院作成之重核處分，是否屬於該條例第5條第1項在1年內令原告返還之書面，或足使原處分符合該條例第5條第1項在1年內以書面令原告返還之要件？被告以原處分對原告行使之該條例第5條第1項返還請求權，是否已罹於時效而消滅？被告於107年5月16日始作成原處分(於107年5月21日送達原告)而請求原告返還，是否已罹於時效消滅？原處分有無違反比例原則、平等原則、信賴保護原則、誠信原則等而違憲、違法？原處分是否適法有據？原告請求被告返還前按原處分如數繳付之款項，是否有理？前開原告請求返還之款項，得否類推適用民法第182條第2項規定而請求被告加計償還按年息5%計算之利息？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按立法院於106年4月25日制定、總統於106年5月10日公布之社團年資處理條例，因第9條規定：「本條例自公布日施行」，依中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力」之規定，該條例應自106年5月12日起生效。而該條例第1條規定：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例」，立法理由並說明：「……二、我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」
2.次按同條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。（第3項）依前2項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣二萬五千元者，按二萬五千元發給。原每月支領退離給與總額低於二萬五千元者，仍按原支領退離給與總額發給。（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由『核發機關』自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
3.同條例第4條第4項規定針對仍支領退離給與之公職人員，明文核發機關係自本條例施行日起1年後，方須按重行核計後之退離給與發給，立法理由第4點係說明：「考量各核發機關全面清查第2條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排，爰於本條第4項訂定一定緩衝期間，以資因應。同條例第5條第1項規定經依第4條規定重行核計認有溢領退離給與者，另規定須由「核發機關」在該條例施行後1年內以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還，立法理由則係說明：「一、明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。惟鑑於政務人員係政治任命而為政策之決定者，應負政治責任，與其他公職人員所負擔之責任不同，爰明定政務人員應與開具其任職證明之社團負真正連帶債務。二、應返還退離給與之領受人所屬社團拒未依本條第1項規定返還溢領退離給與時，於本條第2項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」另第7條關於第4條、第5條規定不適用現行法律有關權利行使期間之規定，立法理由則係說明：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
4.又行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」
(二)社團年資處理條例第5條第1項所定1年期限，應屬針對該條所定公法上請求權所為時效之特別規定，並為同條例第7條所指「本條例另有規定」者：
1.查社團年資處理條例係經總統以106年5月10日總統華總一義字第10600056391號令公布，該條例第9條規定：「本條例自公布日施行」，依中央法規標準法第13條：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力」之規定，該條例應自106年5月12日起生效。是同條例第4條第4項規定所指「自本條例施行日起1年後」，或第5條第1項前段所規定「自本條例施行後1年內」，均應自106年5月12日起算1年而於107年5月11日屆至；第4條第4項係規定自此之後，核發機關應依該條規定所重新核計之退離給與發給仍支領中之公職人員，第5條第1項第2款規定則係指核發機關應在107年5月11日屆至前，就經依第4條規定重新核計退離給與而認有溢領者，就政務人員以外之退休（職、伍）公職人員情形，以該公職人員經採認社團專職年資所屬社團為對象，作成書面處分令返還之，文義上除明定權責機關與同條例第4條第1項所揭示應辦理重新核計者，同為「核發退離給與機關」（該條例第4條第1項明文以下簡稱核發機關）外，第4條第4項所定該條例施行日起「1年後」之期限，乃「向後」針對尚待(亦即事實上仍未)發給之退離給與款項，明文應按重新核計結果核發之起算日（即107年5月12日起）；第5條第1項規定，則係針對前已經發給之退離給與，明定須作成書面處分命返還之期限為「1年內」（亦即107年5月11日為期限終日），二相比對即可見社團年資處理條例第4條、第5條各有規範事項，二者並不相同，僅係計算第5條所指溢領退離給與之返還內容時，計算標準須援用第4條之重行核計標準。