臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第112號原 告 廖仙裕等18人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）共 同訴訟代理人 陳尹章 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 吳沛純
周雅慧呂國麗被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告分別於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金，經被告銓敘部、新北市政府及臺北市政府分別以附表二所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告退休時，被告依公務人員退休法及相關規定分別作成原退休行政處分，審定准予退休並核定退休所得，原告得依原退休行政處分領取退休給付。被告無任何得廢止原退休行政處分相關事由，逕以原處分取而代之，並實質上廢止原退休行政處分，所為原處分並非適法：
原告於退休時，被告分別審定原退休行政處分時，原告之退休給付條件已成就生效，且退休金數額及給付方式均告確定。原告於退休時所收受之原退休行政處分，既未受任何主管機關合法廢止，當屬有效合法存在，並具有形式存續力與實質存續力，原退休行政處分自應拘束被告。被告罔顧原退休行政處分合法有效存續，逕依新施行退撫法作成原處分，與原退休行政處分相互牴觸，致原退休行政處分形同廢止，然原處分作成卻未說明有何行政程序法第123條事由得合法廢止原退休行政處分，亦與行政程序法第124條相悖，是原處分顯然違法不當。
（二）按公務員於退休或撫卹法定條件成就時，國家負有「退休」、「撫卹」及「養老」等憲政義務，並受制度性保障，此為憲法揭示國家對公務人員之終身撫養原則：
國家對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務，此為憲法課予國家對公務人員實現照顧義務之具體展現：又按司法院釋字第658號理由書「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六０五號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。」，肯認國家對於公務人員在職中之俸給及退休生效後之退休金給付義務，其目的在於維持公務員之生活。而現代法治國家普遍均承認此種國家對公務員所負之照顧責任，稱為「公務員及其遺屬終身照顧扶養原則」。換言之，憲法制度性保障之服公職權利內涵中之終身撫養原則，與公務員工作所涉及公益利益之特殊性質密不可分。於肯認公務員憲法上服公職權利時，自然尤應注意國家對於公務員負有「退休」、「撫卹」及「養老」等義務。
（三）已退休公務人員受退休撫卹照顧屬其主觀公法上權利，無法律上之正當理由不得予以限制剝奪：
就退休或在職公務人員根據法律規範所取得之保障地位暨其退撫權利，固屬憲法服公職權利制度性保障之一環，立法機關縱然非不得限制或變更法律規範、調整公務人員退撫權利之內容及條件，惟因其必然牽涉各別公務人員主觀上之具體權利，包含服公職權利及財產權利、於在職公務人員則為其等之期待權，若變更之法律規範已達限制或剝奪公務人員憲法上權益程度，或其變更法律方式及過程有違信賴保護原則及比例原則等憲法原則，則各別公務人員當可依其主觀公法上權利提起訴訟，排除違法之法律及其適用結果。
（四）107年7月1日施行之退撫法適用於施行前已退休生效者，被告據此以原處分大幅調降原告每月退休所得，已違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及終身撫養原則等憲法重要原則：
1、新施行之退撫法適用於施行前已退休生效之原告，變動原告退休時合法計算之退休所得，嚴重影響原告之退休生活安排，已違反信賴保護原則：
