臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第1186號108年12月11日辯論終結原 告 王湘利被 告 國防部空軍司令部代 表 人 熊厚基（司令）訴訟代理人 熊師瑀
沈彤昭林剛伊上列當事人間陸海空軍軍官士官服役條例事件，原告不服國防部中華民國108年4月2日108年退決字第19867號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件被告國防部空軍司令部代表人原為張哲平，嗣於訴訟進行中依序變更代表人為熊厚基，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年6月28日起訴時聲明：「一、請求撤銷（國防部陸軍司令部）審定退除給與（分年調整優惠存款月息）結果（專案編號：00-00-00000）。撤銷（國防部訴願決定書108退決字第19867號）。二、依據民國95年07月09日中校現役最大年限（24年）退伍當時之陸海空軍軍官士官服役條例（中華民國91年5月14日修正、91年6月5日公布、91年6月7日施行）已核定【舊制俸金（含主食代金）新台幣（下同）$34,925元、新制俸金$18,787元、優惠存款月息$21,362元】給付退除給與。
三、請求補足107年07月～108年06月：$1,499元x12月=$17,988元；（暫定）108年07月～109年06月：$2,998元x12月=$35,976元；並依據撥款至台灣銀行優惠存款專戶帳號『從107/07/01起依年息2%按日加計利息』。四、訴訟費用由被告負擔」（本院卷第13頁），嗣經數次訴之變更，而於108年12月11日言詞辯論程序時為訴之變更追加，聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、依據民國95年07月09日中校現役最大年限（24年）退伍當時之陸海空軍軍官士官服役條例（中華民國91年5月14日修正、91年6月5日公布、91年6月7日施行）已核定【舊制俸金（含主食代金）$34,925元、新制俸金$18,787元、優惠存款月息$21,362元】給付退除給與。三、請求補足107年07月1日至108年06月30日：$1,496元x12月=$17,952元；（暫定）108年07月1日109年06月30日：$3,003元x12月=$36,036元；並依據撥款至台灣銀行優惠存款專戶帳號『從107/07/01起依年息2%按日加計利息』計算至撥款之日止。四、關於新核定之退休給與所造成原告之損害，原告主張該損害之賠償，該金額另行陳報。五、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第159頁）。被告就原告上開變更無意見，核之原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
貳、事實概要：原告王湘利於95年7月9日零時退伍生效，屬於被告在107年6月30日前依陸海空軍軍官士官服役條例核定支領退休俸等退除給與在案之退伍軍官。嗣被告依107年6月21日制定公布、107年7月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第23條、第26條、第45條、第46條及第47條規定，以107年6月25日國空人勤字第1070006897號函及所附重新計算表（退休俸）（下稱原處分），分年調整原告自107年7月至117年6月及117年7月起之退除給與。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
參、原告主張略以：
一、按央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」。中華民國107年6月29日國防部國規委會字第1070000126號令發布廢止陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（下稱優儲辦法）；服役條例增訂第26條、第46條已違反中央法規標準法之規定。
二、訴之聲明第3項利息之計算方式應該是以2年為一個時期，第一次計算24個月，第2個月計算23個月，逐月遞減，作為計算上的補充。關於被告的違法處分而造成原告程序救濟上的損害，包括原告寫書狀花的時間所造成的損害、影印費、交通費、郵資等其他費用支出3,316元，權益受損補償532,275元，共計535,591元。
三、服役條例尚未訂定施行日期，被告卻依服役條例作成原處分調整原告退除給與。
四、服役條例第26條第3項、第46條第5項違反優儲辦法第3條之1、第4條、第8條之1、第10條。
五、服役條例第46條第4項違反優儲辦法第4條、第8條之1、第10條等語。
六、並聲明：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、依據民國95年7月9日中校現役最大年限（24年）退伍當時之陸海空軍軍官士官服役條例（中華民國91年5月14日修正、91年6月5日公布、91年6月7日施行）已核定【舊制俸金（含主食代金）$34,925元、新制俸金$18,787元、優惠存款月息$21,362元】給付退除給與。
㈢、請求補足107年7月1日至108年06月30日：$1,496元x12月=$17,952元；（暫定）108年7月1日109年6月30日：$3,003元x12月=$36,036元；並依據撥款至台灣銀行優惠存款專戶帳號『從107/07/01起依年息2%按日加計利息』計算至撥款之日止。
㈣、關於新核定之退休給與所造成原告之損害，被告應給付原告535,591元。
㈤、訴訟費用由被告負擔。
肆、被告答辯略以：
一、經查，原告經被告於107年6月30日前依陸海空軍軍官士官服役條例核定支領退休俸等退除給與在案。被告依107年6月21日修正公布之服役條例，重新計算原告之退除給與，無不適法之處。
二、釋字第781號解釋已載明：「陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉。」