又同條例第5條第1項規定既係賦予核發機關得針對退職公職人員經採計社團服務年資之所屬社團，請求返還所溢領退離給與（特定財產給付）之公法上權利，此1年期限應屬對核發機關為權利行使期間之限制，應無疑義。至第5條立法理由雖述及：為明定「有溢領退離給與者，應予返還及返還期限」，但核發機關依第5條第1項規定所作成書面處分生效之時，受處分人即負有應返還之責任，並未就何時返還乙事，尚限制核發機關須指定給付期限1年之附款，此部分說明僅足認在概略陳述有期限之規定，並未對期限性質為何，有進一步說明，自亦無從憑以為反於明確文義之解釋，而應認此「自本條例施行後1年內」之期限規定，確係針對該條所定核發機關對退休（職、伍）公職人員之返還溢領退離給與公法上權利，所為權利行使之限制。
2.其次，社團年資處理條例第7條固規定第4條之重行核計退離給與及第5條之返還規定，不適用現行法律有關權利行使期間規定，究其理由主要係針對溢領者前經核定退離給與或依核定經給付退離給與之時間，往往在該條例新定前多年，即經作成或給付完畢，事隔甚久後竟再撤銷前核定或請求返還前核給之給付時，除原適用之各該法律或有針對除斥期間或請求權消滅時效之特別明文外，行政程序法針對撤銷權或廢止權行使之除斥期間亦有第121條、第124條規定之2年時間限制，針對行政機關之公法上請求權消滅時效，則以第131條第1項前段規定限制為5年，縱使該條例以新制定法律之方式而賦予核發機關撤銷權、廢止權或公法上請求權，基於行政程序法具備基本法之體系，依行政程序法第3條第1項規定，除非法律另有規定，至少仍有前開行政程序法關於權利行使期間規定之適用，為令該條例之專法規定不至陷入難以執行之窘境，方有第7條規定之設，此節除經明載於該條之立法理由中，參酌立法過程中，無論時代力量黨團所提出草案第7條，或是陳其邁立法委員等20人之草案第6條（本院卷第181至182頁），亦均有提到前述因溢領退職時間已久，依現行法律規定可能因時效消滅或除斥期間（撤銷行使期間）已過，無法要求返還，故以該明文規定排除其他法律有關權利行使期間規定之適用。但應仔細辨明者，在於前開第7條所指應排除適用相關規定之權利行使期間，所指權利行使之起算日，乃針對上述前早經核定退離給與或給付之時間而來（以本件而言，即為前核定作成生效時間、按前核定陸續支給之時間），亦即縱使由各該起算日計算至此條例制定生效（即106年5月12日）後，核發機關方有法律授權可作成第4條第4項或第5條第1項之行政處分時，雖然遠逾行政程序法第121條、第124條、第131條等規定之時間限制，亦可因社團年資處理條例第7條之特別規定而不受拘束；然查，同條例第5條第1項所指1年期間，則係另明文規定自此條例制定時（即106年5月12日）為起算日而計算至1年，由此互相參照，已可見第5條第1項之1年時間限制，應與第7條所指應不適用之「現行法律有關權利行使期間之規定」，意涵並不同；抑且，同條例第5條第1項之1年期限乃迄社團年資處理條例之新定始存在，亦無可能成為第7條特予規定不適用之該條例以外之「『現行法律』有關權利行使期間之規定」，此1年時間限制實屬第7條所指之「本條例另有規定」，甚為明確。是被告辯稱第7條規定係有意排除任何時間限制之規定，故第5條第1項規定並非權利行使期間之規定云云，自不足採。
3.再者，時效制度業據司法院釋字第474號、第723號解釋理由指明其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，與人民權利義務有重大關係，須逕由法律明定之旨；再從合憲性解釋而言，司法院釋字第572號解釋文亦肯認法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，固得提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，並以之為先決問題而裁定停止訴訟程序，但若對法律有合憲解釋之可能者，即屬欠缺法律違憲之具體理由；是若對於法律的解釋有多數可能，其中解釋結果，必然抵觸憲法者，則對法律解釋則應採其他解釋，以使法律具合憲性，此為法學方法解釋論中關於合憲性解釋之要旨（最高行政法院107年度判字第240號判決意旨參照）。