臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第106號109年3月12日辯論終結原 告 林信均（即如附表一所示9人之被選定人）訴訟代理人 林昇格 律師
李志成 律師複代理人 李德君 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）住同上訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告分別不服如附表二所示之訴願（復審）決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明：「1.訴願（復審）決定及原處分均撤銷。2.依原「學校教職員退休條例」規定給付原告等退休所得，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息。」（參本院卷第12頁）嗣於本院109年3月12日行辯論程序時變更聲明為：「1.訴願（復審）決定及原處分均撤銷。2.被告應給付原告等退休所得之差額，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息。」經核其聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參本院卷第288頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：原告及選定人係公立學校退休教職員，渠等退休案前經被告分別審定自民國104年8月1日等日期退休生效（退休前職位、退休生效日、退休金種類等均詳如附表二所示）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。原告等不服，提起訴願（復審），經如附表二所示之訴願（復審）決定（下合稱訴願（復審）決定）駁回。原告等仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
原告等信賴被告在107年7月1日退撫條例施行前核定退休金之計算方式，並就符合退休資格之人給予退休金，應屬行政機關之決定而構成信賴基礎。再者，原告等基於信賴退撫條例施行前之退休金制度，而繼續服務於公立學校，無非欲依退撫條例施行前之條件累計年資，自當構成信賴表現。且原告等又無行政程序法第119條之不正行為以致於有信賴不值得保護之情形，是故原告等主張本件有信賴保護原則之適用，自屬有據。再者，退撫條例之施行無疑是國家針對退休前已終結之事實或法律關係溯及適用，應屬真正溯及既往，惟退撫條例之立法目的，欠缺極為重要之公益上目的，尚非禁止法律溯及既往原則之例外情形，因此退撫條例之施行已違反禁止法律溯及既往原則。按司法院釋字第730號解釋理由書、釋字第433號解釋理由書，退休金屬憲法第15條之財產權，退撫條例之施行已造成原告等之財產權受到侵害。再按司法院釋字第575號、釋字第605號、釋字第658號解釋，「退休金」是人民本於公法上職務關係，屬具有對價關係之公法上財產請求權，與政府單方無償轉移支出之社會福利事項性質不同，則退撫條例之施行已造成原告等之服公職權受到侵害。另原告等基於對退休金之預期，作出各種不同的財務規劃，如今年金制度驟然改弦易轍，則不啻令原告等頓失依靠，甚至面臨負債等財務問題，造成原告等無論是經濟上或是身心靈上莫大負擔，此等問題豈是過渡條款所能解決，退撫條例之施行未有合理補償之配套措施，其手段與目的間自屬顯不相當。
㈡聲明：
1.訴願（復審）決定及原處分均撤銷。
2.被告應給付原告等退休所得之差額，並自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算利息。
3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），採分階段實施調降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益，尚無違反信賴保護原則。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。按司法院釋字第730號解釋、釋字第246號解釋理由書意旨，可知公立學校教師依法請領退休金之權利，雖屬憲法第15條財產權保障之範疇，惟非不得透過法律或由法律授權之命令限制之。退撫條例「保障退休公教人員之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，為有助於目的達成之最小侵害性手段，並輔以人道關懷弱勢保障條款，符合狹義比例原則。再者，系爭規定設定退休所得替代率上限、調降優惠存款等規定，尚與公務員之官等級俸無涉，故未違反公教人員制度性保障之內涵。就退休金給付標準如何，乃屬立法政策事項，原告等指摘新法破壞憲法上教師之制度性保障，誠有可議。司法院釋字第783號解釋業已認定退撫條例並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。從而，原處分依退撫條例之規定重新審定原告等之退休所得，並無違法。
㈡聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、爭點：㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則、法律不
溯及既往原則？㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反比例原則？㈢原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制
度性保障、違反財產權保障？
六、本院的判斷：㈠前提事實
原告及選定人係退休教職員，渠等退休案前經被告分別審定自104年8月1日等日期退休生效（詳附表二）。嗣因退撫條例於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以原處分，按其退休總年資及退休薪點，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之退休所得，以上事實有已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書等資料可查，並為兩造所不爭（本院卷第289頁筆錄），堪以憑認。
㈡按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲
法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。次按退撫條例於106年8月9日修正公布，並自107年7月1日施行。立法委員林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院於進行言詞辯論後，作成釋字第783號解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈢原處分並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權保障：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。又政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
㈣原處分並無違反法律不溯及既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
㈤原處分並無違反信賴保護原則及比例原則：
優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
㈥按行政訴訟法第8條第2項前段規定：「前項給付訴訟之裁判
，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」該條規定係由法院以行政處分撤銷為前提，就給付請求一併為判決。原處分既未違法，原告無權請求原規定之退休所得及利息，是原告請求被告給付如聲明第2項所示之金額，顯屬無據，應予駁回。
七、結論：原處分所依據之法律業經大法官作成合憲解釋，原處分認事用法，核無違誤，訴願（復審）決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳附錄本判決引用的相關條文：
公立學校教職員退休資遣撫卹條例
第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
書記官 蕭 純 純