三、原告主張被告作成重新計算之違法行政處分，其所依據之修正後「陸海空軍軍官士官服役條例」等規定違背信賴保護原則及法不溯及既往原則，侵害原告之財產權與生存權，處分已然違法，應予撤銷云云，固非無見，惟按釋字第717號解釋及該號解釋大法官協同意見書之意旨，本件原告退除給與重新計算，乃依107年6月21日修正公布之服役條例規定，自107年7月1日後發生退休俸所得重新計算之效力，並無及於107年7月1日以前之退除給與，107年7月1日以後服役條例施行以後之退除給與，應屬新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非溯及既往，且本次修法規定之變動確有年金永續之公益考量，衡酌其所欲達成之公益及退伍或在職現役軍人應受保護之信賴利益，應認本次修法後重新計算退除給與未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。
四、經查，原告於71年7月9日任官，服役至95年7月9日零時退伍，「舊制核定年資16年（含軍校折算2年）」、「新制核定年資10年8日」，以上年資均已納退休俸率計算，並無「新制未採計已退費年資」。
五、另被告按91年6月5日修正公布之陸海空軍軍官士官服役條例第25條第2項本條例施行後之服役年資，每增一年加發0.5個基數，最高加給10個基數為限，以原告退伍時中校12級本俸4萬2,115元，本條例施行後服役年資9年6月8日，核算其加發一次退伍金4.5個基數，計37萬9,035元，於95年5月22日空規字第0950005419號函核發在案，惟已退人員「加發一次退伍金」非被告原處分範圍，與本案無涉。
六、服役條例施行日期於中央法規標準法第12、13條已有明確規定，且查陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法之沿革，鑑因服役條例第46條明定得辦理優惠存款之項目，及第2項授權國防部會商財政部訂定相關辦法。國防部業於107年6月25日國規委員字第1070000109號令訂定發布「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法，並於107年6月28日國規委員字第107000118號令修正發布本施行細則，刪除本辦法授權依據。爰依中央法規標準法第21條第3款「法規因有關法規之廢止或修正致失其依據，而無單獨施行之必要者」之規定，廢止本辦法。原告爭執有關法規廢止及新修訂部分非屬被告權責等語。
七、並聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
伍、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告95年5月22日空規字第0950005419號函（本院卷第69-74頁）、原處分（本院卷第77至79頁）、訴願決定（本院卷第33至40頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項為：
一、原處分是否違反禁止法律溯及既往原則？
二、原處分是否違反信賴保護原則？
三、原處分是否違反比例原則？
四、原告是否有「新制未採計已退費年資」？
五、服役條例是否未定有施行日期？有無牴觸中央法規標準法？
六、原處分是否造成原告何種額外支出之損害？被告應否負責？
陸、本院之判斷如下：依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於陸海空軍軍官士官退除給與案，司法院大法官會議已在108年8月23日做成釋字第781號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，因此，本院應依釋字第781號解釋之意旨就本件相關部分予以適用。
關於此次軍人年金改革所引發的違憲爭議，其中所涉及的爭點包括：「陸海空軍軍官士官服役條例第3條關於所用名詞定義；第26條第2項第1款及第2款關於變更軍官士官退除給與計算基準；第26條第3項及第46條第4項第1款，關於同條例施行後之過渡期間內，扣減受規範對象退除給與；第26條第4項關於最低保障金額、原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給；第29條第2項關於提高退休撫卹基金撥繳費用之基準；第34條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休俸或贍養金；第39條第1項前段關於退除給與得隨消費者物價指數調整；第46條第5項關於同條例施行後第11年返還優惠存款本金；第47條第3項關於年資補償金之計算與結清；第54條第2項關於每年節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金等規定，是否涉及違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？」，業經釋字第781號解釋在案，解釋文與本件相關者略以：
⑴、陸海空軍軍官士官服役條例第3條、第26條第2項第1款、
第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⑵、同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
⑶、同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工
作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
⑷、同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。
⑸、同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背。
⑹、同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉。
⑺、同條例第39條第1項前段規定：「軍官、士官退伍除役後
所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同條例第26條設定現階段合理俸率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。
釋字第781號解釋理由主要相關部分如下：