(1)原處分將退撫法第34條、第36條、第37條及第39條合併適用於退撫法施行前已退休之公務員，造成原告過去每月退休所得驟減：查本件被告於退撫法施行日即107年7月1日前均已退休生效，並依照已廢止之「公務人員退休法」及其相關辦法結算、領取每月退休所得，包括月退休金及公保養老給付優惠存款利息（即所謂18%）等在案。原告與國家間之退休金給予關係之條件於原告各別退休時已成就，國家應給付之退休金內容、種類、金額，於退休生效之時，顯已告確定，有關退休金之權利並非單純之期待權，而屬已確定之債權，僅其清償期按月屆至。然新施行之退撫法未查上情，竟未區分退撫法施行前、後退休之公務人員與國家間之法律關係有別，竟一體適用新法，導致原處分將退撫法第34條、第36條、第37條及第39條合併適用之結果，對於退撫法施行前已退休之公務員，降低退休所得替代率、限制退休所得上限金額、於兩年半內調降優惠存款利率至零、變更月補償金領取方式等等，造成原告過去每月退休所得自107年7月1日後驟減，重創其財產上權利。
(2)原告因對規範之信賴而從事公務至退休，並依照退休條件領取每月退休所得、維持穩定生活迄至被告所核定原處分。新施行退撫法大刀刪減其每月退休所得，不僅侵害其財產權，更致其已規劃安排之晚年生活水準因經濟基礎不復相同、大幅驟減，而需有所取捨犧牲，未免有遭國家背棄之感。由司法院釋字第589號解釋文，原告對構成信賴要件之事實，已有客觀上具體且長期之表現行為，且顯有值得保護之利益，自應受信賴保護原則之保障，方屬公允。
2、新施行退撫法大幅調降原告原得領取之每月退休所得，有違法律不溯及既往原則，嚴重影響原告退休生活及我國公職體系之存續，顯有違憲之情：
原告於原處分作成前，均已依公務人員退休法合法退休，原告原可領取之退休給付，皆係按公務人員退休法及相關規定依服公職之年資計算而告確定。是原告於退休時，被告依相關法令審定原告之退休給付條件，所得領取退休給付總額已告確定，實無由得擅自變動。故被告依新施行退撫法，溯及適用於原告，並據以重新計算退休所得，嚴重侵害原告已確定可領取之退休給付權益，違反法律不溯及既往原則，並與法安定性原則及信賴保護原則相悖，屬違憲情事無虞。
3、新施行退撫法以大幅調降原告每月退休所得作為緩解國家資源分配不均、國家財政及退撫基金不堪負荷之困境，以達到國家節流之目的，然其手段及目的顯失均衡，有違比例原則：
已遭廢止之公務人員退休法及其相關規範係憲法第16條之具體化規定，目的在於實踐國家對公務員及其遺屬之憲法上終身照顧扶養義務。且就其本質，實屬國家與公務員間因類似僱傭關係所生之給付義務，國家提撥足額退撫基金並維持退撫基金永續經營乃其不可迴避之責任。此與一般公共福利政策之區別截然可分。公務人員退撫給付並非單純授與人民利益之給付行政，不得任意限制、剝奪、刪減之。新退撫法之立法以國家財政拮据、國庫提撥退撫基金將排擠其他公共建設之資金等語，做為刪減已退休公務人員每月退休所得之理由，顯然將國家依憲法所生之法定義務與國家得衡情提供之公共福利政策兩相混淆，其立法理由不足，而有違憲之情。然新退撫法第34條、第36條、第37條及第39條綜合適用，以刪減已退休公務人員之每月退休所得為唯一手段，且嚴重侵害以退休公務人員之憲法上權利，更涉及信賴保護之違反，其目的及手段間顯然失衡，更屬違憲無疑。
（五）被告依法應拒絕適用違憲之退撫法，卻據以重新核定原告之退休所得，侵害原告之財產權及服公職等權利，原處分應予撤銷：
被告作為行政機關，依法有義務依照誠信保護原告合理信賴，且就有利於原告之事項，本應一併注意。對於顯然違憲之退撫法規定，其適用結果必然嚴重侵害原告權益，被告作為保障人民權益之行政機關實應拒絕適用，詎料，被告未經審酌一律援引退撫法第34條、第36條、第37條及第39條適用於原告已退休人員，大幅刪減其退休生效時、依法及原退休行政處法所得領取之每月退休所得，侵害原告憲法上服公職權利及財產權利等，其行政程序及所做成之原處分均屬違法及違憲。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1、原處分及復審決定均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 18 日
書記官 陳可欣