關於社團年資處理條例第5條第1項規定所指1年期間，顯然係以核發機關得對人民（溢領者或其所屬社團）請求返還溢領退離給與之公法上財產上請求權，作為規制對象，業如前述；再與同條例第4條規定比對可知，第4條規定除有第3項仍得按原支領退離給與總額發給之情形外，原則上賦予核發機關得重行核計退離給與而向後加以變更之權限，並以自該條例施行1年後，方按重行核計結果發給，作為溢領者之緩衝期規定，參酌司法院釋字第782號解釋就公務人員非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，屬繼續性法律關係之意旨，第4條規定以新法規向將來變動原核定之退離給與內容，就重行核計所刪除前經核定納入之系爭年資乙事，性質上係如被告所稱屬違法之撤銷更正，或屬溯及變更已確定法律關係核心事項，固尚有爭議空間；但第5條規定，則在針對前已核定並給付完畢之退離給與，以第4條重行核計結果為基準，另為核發機關得溯及請求溢領者或其所屬社團返還之規範，此係對該條例生效前業已終結之事實或法律關係，予以溯及適用後為財產之追償(作為追償對象之社團，並非前核給退離給與之受領人，此追償且有跨越受領人與社團間之私法關係，逕對社團行使權利，卻就私法關係是否因此變動暨其權益關聯、如何歸屬等，未見具體考量之問題），應為法律不溯及既往原則之例外，則無疑問；而縱使此類例外規定，立法者於不違反法律平等適用之原則下，有其自由形成空間（司法院釋字第574號解釋理由第4段參照），但此對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。尤其，本件又屬對既得且實現完畢財產權之溯及追償，復涉及對並非直接取得前核給退離給與之第三人(按指社團)之追償，在法規範並未釐清社團與退職公職人員間私法關係應否、如何變動之情形下，即難免涉及公職人員老年退休生活保障之變動，此時將1年期限解為對核發機關行使公法上權利之短期時效，要求核發機關儘速作成書面處分，無論就受處分人為社團之情形，對其與退職公職人員間私法關係之釐清，或退職公職人員因此遭影響之原有生活安排，時間上可儘量縮短，並使受處分人得以儘早知悉因應，於權衡公益與人民之信賴利益間，屬於減少對人民權益不利影響之方法，亦可認為合理之解釋方法。
4.再由立法過程觀察，社團年資處理條例第5條第1項規定乃參採陳其邁立法委員等20人之草案第4條原本所定「自本條例實施後2年內」，再據以調整為1年（本院卷第179頁），立法過程且曾以此期限涉及核發機關能否及時作業而為討論（參見立法院公報第106卷第11期委員會紀錄），亦可見有要求核發機關應即時處理之意，討論過程並非均無用以規範核發機關權利行使時間之意見；另若此「1年內」僅為訓示規定，立法過程亦不須特予討論、調整。是被告僅以主管機關當時行政便利之發言角度考量，顯未斟酌整體立法意旨，亦失之偏頗。綜上，第5條第1項關於1年內作成返還書面處分之規定，核屬該條例另有規定的1年短期請求權時效規定，當為本院所採認。被告仍辯稱此期間僅屬訓示規定云云，即不可採。
(三)被告並未在社團年資處理條例第5條第1項所規定1年時效內（即107年5月11日前），作成符合該條例第5條第1項規定命原告返還之書面處分並送達原告，被告作成原處分時，所依據之公法上權利業因時效完成而當然消滅，原處分即屬違法，原告訴請撤銷原處分，並請求被告如數返還業已繳付之款項部分，均有理由：
1.按行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」是以，社團年資處理條例第5條第1項之書面處分之生效，仍須以合法送達處分相對人始生效力，亦即，核發機關所作成令受處分人返還溢領退離給與之書面處分，必須於「107年5月11日前」合法送達於受處分人，該書面處分始發生效力，如書面處分逾期送達受處分人，核發機關得主張之公法上請求權已逾1年時效期間，依行政程序法第131條第2項規定，請求權因時效完成而當然消滅。
2.本件訴外人陸○○退休前最後任職○○大學組主任，前經被告以前核定而核定自81年1月1日退休生效，並採計其前在原告擔任專任人員之服務年資而以退撫新制實施前年資計28年2月、月退休金88%，核給陸○○月退休金在案，有前核定影本1份可稽（訴願不可閱卷附件）。而社團年資處理條例於000年0月00日生效後，被告基於核發機關之地位，遲至107年5月16日始作成原處分，命原告返還自陸○○退休生效日起至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退休金總計107萬2,281元，原處分並於107年5月21日始送達原告，有原處分左上方之原告收文戳載可憑（本院卷第35至38頁），依行政程序法第110條第1項規定，原處分係於107年5月21日始對原告發生應負返還責任之效力，但此時已逾社團年資處理條例第5條第1項所定該條例施行後1年內（即107年5月11日前）得命返還之時限，該規定復為公法上請求權時效之特別規定性質，業經本院認定如前，依行政程序法第131條第2項規定，被告對原告公法上請求權即因時效完成而當然消滅。是被告係就已消滅之公法上請求權，以原處分命原告返還，自有違誤。原告主張原處分應予撤銷，即屬有據。