一、憲法對退伍除役人員之保障、退除給與之性質、受保障之程度與本院審查密度憲法增修條文第10條第9項規定：「國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。」係考量軍人對國家負有忠誠義務，並承擔具高度危險性之軍事工作，以保衛國家與人民安全，以及屆齡強制退伍除役之職業特殊性，而由國家提供退伍除役人員適足之生活照顧，以保障其退役後之生活條件與尊嚴。惟此憲法委託之落實，須權衡退伍除役人員適足生活之需求、國家財政資源之有限性、經濟、社會（包含人口結構變遷）等因素，而對國家財政資源為合理分配。就此，代表多元民意及掌握充分資訊之立法者，應有較大之形成、調整空間。系爭條例確實考量此項憲法增修條文之意旨，而對退伍除役人員之退除給與，設有較高樓地板、特殊弱勢者不調降優存利息、編列預算挹注退撫基金等相對有利措施，以示對退伍除役人員之特殊尊重。
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第605號解釋參照）。軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利（本院釋字第455號解釋參照）。所稱退伍金、退休俸之權利，係指軍職人員因服軍職取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。
退除給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退除給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退除給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退除給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退除（撫）給與或與退除（撫）給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。
退除給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退除給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開
（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退除給與或與退除給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退除給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退除給與〔例如以舊制年資計算之月退休俸、（一次）退伍金及優存利息等〕之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。
二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之86年服役條例第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第29條第1項亦明定：「軍官、士官於退撫新制實施後服役年資之退除給與，除本條例另有規定外，應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）負責支給；其發生收支不足時，應視國家財政狀況檢討調整提撥費率，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退除給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。就基金收支不足時所設之因應措施，上開相關規定內容並不全然一致。上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例及86年服役條例，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退除（休）給與起支年齡、拉長平均本俸（薪）計算期間、調整俸率（退休所得替代率）等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。復就系爭條例上開規定而言，其要求視國家財政狀況採行「檢討調整提撥費率」之改革選項；由於相較於「調整提撥費率」之下國家所必須付出之額度，國家所承擔之最後支付保證責任更為重大；倘將本條項解釋為，國家無論在任何收支不足之情形均須一律補足基金，而無須兼顧國家財政狀況（特別是財政資源合理分配情形），則此條項之運作，將產生輕重失衡之結果（亦即國家負較輕責任之「調整提撥費率」必須兼顧國家財政狀況，而國家負較重責任之「最後支付保證責任」則無須兼顧國家財政狀況）。
另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給付根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行上開調整撥繳費用基準、延後退除（休）給與起支年齡、拉長平均本俸（薪）計算期間、調整俸率（退休所得替代率）等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指於採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退伍除役人員依然領得到調整後之退除給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。
綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退除給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
