臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第366號
109年7月9日辯論終結原 告 王啓銘等301人（詳如附表）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 柯美燕
張書瑜（兼送達代收人）被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 邱幼媚
徐靖淳（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查原告於民國108年2月14日（本院收文日）起訴時，原係聲明：「一、撤銷被告原復審決定及原行政處分；亦即應撤銷被告依有牴觸憲法疑義之『公務人員退休資遣撫卹法』所制定改審函重新審定退休所得之原行政處分與原復審決定。二、確認被告應依原告退休當時有效之原『公務人員退休法』相關法規，對原告等已成就退休事實之退休給付條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付原告之全部退休所得。三、被告應自民國107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5％計算之利息：（一）一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。（二）舊制月退休金。（三）新制儲金月退休金。（四）月補償金。（五）其他法定退休給與。四、被告應依原告之其他實質損失與精神損失，給予損害賠償。五、原告要求被告給付之金額及各項損失賠償，係因被告主動毀棄原告退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非原告所能釐清，故原告請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條『以一訴請求計算及被告因該法律關係所應為之給付者，得於被告為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明』規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被告提供依退撫新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。六、各項訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第32至33頁）嗣於本院109年5月25日準備程序具狀並以言詞撤回原列為被告之公務人員退休撫卹基金管理委員會及臺灣銀行股份有限公司（本院卷第545及557頁），並撤回上開聲明第2至5項，其餘聲明調整為：「一、原復審決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第553及575頁）核與行政訴訟法第113條第1項、第3項規定相合，被告則無反對並為本案之辯論，應予准許。
二、事實概要：原告原係公務人員，皆於107年6月30日前退休生效，支領退休金。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務員退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告銓敘部及被告內政部分別以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審；經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以附表所示之復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠公務員退撫法第4條第4款及第37條至第39條違反法律不溯及既往原則：
公務人員退休時，業已終結與國家間聘僱法律關係，由國家負擔之「退休給付」種類及金額等內容亦已確定，除有極重大公益影響國家正常運作甚鉅外，應不容許其後法律變更而減少其給付；復考察各國制度，若採「年金制」，新設制度僅適用新加入之公務員，其餘公務員得自由加入；若採取「恩給制」，如德國，祇要滿「法定退休年齡」之公務員，「恩給條件」均依舊法。是以，上開法條應有違反法律不溯及既往原則。
㈡退撫法違反信賴保護原則：
退休給付之私益含有「選拔優秀人才建立有效能並永續發展文官制度」之公益，應大於「國庫之公益」；且國家未依退撫基金管理條例第5條第3項及其施行細則第15條規定，對歷年來所收繳不足支出之差額，以編列預算方式予以全數撥補；何況目前國家連年皆有賦稅超收而有盈餘，國家應無「國庫窮困抗辯」之公益存在，故退撫法違反信賴保護原則。
㈢退撫法違反平等原則及比例原則：
退撫法遽然變革且溯及適用，未有合理之過渡條款及補償；更未審酌國家應對已退休公務人員之「對待給付」義務，而應負「最後支付之保證責任」。再者，退撫法實施後每經5年仍須檢討修正，非有助於避免「基金破產」立法目的。尤其退撫法所得替代率上、下限規定，致退休公務人員之月退休給付較原有退休給付大幅減少約三分之一；又所得替代率降為60％，並非符合其「公務人員職等身分」之待遇，係屬「平頭式平等」，致已退休公務人員無法安度餘生，除破壞公務人員「制度性保障」外，更對已退休人員構成至為嚴重之生命威脅。
㈣政府以「各職業之退撫基金即將破產」為由，奢提「年金改
革」政策；惟應以「社會保險年金」為改革對象，而非「員工職業退休金」；又「社會保險年金」係政府對人民社會福利之政策責任，「職業退休金」則為雇主對員工付出勞務之給付責任，兩者的概念領域與適用主客體，截然不同；亦即「職業退休金」係屬受雇員工付出勞務之「遞延薪資所得」，並非政府授與福利，亦非「社會保險年金」。
㈤司法院釋字第782號解釋有下列疏漏及錯誤，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
⒈政府為「雇主」，按月須為公務人員負擔提撥退撫費用，
與公務人員共同分擔其中65％，係因公務人員忠誠，並執行職務，致國家所制定政策順利推動之對價，應與企業主為勞工提繳其每月工資6％以上作為退休金之性質相同；故政府按月提撥退撫費用所分擔65％之金額，並非祇係恩給之範疇。
⒉公務人員之退休金應屬政府應負擔勞動成本，其性質應屬
「遞延工資之給付」；且「公保養老給付」應為社會保險給付之一環，不應將其計算為公務人員之退休所得，致使退休所得計算「所得替代率」因此而偏高。
⒊退撫基金不足，實乃政府保管運用不當所致，並非公務人