3.其次，原告業依原處分繳付被告所示金額計107萬2,281元，為被告所是認（本院卷第287至288頁之筆錄），原處分既有未洽，並經本院認定應予撤銷，則被告取得原告按原處分如數繳付之款項，即欠缺法律上原因而受有此金額之利益，是原告依公法上不當得利之法律關係請求被告返還107萬2,281元，為有理由，亦應准許之。
4.被告仍辯稱原處分依社團年資處理條例第5條第1項規定而請求原告返還之公法上權利，並無時效消滅之情事，均不可採：
(1)查本件被告於107年5月11日時效屆滿前之107年5月4日，雖曾作成重核處分並以副本於同日送達原告（訴願可閱卷第66至69頁），但重核處分乃係依社團年資處理條例第4條規定，扣除前核定已採計之系爭期間服務年資後，重行核計而向後變動應核付陸○○之退離給與金額如所附重新核定退休金計算單所示之法規制力，此由重核處分主旨欄記載將自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給之旨，亦可證明；則重核處分乃針對訴外人陸○○所作成，亦僅對其有法規制力。至於被告另依同條例第5條第1項第2款作成之原處分，則係命前核定採計陸○○系爭年資之所屬社團即原告負返還責任，與重核處分係以訴外人陸○○為規制對象者，並不相同。又被告作成之重核處分，在說明欄第1點載明法律依據為社團年資處理條例第4條，此核係對訴外人陸○○為同條例第4條第1項公法上權利之行使，由此亦可證重核處分尚與第5條第1項第2款得請求原告返還之公法上權利行使無關，當先指明。
(2)再者，關於第5條第1項規定之原告返還責任，其中應返還之確切金額若干，要屬被告請求返還時應表明之核心事項；尤其，原告並非前核給退離給與之受處分人或受領人，在未據被告核算通知前，原告對確切金額若干，實無從查知，但被告在重核處分中，並未提供訴外人陸○○前已領得之確切退離給與數額，迄作成本件原處分時，方有檢附而提供原告關於陸○○前已支領月退休金明細表，有重核處分及原處分在卷可資比對（訴願可閱卷第66至69頁、本院卷第35至38頁）；則被告前雖曾就重核處分副知原告，對原告而言，仍僅知悉同條例第4條之重行核計結果，在欠缺陸○○已支領數額若干之情況下，對被告後續得否依同條例第5條第1項規定命原告「返還」之核心內容，其並無從由重核處分窺知。是被告於107年5月4日作成之重核處分，並無如被告所稱尚得解為同條例第5條第1項權利行使行為之餘地，自亦無可因此主張有時效中斷之適用。又重核處分之說明欄三、備註（三），固有概略述及「臺端(應指訴外人陸○○)自退職生效日起，至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之月退休金，應由支給機關向所屬社團追繳返還
」之旨，此至多亦屬後續支給機關（本件同為原告）將依同條例第5條第2項規定辦理追繳之觀念通知，仍難認此部分記載足以構成第5條第1項規定命原告返還之行政處分，或足為被告行使該條公法上權利之行為，自亦無從憑為可發生行政程序法第131條第3項所規定時效中斷效力之認定。是被告此部分辯解，並不足為對其有利之認定。
(3)此外，被告復辯稱依訴外人陸○○退休時之85年1月30日修正前學校教職員退休條例施行細則（業於108年12月9日廢止）第15條規定：「國立學校教職員之退休案，由教育部審定……」，被告為訴外人陸○○退休案之審定機關，依其退休時之84年8月2日修正前學校教職員退休條例（業於108年4月24日廢止）第9條規定：「教職員退休金之給與，在國立學校，由國庫支給……」、前開同條例施行細則第25條規定：「依本條例第9條規定，退休金由國庫支給者，以教育部為支給機關……」，被告亦兼具其退離給與支給機關之地位，並稱由前開規定可知，訴外人陸○○退休時之退離給與，有須先經被告審定後，再由被告基於支給機關地位依法編列預算為支給之區別，故謂基於前開規定及實務運作，被告作成原處分係基於支給機關之地位所作成，且必須重核處分作成後，才能起算同條例第5條第1項之時效云云。然查：①本件社團年資處理條例第5條第1項規定之內容，實乃基
於退休公職人員在退休後認前核給者有溢領時，如何令返還之處置，與公職人員退休時如何審定、支給之劃分，程序上尚有不同；另被告亦自陳目前之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第69條第4項，針對退撫給與溢領情形，亦規定由「支給」或「發放」機關收回，亦可見現行法規範上，並非如被告所稱僅得由支給機關核算命返還之情形。況且，社團年資處理條例第5條第1項已明文得作成返回處分之1年期限起算日，為「本條例施行後」，並無由被告另為解釋之空間，且針對得作成命返還書面處分之機關，亦明文同於該條例第4條第1項之「核發退離給與機關」（該條例第4條第1項明文以下簡稱核發機關）；至第5條第2項規定之追繳，則屬後續依返還之書面處分為執行之問題，與返還處分之作成，亦當區別；則同條例第5條第1項以核發機關為有權作成返還處分者，毫無疑義，被告謂係由支給機關作成云云，與規定明顯不符。
