臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第265號109年5月14日辯論終結原 告 劉茂盛
謝輝榮被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 梁傑芳
邱蘭芳連怡庭（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107 年12月4 日107 公審決字第113692號及108 年1 月8 日108 公審決字第159217號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告原係公務人員，前經被告依廢止前之公務人員退休法（下稱退撫舊法）核定退休，嗣立法院制定公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫新法），並於民國107 年7 月1 日施行。
其後，被告依退撫新法第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並分別以107 年5 月16日部退四字第1074473273號、107 年5 月4 日部退二字第1074370650號函及各該函文所檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分）重新審定原告自107 年7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以107 年12月4 日107 公審決字第113692號及108 年1 月8 日108 公審決字第159217號復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：原告退休及退休所得，包含「退休金」、「補償金」及「優惠存款利息」，同經被告依原告退休生效時之有關規定，審定確定在案，屬於法律保留事項，退撫舊法中更無逐年審定或定期審定之規定，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實及法律效果，於核定退休時即已經審定確定，顯為已經終結之法律關係，僅係政府按照已終結法律關係所確定之金額及時期提出給付，由原告領受。又選擇請領一次性退休金或非一次性退休金，均屬雙方合意之行為，且年資結算獲得之月退休金百分比具有勞務對價關係，雙方應履行之契約內容則均登載於「月退休金證書」中，而月退休金證書之法律效果，其為繼續性之法律關係即為退休給付債權（參司法院釋字第717 號解釋黃茂榮大法官協同意見書）。詎退撫新法未經原告同意，推翻之前退休人員與政府間之契約，對已退休人員重新規定所得替代率，且對屬法律保留事項之月退休金及優惠存款利息採取更不利之法律上地位變更，大幅減少原告應領之退休所得，對非屬一次性之退撫給與對象增加法律上之義務，不僅濫用公益原則，且有違法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及憲法第22條之規定。再者，退撫基金經營不善係國家問題，不應將全部責任由退休人員承擔，被告混淆基金嚴重累積負債問題，建構調降法律，對「確定終結」者以公益原則進行剝奪，恣意擴大強制執行，其瑕疵之重大，業已符合行政程序法第111 條規定，是原處分應屬無效。被告適用無效之退撫新法作出原處分，經原告提出復審，保訓會仍未糾正，足認原處分及復審決定自均應予以撤銷。
（二）聲明：原處分及復審決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤：依退撫新法第36條、第37條、第39條規定（以下合稱系爭規定），公務人員於107 年6 月30日以前退休生效者，自
107 年7 月1 日起之每月退休所得，應由審定機關按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下稱為上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額【可辦理優惠存款金額調降至新臺幣（下同）0 元時，養老給付不得辦理優惠存款】。但調降後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118 年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18％利率，回推得辦理優惠存款金額。原告皆於107 年6 月30日前退休生效，被告以原處分，依系爭規定，按渠等退休總年資及退休等級，重新計算其自107 年7 月1 日起之每月退休所得，於法並無違誤。
２、原告主張退撫新法及原處分違憲部分，業經司法院釋字第
782 號為合憲性之解釋，且原處分係依系爭規定所為，並無違誤。又公務人員退休所得係屬公法上金錢給付，爰原告所提月退休金證書之繼續性法律關係是「退休給付債權」，洵屬誤解。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分是否有無效之事由？
（二）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告每月退休所得，有無違反公益原則、法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及憲法第22條之規定？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原處分、復審決定（參附件卷附件一編號1 、6 、附件二編號1 、6 ）在卷可稽，自堪信為真實。
（二）原處分並無行政程序法第111 條規定之無效事由：
１、按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」又所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院106 年度判字第47號、109 年度判字第60號判決參照）。
２、本件原告主張原處分無效之事由，無非係指原處分適用之退撫新法有違憲法之原理原則，且基金破產之問題不應概由退休人員承擔。惟查，原告所主張之事由與行政程序法第111 條第1 至6 款所列無效事由，均不相符。至於是否違反憲法之原理原則及基金破產是否應由退休人員承擔，乃有待進一步探求審認，方得判斷，並非如同寫在額頭上，任何人一望就足以辨識因該瑕疵將致行政處分自始不生效力的重大明顯程度，與行政程序法第111 條第7 款規定也不相符。是故，參照前開說明，本件原處分並無行政程序法第111 條規定之無效事由。又原告雖未請求確認原處分無效，惟其既主張原處分有無效之情事，且原處分是否有效乃原處分得否撤銷之前提，故爰一併論述，附此敘明。
（三）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告每月退休所得，並無違反公益原則、法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及憲法第22條之規定：
１、按退撫新法第36條第1 項規定：「退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年7月1 日至109 年12月31日止，年息9 ％。二、自中華民國
110 年1 月1 日起，年息為零。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1 年，替代率增給1.5 ％，最高增至35年，為75％。
未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1 個月者，以1個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4 項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1 項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
２、次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。
……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。
３、本件原告並不爭執被告以原處分重新計算之內容，乃依照系爭規定辦理，原處分既無違反系爭規定之情，原告仍主張原處分有違法或不當之瑕疵，即無足採。又原告主要爭執被告作成原處分所適用各該規定，有前開違憲事由者，在原告起訴後，業經司法院於108 年8 月23日以釋字第78
2 號解釋，認為退撫新法「第7 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4 條第6 款、第39條第2 項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4 條第4 款、第5 款、第18條第2 款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」原告之前開指摘，經核在司法院釋字第782 號解釋理由書中，均有予以審查並說明認定符合憲法意旨之理由（主要見理由書參、二、三、五、六），依前揭規定及說明，本院即應受拘束，且參據司法院釋字第782 號解釋意旨，業可認定原處分並無違反法安定性原則、公益原則之瑕疵，亦未違反憲法第22條規定關於自由及權利之保障，故並無就原告指摘再行論述之必要。
（四）綜上所述，原處分並無行政程序法第111 條規定之無效事由，且原告就原處分係依據退撫新法計算所得之金額乙節並不爭執，至其主張被告據以作成原處分之退撫新法相關規定違憲，司法院亦已作成釋字第782 號解釋，並認退撫新法第36條、第37條及第39條等規定，並未違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法公益原則、法安定性原則及憲法第22條之規定，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第18
5 號解釋及第405 號解釋理由書意旨，本院自應受其拘束，則被告依退撫新法之規定對原告作成原處分，即無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（五）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 22 日
書記官 張正清