臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第133號108年12月12日辯論終結原 告 葉萬榮
黃鳳仙羅芳薇共 同訴訟代理人 徐瑞晃 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告分別不服如附表所示之訴願決定及復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告係公立學校退休教職員，前經被告依廢止前之學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例），並於民國107年7 月1 日施行。其後，被告依退撫條例第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並分別以附表所示之函文及該函文所檢附之「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（以下合稱原處分）重新審定原告自107年7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，分別提起訴願及復審，經行政院及公務人員保障暨培訓委員會以附表所示之訴願及復審決定駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、退撫條例違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則：依刑法第2 條、行政罰法第5 條、司法院釋字第577 號、第620 號、第751 號解釋及最高行政法院90年度判字第67
1 號判決意旨可知，退撫條例施行前，原告業經被告審定退休並支領月退休所得，故原告已終止與政府間公法上任（聘）用法律關係，完全實現當時退休法規所定支領月退休所得之構成要件，是請領月退休所得請求權已經確定發生；且原告自始選擇擔任公職時起，因法律明文保障其退休金，故必然以其退休給付條件及金額，作為其人生財務規劃之基礎。詎退撫條例改變施行前退休人員已取得之權利，屬真正溯及既往，且溯及結果不利於退休人員，其信賴亦遭破壞，故退撫條例顯然違反禁止法律不溯及既往原則及信賴保護原則，應屬無效。原處分依據無效之法律作成，自屬違法，應予撤銷。
２、退撫條例違反比例原則：公教人員分別於84年7 月、85年2 月實施退撫新制，而退撫新制係由政府與公教人員共同撥繳費用，籌措基金財源，故公教人員繳納之費用，自應由其領回；且退撫基金係由銓敘部經營管理並由考試院監理，如有經營管理不善或虧損情事，應由政府負完全責任；又退撫新制施行前已退休之純舊制人員，並未由退撫基金支領退休金，當與退撫基金管理之良窳無關。惟政府不提高經營效率或繳費費率，卻大量減少退休人員月退休所得，如此惡性循環，將使具有公益性目的之退休制度趨於瓦解，所造成之損害與政府減少每年1 百多億公庫支出之利益相較，誠屬天壤之別，嚴重違反比例原則。
３、原處分違反被告之契約義務，於法未合：依最高行政法院92年度裁字第1549號裁定意旨，公立國民中小學教師之聘約性質上屬行政契約。同理，公立大學、高中教師之聘任亦屬行政契約。是故，教師之退休金，雖須經主管機關核算其年資及金額，惟雙方就退休時點及退休金金額之合意，仍係依據聘任契約。被告在退休金契約存在之前提下，任意以原處分變更契約之內容，於法未合。
（二）聲明：訴願決定、復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、退撫條例並無牴觸法律不溯及既往原則：依司法院釋字第574 號、第620 號、第714 號及第717 號解釋意旨，退休教職員就請領退休所得之法律關係尚未終止「確定」，退撫條例就退休教職員退休所得之調降，係就迄今持續支領之月退休金及優惠存款利息，向將來發生調降效力，無溯及退休當時作成之行政處分，故與法律不溯及既往原則無涉。
２、退撫條例並無違反信賴保護原則：退撫條例採分階段實施調降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1 年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。
３、退撫條例並無違反比例原則：退撫條例「保障退休公教人員之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，為有助於目的達成之最小侵害性手段，並輔以人道關懷弱勢保障條款，符合狹義比例原則。
４、司法院釋字第783 號解釋業已認定退撫條例並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。從而，原處分依退撫條例之規定重新審定原告之每月退休所得，並無違法。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告依退撫條例第36條、第37條及第39條第1 項等規定，以原處分重新審定原告之每月退休所得，是否違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則、比例原則？有無違反契約之義務？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原告原退休處分（本院卷第51至63頁）、原處分【葉萬榮訴願卷（可閱）第13至15頁；黃鳳仙訴願卷（可閱）第12、13及27頁；羅芳薇復審卷（可閱）第36、40至41頁】、訴願及復審決定（本院卷第33至50頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（二）應適用之法令及說明：
１、關於退撫條例部分：⑴第36條規定：「（第1 項）退休教職員支領月退休金者，
其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年7 月1 日至
109 年12月31日止，年息9 ％。二、自中華民國110 年1月1 日起，年息為零。（第2 項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3 項）依前2 項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第4 項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107 年7 月1 日至109 年12月31日止，年息12％。2.自中華民國110 年1 月1 日至11
1 年12月31日止，年息10％。3.自中華民國112 年1 月1日至113 年12月31日止，年息8 ％。4.自中華民國114 年
1 月1 日起，年息6 ％。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18％計息。（第5 項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1 項規定辦理。但最低保障金額及第2 項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」⑵第37條規定：「（第1 項）本條例施行前退休生效者之每