三、退除給與並非遞延工資之給付俸給與退休金（退除給與）給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為在職時執行職務之對待給付，乃本俸、職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等之總和（軍人待遇條例第2條、第3條第1項及第5條參照）。由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。退休金（退除給與）為公職人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。（一次）退伍金、退休俸、優存利息、年資補償金均屬退除給與，其中優存利息係以退撫舊制（一次）退伍金與軍保給付為本金，於退伍除役後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然軍職人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退除給與並非遞延工資之給付。
四、第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背
㈠、上開規定無涉法律不溯及既往原則按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（釋字第620號及第717號解釋參照）。退除給與係指軍官、士官退伍除役時之給與（第3條第4款參照）。一次性之退除給與法律關係，例如請領（一次）退伍金，且未辦理優惠存款之個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退除給與請求權可能因退伍除役後始發生之事由而停止、喪失、恢復；
（2）退伍除役人員經審定後之月退休俸，於系爭條例施行前，應隨現役人員調薪而更動，於系爭條例施行後，得隨消費者物價指數等之變動而調整；（3）於支領月退休俸、贍養金期間，得申請改支（一次）退伍金等規定（第34條、第36條第1項、第39條第1項、第40條、第41條、第46條第3項，及86年服役條例第25條、第34條、第35條參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退除給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退除給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
查系爭條例規範之退除給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退伍除役要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新基準計算之退休所得。就超過部分，依序以優存利息、舊制年資退休俸、新制年資退休俸之順位核定應扣減額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第26條第3項、第46條第4項第1款、陸海空軍退伍除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法第10條第1項參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退除給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。釋字第717號解釋無變更或補充之必要。
㈡、上開規定調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背
１、調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的系爭條例修正施行後，退除給與中被扣減之客體為優存利息。僅具退撫新制年資之退伍除役人員之原退除給與，不在扣減之列，其個人提撥費用本息未受不利影響（行政院108年5月27日院臺年字第1080014121號復本院函、國防部108年7月11日國資人力字第1080001743號復本院函參照）。優存利息之財源全部源自於政府預算，屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取之調降手段規定，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採較為寬鬆之審查標準。
信賴保護原則所追求之法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生之改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。
查86年服役條例有關退除給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例修正公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退除給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查：（1）月退休所得中之優存利息，僅就以退撫舊制年資計算之（一次）退伍金及（或）軍保給付之優惠存款本金為支付；年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付；退撫舊制年資月退休俸之每一基數以本俸1倍加930元計付、新制年資月退休俸之每一基數則以本俸2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計，導致服役年資相同、職階亦相同之退伍除役人員，因服役期間之不同，月退休所得有顯著之差異。（2）優惠存款制度係因退撫制度實施之始，軍職人員俸給所得偏低，以此本俸為計算基準之退休所得，無以維持其退伍除役後基本生活所需而設立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇，其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調整幅度為5%至20%不等（除84年為3%外），86年以後均為3%。至69年時，軍職人員起薪並未低於與其他行業就業者起薪平均數6,175元。軍職人員俸給既未持續偏低，則以該本俸為計算基準之退休所得，即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事，從而如概以退休所得過低為由，繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。（3）優惠存款制度實施之初，係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。
