臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1175號
109年4月8日辯論終結原 告 張道明被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲訴訟代理人 梁傑芳
石芳毓蔡宜潔上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年5月21日108公審決字第000114號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係內政部警政署保安警察第二總隊退休人員，於民國107年12月2日退休生效，依公教人員保險法第16條第2項及同法施行細則第55條第2項規定，選擇拋棄公保養老給付辦理優惠存款之權利。被告為配合公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）之施行，於107年11月14日以部退二字第1074649106號函（下稱原處分），審定原告退休等級為警正二階一級年功俸575元，退撫新制實施前、後審定年資為8年3個月及23年6個月，分別核定退休金41.25％、47％；依原公務人員退休法第30條第2項核給一次補償金3個基數；退休金其他現金給與補償金，則發給15.5個基數。並據退休審定總年資31年9個月計算退休所得替代率，以核算原告自107年12月2日起每月退休所得。原告不服，提起復審，經決定駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分違反法不溯及既往原則、信賴保護原則及誠信原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障：
⒈司法院釋字第717號解釋對於優惠存款猶認有值得保護之信
賴利益，公務人員退休撫卹制度之整體變革上，不僅涉及國庫公益與退休公務人員個人私益衡酌，同時亦影響退休人員、遺屬權益及現職公務人員主觀公法上退休權益，惟今國家於事後遽予變革溯及適用，顯非合理，尤以所得替代率於新法施行後即從上限95％降為75％，係屬嚴苛條款，其中亦無任何合理補救措施或訂定合理過渡條款，另於技術或專業加給高於本俸時，更將致實際所得替代率低於新法所訂所得替代率，斲傷信賴保護原則至明。
⒉公務人員任用關係縱認以行政處分形成，惟仍必須以該受任
人同意為成立要件，其事物本質仍以雙方合意作為規範基礎，而就退休給付法令制度，因國家居於雇主地位，是此不僅為國家法規之一環，亦構成勞動契約中勞務債權人所負對待給付內容重要部分，從而退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，公務員相對於國家係屬類似契約一造之債權人，具有請求權基礎。又退休債權成立要件於「任用」時即告確定，於退休時因履行要件具備產生效力，是以公務人員任用時，其構成要件事實業已完成，其後公務員法令變更，產生公法勤務關係之契約給付債務內容實質不利變更，即為國家以單方行為背離誠信原則，破壞契約所課以雙方當事人遵守之義務，有違法律不溯及既往原則。退萬步言，縱僅以債權債務對待給付關係而論，將退休給付脫離薪資給付，單獨作為債之成立之獨立構成要件事實，則因公務員於退休時業已完全履行其勞動債務，故國家對待給付中之退休給付範圍亦已告確定，可能保留之調整事由，應限於通貨膨脹及情事變更之因素（司法院釋字第717號解釋黃茂榮大法官協同意見書意旨參照），因而新法仍構成真正溯及既往。另按本件與司法院釋字第717號解釋之客體亦屬有間，非屬國家政策性補貼，國家負有給付公務員退休所得之義務，又參舊法第33條、第34條規定，退休給付經主管機關核定時，業將退休所得給付、內容、金額、方式及時期於退休生效時審定確定，就其請領退休所得之所有構成要件事實及法律關係均為確定，從而新修正退撫法第31條改變請領資格，延後月退休金起支年齡、第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條調降退休所得、第34條取消年資補償金，第92條並規定年金制度定期檢討機制，除使退休給付永成不確定狀態外，亦因適用對象涵蓋已退休及未退休公務人員，故有違公務員制度性保障及法律不溯及既往原則，並涉侵害公務員財產權。而制度性保障係指國家必須建立制度或法律，確保其存在，得以實現基本權利，從而，國家應建立完善的私有財產制度來實現人民之財產權，新修正退撫法基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），已遽行摧毀公務員制度性保障或減損文官制度之效能。
㈡原處分違反比例原則、平等原則，並違反財產權保障：
⒈退休給付非僅為社會保險，而係國家對待給付，國家應支付
符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，其最低標準應合乎「中產階級生活標準」，於我國係藉較企業豐厚之退休給付予以維持。惟新修正退撫法降低所得替代率至60％，使最高退休給付與最低者間僅距1.98倍，並非「符合公務員職等身分」，係屬齊頭式假平等，不僅有違平等原則，亦因致公務員老年生活喪失安全保障，顯違反最小侵害原則，有違憲法第15條及第23條規定。又新法因訂有退休所得替代率上下限規定，致退休給付與在職期間之提撥義務間亦有違權利義務對等原則及平等原則。另新法僅基於財務政策公益之考量，即採新法前揭若干變革，而未遵守退撫基金管理條例調整提撥費率或由政府撥款等作法，且改革僅能免於退撫基金用罄約20年，此除與適合原則未符，亦顯違反狹義比例原則。