員所應負之責任。況基金若真有不足，「退撫基金管理條例」第8條後段明定應採調整費率或由政府補助等「開源」方式改善，並無減少退休給與之「節流」規定。然大法官卻自行增加國家法律所未規定之限制，顯已逾越大法官之職權，應屬違憲解釋。
⒋依公務員退撫法規定以具35年服務年資（非主管職人員）
為例，其退休給與由約107年7月1日現職者薪津九成降至七成即20％，故與勞保費率上下限差距祇有5.5％相較顯然過於激烈。尤其每年以1.5％，遞減由75％減至60％，如此遞減速度，與勞保費率調整期間為16年相較亦過於迅速，違反比例原則。並聲明求為判決：①復審決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
四、被告銓敘部則以：㈠原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤：
⒈依公務員退撫法第34條、第36條、第37條、第39條、同法
施行細則第33條、第34條、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定，公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日起之每月退休所得計算方式，按其擇領退休金之種類，說明如下：
⑴擇領月退休金者：應由審定機關按107年度待遇標準，
先依各年度法定優惠存款（下稱優存）利率調降優存利息；調降後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（下稱上限金額）者，應依每月所領「優存利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優存利息」之扣減，係在各年度法定優存利率不變動之原則下，調降可辦理優存金額（可辦理優存金額調降至新臺幣〈下同〉0元時，養老給付不得辦理優存）。但調降後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優存金額部分，可按18％利率，回推得辦理優存金額。另擇領減額月退休金者，其「公保養老給付優存利息」之扣減，係按所領減額月退休金，在各年度法定優存利率不變動之原則下，調降可辦理優存金額（可辦理優存金額調降至0元時，養老給付不得辦理優存）。但調降後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）」時，該金額中屬於公保養老給付優存金額部分，可按18％利率，回推得辦理優惠存款金額。
⑵兼領月退休金者：
①兼領月退休金部分，應由審定機關先就其兼領月退休
金部分之公保養老給付辦理優存金額，依退撫法第36條第1項所定各年度法定利率調降優存利息；調降後，如兼領月退休金部分之每月退休所得超出各年度按兼領月退休金比率計算之退休所得替代率所計算之上限金額（下稱兼領月退休金上限金額）者，應依每月所領「兼領月退休金部分之公保養老給付優存利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於「兼領月退休金部分之公保養老給付優存利息」之扣減，係在各年度法定利率不變動之原則下，調降可辦理優存金額（可辦理優存金額調降至0元時，養老給付不得辦理優存）。但調降後，如兼領月退休金部分之每月退休所得低於或等於按兼領月退休金比率計算之「最低保障金額或118年以後兼領月退休金上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優存金額部分，可按18％利率，回推得辦理優存金額。
②兼領一次退休金部分，依其辦理優存金額合計數額中
，低於或等於按兼領一次退休金比率計算之最低保障金額之優存利息，其相應之本金仍以年息18％計息；超出上述本金部分，再依退撫法第36條第4項所定各年度法定利率調降優存利息；調降後，如兼領一次退休金之每月優存利息所得超過各年度按兼領一次退休金比率計算之替代率所計算之上限金額（下稱兼領一次退休金上限金額）者，在各年度法定利率不變動原則下，調降可辦理優存金額至其每月優存利息不超過兼領一次退休金上限金額為止；兼領一次退休金之每月優存利息低於各年度兼領一次退休金上限金額者，仍支領調降優存利息後之金額。
⑶擇領月補償金者，按退休人員退休（職）時同等級現職
人員本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，並扣除退撫法施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額（無餘額，不再補發）。但於調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分補償金者，不予補發。
⒉原告係於107年6月30日前退休生效，原處分依退撫法第34
條、第36條、第37條、第39條及其施行細則第34條等規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日以後之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡原告所提涉及信賴保護原則及誠信原則部分，說明如下：
⒈公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，由於政經環境與客
觀情境已迥異於建制之初，致原有公務人員退休制度已面臨諸如(1)國家人口結構老化及少子女化，導致退休給付年限延長；(2)金融市場利率持續走低（至今約莫1％），造成政府補貼優惠存款差額利息之負擔加重；(3)退撫基金收支嚴重失衡；(4)退撫舊制經費支出仍持續累增（含舊制年資之退休金及其優存之差額利息，以及政府尚補助每月提撥基金費用之65％）；(5)公務人員退休制度多項提高退休所得措施（包括提高退休金基數內涵、增給年資補償金及提高優存金額計算標準等），在公務人員待遇結構已有調整，退休所得亦有相當幅度提昇的情況下，原有退休制度之部分規定已不合時宜等諸多亟待改革的問題。
⒉系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優存
利率於擇領月退休金者，採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。準此，系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優存利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％回推得辦理優存之金額，予以補足。是系爭規定並未違反信賴保護原則。