優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整，至72年固定為18%後，1年期定存利率已經從72年7.55%，降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變，導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。（4）年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，施行已逾20年。年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休俸俸率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退伍除役人員以退撫新制年資計算之服役年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服役年資所占比例越來越低，而更加彰顯。（5）因人口結構老化，領取退除給與人數與年數增加，政府以預算支應退撫舊制退除給與持續增加。復因少子化結果，繳納費用者人數愈少，確有因應必要。（6）用以支付退撫新制退除給與之退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，加上國軍組織精簡案之施行，其財務收支自100年起入不敷出，且將於109年用盡（第6次精算報告參照）之際，政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退除給與，目的係為維護退撫基金之存續。
綜合上開理由，對原退除給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。
２、上開規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度⑴以服役年資與本俸二要素，為俸率計算基準，尚屬合理；
俸率之設定，有助於系爭條例目的之達成系爭條例所規定之退休俸，係以本俸乘以2（即系爭條例施行時，已退伍除役人員或已符合法定支領退休俸條件人員，按107年7月現役同官階俸級人員之本俸加1倍；系爭條例施行後退伍除役者，以退伍除役生效日，現役同官階俸級人員服役期間最後五分之一年資之本俸平均數加1倍）為基數，再乘以服役年資為基礎計算之俸率。是退休俸計算之核心要素為本俸與年資二者。
就本俸之要素而言，系爭條例係以本俸乘以2計算，雖未直接將加給部分計算在內，然查現役人員所領取之職務加給、專業加給、地域加給、勤務加給等，為現役人員因擔任並執行該相關職務所為之對待給付；其退伍除役後，因已無此種職務上付出，原造成在職俸給個別差異之各類加給，自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本俸係依俸給與俸點計算，為現役人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退除給與財源之退撫基金撥繳費率係以本俸加1倍計算，以及每月本俸加專業加給之總額約為本俸之
1.6倍至1.7倍，以本俸加1倍為計算基礎，對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言，較為有利等情，得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數規定，尚屬合理。
就年資之要素而言，系爭條例有關核給月退休俸之俸率基準部分係以服役年資為區分，使退休所得因服役年資與職級，有合理差距。其提高退休俸俸率基準，使服役年資20年者之核給俸率為55%（系爭條例施行前為40%）、年增率2%，可計服役年資40年，最高俸率士官為95%，軍官為90%。依此俸率基準計算，領取月退休俸高於上開基準之受規範對象，經10年分期調降差額後，於117年7月起之法定退休俸俸率，以服役年資20年、25年、30年、35年、40年為序，分別為以107年7月同官階俸級現役人員本俸2倍為計算式分母之55%、65%、75%、85%、95%（軍官服役年資40年者為90%）（第26條參照）；就絕大多數受規範對象而言，換算其實質薪資所得依序約為64.9%、76.7%、88.5%、100.3%、112.1%（軍官106.2%）。原每月退休所得，係指舊制年資月退休俸（本俸×1×舊制服役年資俸率加930元實物加給，並含月補償金）、新制年資月退休俸（本俸×2×2%×服役年資），與月優存利息（以舊制年資計算之軍保給付，依法辦理優惠存款而以年利率18%計算之優存利息）之總和，於超過以上開法定退休俸俸率計算之總額時，予以調降。上開俸率之設定，有助於系爭條例目的之達成。
⑵上開過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受
規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段上開規定除設最低保障金額為扣減底限外，並考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之下列手段：對於領取月退休俸者之原退休所得超過法定退休所得部分，依優存利息、舊制年資月退休俸（含年資補償金）、新制年資月退休俸順位，以10年為過渡期間平均調降，至無差額為止，並於第11年返還全部優惠存款本金；對於以（一次）退伍金及軍保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，自系爭條例施行日起第1、2年以12%計息、第3、4年以10%計息、第5、6年以8%計息，第7年起依6%計息，未全數扣除，過渡期間6年；對於因作戰或因公致傷、身心障礙，或於系爭條例施行前年滿85歲以上之校級以下之退伍除役軍官、士官之優存利息退除給與，不予調降。因此受不利影響之受規範對象人數、平均調降數額，尚屬和緩。