⒉基金財務問題無可歸責公務員，亦與退撫舊制之國家雇主責
任無關，且公務人員與勞工間就退休所得之繳費及自提比率亦不相同，惟政府卻逕為修改原有舊法，有違政府應平等照顧全體國民之憲法義務。另根據行政院精算報告，軍保預計在2019年破產、勞保預計在2027年破產、教保預計在2028年破產、公保預計在2030年破產，惟政府卻僅片面大幅修改公務人員相關法規，此等選擇性修法，有違憲法第7條平等原則。
㈢爰聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
原告經被告以原處分審定自107年12月2日退休生效，退休等級為警正二階一級年功俸575元，退撫新制實施前、後審定年資為8年3個月及23年6個月，分別核給月退休金41.25%及47%，並依退撫法第27條至第29條、第36條、第38條、第39條及退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第4條、第5條規定（下稱系爭規定），按其退休審定總年資（31年9個月）及退休等級（警正二階一級年功俸575元；退休生效時俸額為4萬5,760元），計算其自107年12月2日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。
㈡法不溯及既往原則、信賴保護原則及誠信原則部分：
原告於退撫法公布後，始提出退休申請且並未主張於原退休法實施期間自願退休生效，自始不適用原退休法，從而原告僅屬主觀期待利益，並無表現已生信賴之事實，自無信賴保護之適用。進言之，原處分確係政府本於誠信原則，在充分考量公益維護、世代正義之餘，所為必要而合宜之作為。本案原告屬退撫法施行後始辦理退休者，以其退休之事實於退撫法施行後始完全實現，爰其退休之審定自應適用退撫法，而與法律不溯及既往原則無涉。
㈢平等原則、比例原則部分：
被告依系爭規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護及比例原則，自非政府片面之變更。是系爭規定與適當性、必要性、衡量性等原則均無違背，實未違反比例原則之精神。
㈣制度性保障、財產權及生存權保障部分：
系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。本案所涉系爭規定，係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之考量下，設計了「最低保障金額」及「人道條款」規範，此皆設想到改革的比例原則，故未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。
㈤年金制度之改革：
我國於84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。本次公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議。退撫基金自成立以來，實際提撥率均遠低於經算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積及人口高齡化等因素，造成退輔基金未提撥退休金之負債逐年增加，是以退輔基金確已面臨嚴重財務困境，原告指稱政府以「破產」為由，針對性修正公務人員退休法令，並將退撫基金財務問題轉嫁由全體退休公務人員承擔，係對退休制度改革目的之誤解。退撫法第92條訂定年金制度滾動檢討機制，原告訴稱退撫法第92條規定將使退休給付成永不確定狀態，誠屬誤解。退休公務人員擇領月退休金者，因係以定期、繼續支付方式給付，可稱之為退休年金或職業年金，爰原告訴稱年金改革將社會保險年金與職業年金混為一談，顯然違法部分，洵屬對年金定義之誤解。查協同意見書（或部分不同意見書）乃個別大法官之個人意見，並無法律上拘束力，原告當無從執司法院釋字第717號解釋之部分大法官意見書內容，而為主張對其為有利之判斷（最高行政法院107年度裁字第141號裁定參照）。另原處分係依系爭規定所為，並無違誤，亦無違反憲法所定財產權保障，原告主張系爭規定違反國際人權兩公約，自無足採。此外，原告訴稱公教人員保險法之修正，損其退休金及公保養老給付優惠存款利息等權益，洵屬對法律適用之誤解，併予敘明。
㈥答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件原告固主張其退休金所得受憲法之公務員制度性保障、生存權及憲法第15條關於財產權保護，退撫法與原處分違反憲法上法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則及誠信原則，被告據以作成原處分審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫法之施行，於107年11月14日以原處分核算原告自107年12月2日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之修正後退撫法規定是否違反信賴保護原則及誠信原則、法律不溯及既往原則？㈡原處分及修正後退撫法規定是否違反比例原則、平等原則？㈢原處分及修正後退撫法規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障、違反財產權與生存權保障？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