月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1 年，替代率增給1.5 ％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1 年，增給0.5％，最高增至40年止。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1 個月者，以1 個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4 項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⑶第39條第1 項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條
規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
２、按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。經查，立法委員林德福等38人因行使職權，認為106 年8 月9日制定公布之退撫條例第4 條第4 款至第6 款、第8 條第
2 項、第19條第2 款、第3 款、第36條至第38條、第39條第1 項、第2 項、第77條第1 項第3 款規定，即提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107 年
6 月向司法院聲請解釋，經司法院於108 年8 月23日作成釋字第783 號解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4 條第6 款、第39條第2 項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4 條第4 款、第5 款、第19條第2 款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」足見退撫條例第36條、第37條及第39條第1 項等規定，並未違反法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185 號及第405 號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783 號解釋之拘束。
（三）被告依退撫條例第36條、第37條及第39條第1 項等規定，以原處分重新審定原告之每月退休所得，並未違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則、比例原則：
１、關於法律不溯及既往原則部分：⑴按司法院釋字第783 號解釋理由書略以：「……對於非屬
一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於新法施行後，始依新法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。……」⑵準此，原告雖於退撫條例施行前經被告核定退休生效，惟
原告並非領取一次性之退撫給與，且至退撫條例施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將退撫條例適用於原告在舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非退撫條例之溯及適用，無違法律不溯及既往原則，被告依新制訂之退撫條例重新審定原告每月退休所得，並無不合，亦無違反聘任契約之義務。原告主張其與國家間就退撫給與之法律關係業已終止確定，是其等請領月退休所得請求權已經確定發生，原處分重新審定原告每月退休所得之決定，係依退撫條例改變施行前退休人員已取得之權利，屬真正溯及既往，且違反契約之義務等語，並不足取。
２、關於信賴保護原則及比例原則部分：⑴按司法院釋字第783 號解釋理由書業已闡明：「……任何
法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525 號及第717 號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（
1 ）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2 ）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3 ）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4 ）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5 ）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6 ）延緩政府培育人才提早流失，以及（7 ）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」⑵舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條
例公布時已逾20年，原告依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟退撫條例規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定亦設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分
6 年過渡期間，逐步調降至6 ％，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，核與信賴保護原則無違。
⑶承前所述，退撫條例調降舊法原退休所得係為追求重要公
共利益之正當目的，而退撫條例關於替代率之規定，形成退休所得與現職待遇維持合理差距、相同退休年資及等級者退休所得趨同、維持退休所得以年資為要素之原則、維持原支領月退休金者之最基本給與、扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息等效果，有助於退撫條例目的之達成；扣減順序規定，使部分受規範對象於退撫條例施行日，除原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。且退撫條例已設有過渡期間、底限與不予調降等適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，所採手段未逾越必要之程度，亦無違比例原則。從而，被告依退撫條例重新審定原告每月退休所得，於法即無不合。
（四）綜上所述，原告就原處分係依據新制訂之退撫條例計算所得之金額乙節並不爭執（參本院卷第230 頁），至其主張被告據以作成原處分之退撫條例相關條文違憲，司法院亦已作成釋字第783 號之合憲解釋，本院自應受其拘束，則被告依退撫條例之規定對原告作成原處分，即無違誤，訴願及復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願、復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 6 日
書記官 張正清