３、小結：第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背綜上，原對退伍除役人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開（二）1、2之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退除給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服役年資相同、職階亦相同之退伍除役人員，因服役期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（3）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（4）因應人口結構老化，退除給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（5）延續退撫基金之存續，維護退伍除役人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
五、第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背系爭條例第26條第4項規定：「本條例修正施行前已退伍者，其退休俸之給與，以現役同官階俸級人員之本俸加一倍為基數內涵。但依前項規定調降差額時，不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額。原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支給。」上開最低保障金額之設定，係考量軍職人員職業特殊性與服役年限之限制，並參酌制定在前之公務人員退休資遣撫卹法及公立學校教職員退休資遣撫卹條例關於最低保障金額之規定〔即系爭條例施行時公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，亦即3萬3,140元（即1萬4,890元+1萬8,250元）〕，而採軍官（非士官）之第一階少尉一級之本俸及專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額〔即3萬8,990元（即2萬380元+1萬8,610元）〕，此項金額高於維持退休公教人員之基本生活所需（即編制內委任一職等一級公務人員月俸額，釋字第280號解釋參照），尚稱合理，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。
按退休所得之計算基準有二：服役年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服役年資與職階產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服役年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因系爭條例所造成。上開後段規定係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退伍除役人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於少尉一級本俸及專業加給合計數額（第26條第4項前段但書參照）。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
綜上，上開規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
六、第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨，尚無違背系爭條例第46條第5項規定：「依第26條第3項規定分10年調降差額者，其優惠存款本金於第11年發還本人，並依第26條第2項標準發給退休俸。」為發還優惠存款本金之時間點規定。依系爭條例規定，應被調降之原退休所得差額，係依序以優存利息、舊制年資月退休俸（含年資補償金）、新制年資月退休俸之順位扣減。於10年之調降過渡期間，政府仍就上開優惠存款全部本金，繼續支付以小於18%年利率計算之優存利息（陸海空軍軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法第4條規定參照）。又查並無依系爭條例第26條第3項規定分10年調降差額之受規範對象，於10年調降期間屆至前，優存利息已經全額扣除情形；另受規範對象於10年期間屆滿前，得隨時終止優惠存款契約取回優惠存款本金，不再受領相對優惠之利息（國防部108年7月11日國資人力字第1080001743號復本院函參照）。是上開第46條第5項規定於第11年自原退休所得扣除全部差額後，始將優惠存款本金全數發還，符合有本金始有孳息原則，與憲法保障財產權之意旨尚無違背。
七、第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背查依退撫舊制與退撫新制計算之月退休俸基數不同（第26條附表一與二參照），加上現役人員必須依退撫新制繳納提撥費用為退撫舊制所無，為退撫新制之推行並避免具退撫舊制年資未滿15年，於退撫新制實施後退伍除役者，減損其月退休俸而設置年資補償金制度。使具新、舊制年資且其舊制年資1年以上未滿15年者，其舊制年資部分一律補足計算。以其財源而言，上開年資補償金仍屬恩給制之範疇。就其調整，本院應採寬鬆標準，予以審查。系爭條例第47條第3項規定：「本條例修正施行前已依規定領取月補償金者，以其核定退伍除役年資、俸級，依退撫新制施行前原領取之規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例修正施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額。無餘額者，不再補發。」使兼具退撫新、舊制年資且已領取月補償金者，於系爭條例施行後，由政府發給依一次年資補償金核計之應領餘額，無餘額者不再補發。上開規定與法律不溯及既往原則尚無違背。