⒈按退撫法第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休
之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：
以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。（第2項）於本法公布施行後退休之公務人員，其退撫新制實施前、後年資應給之退休金，依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：（一）一次退休金：依附表1所列退休年度適用之平均俸（薪）額，加930元為基數內涵。（二）月退休金：依附表1所列退休年度適用之平均俸（薪）額為基數內涵；另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：依附表1所列各年度平均俸（薪）額加1倍為基數內涵。（第3項）於本法公布施行前，已符合法定支領月退休金條件而於本法公布施行後退休生效之公務人員，其退撫新制實施前、後年資應給之退休金仍按第1項所定退休金計算基準與基數內涵計給之。」；同法第38條規定：「（第1項）本法公布施行後退休生效者之每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算；任職滿15年至第35年者，照前條第2項規定辦理；超過第35年者，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。……（第5項）本法公布施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前4項規定計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」；同法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」⒉次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為
憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：
本件原告固主張退撫法與原處分違反憲法上法不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、比例原則、平等原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障及財產權保障云云，然依據司法院釋字第782號解釋。茲就原告主張之違憲爭議，析述解釋理由要旨如下：
⒈原處分及系爭規定並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權及生存權：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。退撫法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
⒉原處分及系爭規定並無違反法律不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則及比例原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
⒊至關於原告所主張原處分違反平等原則部分，前揭解釋意旨
就此固未詳加論述，惟按勞工退休金，雖受勞動基準法之保障（勞動基準法第28條、第55條至第58條及第84條之2參照），而與軍公教人員之退除給與或退撫給與，亦受相關法律保障相似；但二者在法律上受保障之程度，仍有差異。國家對軍公教人員為薪俸及退除（撫）給與，乃基於國家與軍公教人員間公法上職務關係衍生之照顧生活及保障權益之義務而來，軍公教人員在職期間之俸給，及退除役或退休後之退除給與或退撫給與，與勞工基於與雇主間之契約關係而生在職期間之工資及離職後之退休金，性質並不相同，故二者尚難相提並論。又國家稅收來自全體納稅義務人，而非僅來自於軍公教人員，且稅收乃國家資源之一，如於退撫基金入不敷出之情形，僅因立法明文「由政府負最後支付保證責任」，即立即動用稅收支應，將明顯違反司法院釋字第485號解釋所指「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據」意旨。本次年金改革絕非完整周密，此由各項調降給與或提高提撥之規定，多僅以相關人員退除役（或退休）時之職位、本俸為參考因素，而未斟酌受影響者之不同實際經濟狀況，以為合理差別之待遇（例如：針對真正仰賴退除（撫）給與之退休人民，不予調降或減少調降），即可顯現。惟本於尊重立法形成空間之總體原則，仍難指為違反憲法（詹森林大法官協同意見書參照）。
六、綜上所述，退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，被告依前開法令規定計算原告自107年12月2日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，乃無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
書記官 吳 芳 靜