㈢原告所提涉及法律不溯及既往原則部分，說明如下：
⒈退休公務人員之月退休金及優存利息係按月發給，由各發
放機關每月查核退休人員有無死亡、喪失國籍、褫奪公權、犯貪瀆入監服刑、因案被通緝或再任有給職務等情事，確認其領受資格無誤後，始得依發放時程，主動發給給與。其中依原退休法第27條及其施行細則第44條規定，退休公務人員定期發給之月退休金各期請求權為5年並應自各期發放之日起算。從而公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。
⒉退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之
定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。
㈣原告所提涉及比例原則、財產權及生存權保障部分，說明如下：
⒈退撫新制實施後，退休金給付制度仍係採行按退休年資及
退休俸額依法定公式所計算之確定給付制，並由政府負最後支付責任（若退撫基金無法或不足支付時，即須由政府編列預算補足），此即與國家整體財政負擔能力有關。因此，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。
⒉次按現行公務人員退休制度正面臨如上述之種種問題，以
致公務人員退撫基金自104年度起，已發生當年度收入不足支付當年度支出之情形，必須動用之前累積的本金餘額，相對也壓縮基金可運用收益空間，依退撫基金第6次精算結果顯示，預計在14年後（120年）基金餘額就會用盡。爰鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制。⒊再按系爭規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然
而系爭規定設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款」之保障，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則（即最小侵害原則）。
⒋退撫法第40條亦明定退休人員因調降月退休金及優惠存款
利息後，各級政府所節省之經費應全部挹注退撫基金，以補足退休人員不足額提撥之財務缺口。此對照系爭規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則，亦未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。
㈤原告所提涉及平等原則部分，說明如下：
系爭規定對於退撫法施行以前退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等。至於勞工或軍人等其他職業別人員，因與公務人員之工作性質及權利義務關係等均不相同，國家所為之保護，方法上自亦未盡相同，爰自得由立法者權衡各職業別人員退休後老年生活之保護必要，以及國家資源之合理分配，採取不同之立法決定，凡此均係立法自由形成之範圍。
㈥原告所提涉及制度性保障部分，說明如下：
⒈憲法第18條規定人民有服公職權，旨在保障人民有依法令
從事於公務，及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；是該項保障並非絕對保障。
⒉退休公務人員之退休給付，固依原告主張受憲法服公職權
利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。
㈦原告指稱原處分將其退休所得財產與福利年金混為一談部分
，查「年金」係一種定期或長期繼續支付之現金給付，以達成保障老年基本經濟安全之目標。本次年金改革，係基於上述認知，將一切定期性退休給與統稱為「年金」。臺灣目前之年金制度，除第零層社會救助（社會津貼）外，主要為社會保險（第一層公共或基礎年金）與職業退休金（第二層職業年金；公務人員退休制度即屬職業退休金範疇），是退休公務人員請領退休金，其屬月退休金者，因係以定期、繼續支付方式給付，亦可稱之為退休年金或職業年金。爰原處分係就原告之月退所得（職業年金）予以重算；原告所訴洵屬對年金定義之誤解。
㈧原告指稱退休金具有「延遲薪資」之屬性，不容政府任意刪減等節，說明如下：
⒈在傳統恩給制時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但
因隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展出屬社會安全政策之一環，此時政府（雇主）扮演之角色乃逐漸轉化。以我國為例，84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。
⒉退撫基金自84年7月1日正式運作至今，實已面臨嚴重財務
困境，若不予即時處理因應，公務人員退休年金制度將面臨無法持續運作之危機；基此，被告除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵並無關聯。從而，原告所訴係對退休制度改革目的之誤解。㈨原告指稱退撫法未將公務人員自提35％的退休金先行扣除，
逕以高估之退休所得替代率設限，使繳費義務與給付權利義務嚴重失衡，以及退撫法「最低保障金額」為不公平之設計，均違反憲法平等權等節：
⒈退撫新制將退休給與經費來源改由政府及公務人員按月照
65％及35％比率提撥費用所成立之退撫基金支應，上開提撥費用係作為退休給付之財務準備，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故退休公務人員所領退休給付額度與其繳付之退撫基金費用間並非相對等，擇領月退休金之退休人員累積至亡故時可領取之退休給付總額，通常都較其所繳付之費用總額高出許多。基此，退撫法第4條第5款所定每月退休所得已明定包含退撫新制實施後月退休金，爰原告訴稱應將公務人員自提35％之退休金扣除云云，洵係對公務人員退休制度之誤解。
⒉又本次推動公務人員年金改革，除為有效減緩退撫基金之
財務壓力外，主要亦考量在舊法的規定下，不論是僅具退撫舊制年資，或兼具退撫新、舊制年資，或僅具退撫新制年資之公務人員退休實質所得，均與現職人員待遇相差不大，爰規劃適度調降公務人員退休所得，使與現職待遇間維持合理差距，且審酌公務人員退休制度旨在維持退休給付之合理性與公平性，故不應以所具退撫新、舊制年資多寡而有不同，故不論提撥費用之多寡，均應一體適用系爭法律所定退休所得替代率計算式。再者，依退撫法第36條至第39條規定調降每月退休所得後，僅具退撫舊制年資者、兼具退撫新、舊制年資者及僅具退撫新制年資者，以僅具新制年資者約扣減6.59％至14.29％之幅度最低。是就整體公務人員退休所得調降影響而言，僅具退撫新制年資者因繳費年資較多，爰其扣減幅度相對較小。爰並無原告指稱繳費之權利義務嚴重失衡情事。