就已選擇領取月補償金之退伍除役人員而言，其對繼續領取月補償金，確有值得保護之信賴利益。惟立法者所採上開補償金之措施，如為追求高於個人信賴利益之正當公共利益，於考量受規範對象承受能力之差異後，採取合理補救措施或訂定過渡期間之條款，以減緩衝擊，即與信賴保護原則及比例原則無違。
如前所述，於系爭條例修正施行後計算、結清月補償金，在於使同一群體中具相同服役年資與職階者之退除給與，不因服役期間之不同而有明顯之差異。其所追求之目的，自屬正當。又上開規定係以一次補償金總額為準，一體適用於各該退伍除役人員，於扣除已領之月補償金後，以一次補發其餘額作為補救措施；無餘額者，不再補發，並未溯及追回超過一次補償金總額之已領取部分，亦均屬合理之緩和手段，且與上述目的之達成間，有合理關聯。是上開規定尚與信賴保護原則及比例原則無違。
又依國防部107年7月9日國資人力字第1070001907號函所示，有關月補償金之發放仍依系爭條例第26條規定辦理，是上開規定事實上並未執行，併予敘明。
八、綜上，可知釋字第781號先將憲法對於退伍除役人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，由共同提撥制之本旨理解，是指於採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流相關措施仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退除給與並非遞延工資之給付，而是因公職人員服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。關於非屬一次性之退除給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，若未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，亦即以服役年資與本俸二要素，為俸率計算基準，尚屬合理；俸率之設定，有助於系爭條例目的之達成。且系爭條例關於過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。經核與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且系爭條例對於最低保障金額之設定，高於維持退休公教人員之基本生活所需，未違反憲法保障服公職權、生存權意旨。至於優存本金發還之時間點，符合有本金始有孳息原則，與憲法保障財產權意旨並無違背。年資補償金性質上屬於恩給制，本次修法並無溯及既往適用或追回已領取部分，也能採取補救措施或訂定過渡期間條款，減緩衝擊，均屬合理之緩和手段，與所欲達成之目的有合理關聯，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。況事實上國防部關於月補償金仍依系爭條例第26條規定辦理。
九、原告雖稱系爭條例無施行日期而尚未施行等語。惟查，系爭條例是在107年6月20日經立法院修正通過，由總統在同年月21日公布，系爭條例第61條規定其施行日期由行政院定之。
而行政院以107年6月22日行政院院臺綜字第1070023073號令發布除第26、37、45、46條定自107年7月1日施行外，其餘條文，定自107年6月23日施行。再依中央法規標準法第12、14條分別規定，法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。因此，系爭條例已依上開規定而施行，並無原告所稱尚未施行之情形。
十、原告雖又主張優儲辦法屬於法律性質，其廢止亦屬違法等語。惟查，依中央法規標準法第2、3條分別規定，法律得定名為法、律、條例或通則。各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。可知優儲辦法性質屬於命令而非法律，且系爭條例第46條第1、2項分別規定，退撫新制實施前服役年資，依實施前原規定基準核發之退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及實施前參加軍人保險年資所領取之退伍給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。前項退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金、眷補代金及軍人保險退伍給付優惠存款之適用對象、辦理條件、金額、利率、期限、利息差額補助、質借及其他相關事項之辦法，由國防部會商財政部擬訂，報行政院核定之。國防部已於107年6月25日國規委會字第1070000109號令訂定發布陸海空軍退伍儲役軍官士官退儲給與及保險退伍給付優惠存款辦法，並於107年6月28日國規委會字第107000118號令修正發布系爭條例施行細則，刪除優儲辦法授權依據，並依中央法規標準法第21條第3款規定，將優儲辦法予以廢止。
均屬於法有據。原告上開主張，應屬誤解。
十一、原告雖又主張因原處分違法而造成原告程序救濟上的損害，包括原告寫書狀花的時間所造成的損害、影印費、交通費、郵資等其他費用支出3,316元，權益受損補償532,275元，共計535,591元。惟查，原處分並無違法，已如前述，原告為此所支出的前開費用或請求權益受損補償，都無可歸責於被告。因此，原告此部分主張亦無理由。
十二、從而，被告依據系爭條例第26條、第46條等規定，及原告於系爭條例施行前原審定之各個項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分重新計算表，其金額經核符合法律所定標準，於法並無違誤。系爭條例既經司法院大法官會議做成釋字第781號解釋認為符合憲法規定，本院自應依其意旨審理案件。
柒、綜上所述，原處分於法並無不合，訴願決定予以維持，並無不當。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告給付如訴之聲明第2-4項所示，均為無理由，應予駁回。
捌、本件事證已臻明確。兩造其餘攻擊防禦方法，經核對於本判決結果不生影響，爰不一一論述。
玖、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
書記官 林淑盈