②甚且，被告依同條例第4條規定重行核計時，為審查有無
第4條第3項最低保障金額（即每月支領是否低於2萬5,000元）規定之適用，本須重行核計退離給與之確切金額，同時以此重核結果作為計算第5條第1項命返還確切金額之標準，並無任何實質困難。換言之，在社團年資處理條例施行後，即可合理期待被告為退休公職人員退離給與重行核算之同時，本可一併計算其前經溢領而得命返還之金額，並無必須區分為不同時間辦理之問題。是被告辯稱應在作成重核處分後，方可對原告行使同條例第5條第1項之權利云云，除與同條例第5條第1項明定之1年起算日為「本條例施行後」者不符外，亦欠缺事實上之必要性，均不足採。
(四)原告就前述應返還之107萬2,281元部分，請求被告尚應加計按年息5%之利息，並無理由，不應准許之：
按公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，後者如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條等，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；而前者因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，不可類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息（最高行政法院100年度判字第1340號、106年度判字第388號判決意旨參照）。
是一般公法上不當得利事件，若法律或其授權訂定之命令未設有加計利息或準用相關加計利息規定之明文，人民向國家請求返還公法上不當得利時，原則上即不得請求加計利息。準此，本件原告除請求返還被告前依原處分如數繳納之107萬2,281元外，並請求被告應附加給付上開款項自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息部分，既無就此得加計利息之明文規定，依上述說明，其此部分請求，要無依據，不應准許之。
(五)末以，行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋；前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序，行政訴訟法第178條之1第1、2項分別定有明文。是依上開規定，當事人就繫屬中之訴訟事件，並無以事件所適用之法律違憲，向行政法院聲請裁定停止訴訟程序之權限，至多僅能促請行政法院聲請釋憲，復因行政訴訟法第178條之1第1項係規定行政法院「得」聲請大法官解釋，足見行政法院就聲請釋憲與否具有裁量權限甚明。原告雖以本件所適用社團年資處理條例第5條第1項第2款、第7條等規定有牴觸憲法之疑義，聲請本院裁定停止訴訟程序並聲請釋憲。但原告就繫屬中之事件，並無以法律違憲為由，聲請本院裁定停止訴訟程序之權限，已如前述，且本件業經本院認定被告對原告送達原處分時，已逾社團年資處理條例第5條第1項所定之1年時效期間，被告對原告之公法上請求權因時效完成而消滅，原處分應予撤銷等情，考量憲法第16條保障人民訴訟權之內涵，包含使人民「獲得及時有效救濟之機會」（參司法院釋字第736號、第742號、774號解釋），本件原告就撤銷訴訟部分既已獲得勝訴判決，自無再討論上開規定有無違憲疑義，甚或向司法院大法官聲請解釋之必要，併此敘明。
六、從而，原處分既有上開違誤，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由。又基於公法上不當得利之法律關係，原告訴請被告返還107萬2,281元，為有理由，亦應予准許。至於原告請求被告就前開返還款項尚須加計法定利息返還部分，則無理由，應予駁回。復按行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定：「各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用。」本院審酌訴願決定及原處分均已撤銷，及被告應返還原告前繳納之107萬2,281元，基於原告敗訴部分僅為加計利息之請求等兩造勝敗情形，認為應命被告負擔訴訟費用，亦予指明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
書記官 李淑貞