㈩原告指稱政府未妥善運用退撫基金，並以基金破產為由而逃避政府應負之「最後支付保證責任」之義務部分：
公務人員退撫經費沈重的財務負擔，除源自於政經環境及人口結構轉變外，亦與公務人員退休所得與現職待遇過於接近有關。從而，所謂「政府負最後支付保證責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財務（即全民稅收）支應；政府針對現行公務人員退休制度積極推動改革措施，確保退休制度和退撫基金都能永續發展，讓下一世代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。是原告所訴，洵屬誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
五、被告內政部則以：㈠警察機關暫支領警佐待遇人員管理辦法第6條規定略以，暫
支領警佐待遇人員之考成、退休、資遣、撫卹、薪給及其他給與事項，除本辦法另有規定外，準用公務人員考績法、公務人員退休資遣撫卹法、本條例及其有關規定。
㈡依退撫法第36條、第37條及第39條規定，原處分按原告ｇ○
○之退休總年資（29年3月）及退休等級（比照警佐二階一級年功薪500元；107年度俸額為41,645元），重新計算其自107年7月1日以後每月退休所得，於法並無違誤。
㈢原告訴稱原處分違反信賴保護、法律不溯及既往、比例、平等原則一節：
⒈由於退休人員每月退休所得屬持續性之定期金錢給付性質
；系爭規定使退休人員每月退休所得於系爭規定施行後而減少，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於施行前業已終結之事實或法律關係。此外，系爭規定係因應我國人口結構急速改變，為緩解政府與退撫基金經費支出壓力，避免退撫財務責任移轉至下一世代，甚至產生排擠國家其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出），同時兼顧國家財政資源永續運用等重大公益考量，並訂有相關補救及過渡措施－例如過渡期間之設計（合理漸進式調整）、退休基本生活之維持（最低保障金額33,140元），以及納入人道關懷、照顧弱勢精神等；凡此皆符合信賴保護原則。從而被告依系爭規定所為之原處分，並無涉禁止法律溯及既往原則，亦未違反法安定性及信賴保護原則。
⒉退撫法之制定，係立法者鑒於公務人員退休年齡偏低，退
休人員持續累增及退撫基金長期不足額提撥等問題，為因應社會人口結構高齡化及少子少女化之發展趨勢，本於兼顧退休人員權益及社會整體資源公平分配之原則，並參酌當前世界先進國家公部門退休年金改革經驗，規劃公務人員退撫制度改革方案，一方面調降屬於政策性福利措施之優存利率，另一方面逐步調降退休所得替代率，並給予最低金額保障，俾期建構穩健之公務人員退撫制度。退撫法為避免退撫基金入不敷出，兼顧國家財政資源永續運用等重大公益，且該法採取相關補救及過渡措施。被告依現行有效之法律作成原告每月退休（職）所得重新審定處分，用法任事並無違誤，且並無差別待遇或未予前揭補救或過渡措施之情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
六、本件原告主張退休金等權利應受保障，於伊退休生效時，退休給與之內容、種類、金額均告確定，公務員退撫法與原處分重新調整原告退休所得，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則與比例原則等情，訴請撤銷復審決定及原處分。被告則均以原處分係依公務員退撫法相關規定辦理，於法並無違誤等情置辯。本院查：
㈠按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公
布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，早經司法院釋字第371號解釋闡明。司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1、已通過惟尚未施行之憲法訴訟法第55條且均有具體明文規定。第按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，亦經司法院釋字第185號釋明。故法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，至大法官針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。
㈡查公務員退撫法係為立法院依循三讀程序議決通過後經總統
公布施行之法律，且於本件審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」，而為不違憲之宣告。
⒈原告主張退休金權利應受保障，退休所得於退休生效時即告確定等情，釋字第782號解釋理由闡稱：
⑴「憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享
有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第605號解釋參照）。所稱退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，(1)個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，(2)政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及(3)政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開(1)由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開
(3)（a）與(3)（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」⑵「俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。
俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）。由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」⒉原告又主張公務員退撫法違反法律不溯及既往原則，解釋理由則以：
⑴「按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加
法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（本院釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⑵「查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法
規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⒊原告又主張公務員退撫法違反信賴保護原則與比例原則，解釋理由略以：
⑴「查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得
被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。…對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。」⑵「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家
面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」⑶「查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施
行期限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」惟基於該法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本俸2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定），「對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」⒋基於前述說明，原告雖質疑公務員退撫法牴觸憲法，惟司
法院釋字第782號解釋乃為該法不違憲之解釋，理由且已就原告指摘各點詳為說明，本院自應依循而以公務員退撫法為合憲法律並作為裁判依據。原告另請求調查國家財稅收入、退休撫卹基金經營、以及公共建設預算及其收益情形等相關證據，無非係為否認年金改革政策之必要性，然關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施、以及立法之內容如何，在權力分立原則下，本屬政治部門（行政權、立法權）權責，除有違憲法規範之情形外，司法權對於政治部門之政策形成自由原則上應予尊重，本件所涉之公務員退撫法條文既經司法院釋字第782號解釋作成不違憲之解釋，原告請求調查證據以爭執年金改革之應否推動及其內容，乃非職司審判之法院所得置喙；又原告以釋字第782號解釋有所疏漏錯誤，請求裁定停止訴訟程序並聲請司法院為補充解釋，亦認為無必要，均併此敘明。
㈢再按「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後
年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」、「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月30日止，年息百分之九。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：(一)最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。(二)超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之十二。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息百分之十。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息百分之八。4.自中華民國114年1月1日起，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之十八計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」、「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之四十五，其後每增加1年，替代率增給百分之一點五，最高增至35年，為百分之七十五。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」、「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」公務員退撫法第34條、第36條、第37條及第39條分別定有明文。被告依據上開規定，及原告退休生效時審定之退休等級、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，並詳為說明其計算方式（參原處分第2頁、第3頁），原告對於原處分對伊退休時審定之前開項目，與附表所得金額等，且未爭執有何錯誤（本院卷一，第547頁），則原處分關於原告自107年7月1日起每月退休所得之重新計算，應認於法尚無違誤。
七、綜上所述，本件系爭之公務員退撫法既經司法院釋字第782號解釋不違憲，解釋理由復已詳為說明原告所指摘各節，本院自應遵循，並以該解釋及公務員退撫法相關規定而為審判依據；再稽以原處分本諸原告退休生效時所審定之等級、年資、月退休金、優存金額等項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，核與公務員退撫法第34條、第36條、第37條及第39條等規定既相符，原告對於計算結果復無爭執，自應認原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，乃無理由，應予駁回。
八、本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
書記官 林俞文