臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第370號109年5月14日辯論終結原 告 楊維光等100人（詳如附表所示）共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 邱德明
陳貞君（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告係退休公務人員，前經被告依廢止前之公務人員退休法（下稱退撫舊法）核定退休，嗣立法院制定公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫新法），並於民國107 年7 月1 日施行。其後，被告依退撫新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並分別以附表所示之函文及該函文所檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分）重新審定原告自107 年7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以附表所示之復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、退撫新法第31條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡、第27條調整退休金計算基準、第4 條第4 款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權永成不確定狀態，且適用對象與範圍涵蓋已退休與未退休之所有公務人員，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠實信用原則、法安定性原則、權力分立及制衡原則、衡平原則，且侵害公務員之財產權、生存權，並破壞公務員制度性保障。又從國家整體而言，本應照顧全體國民，而據行政院精算報告指出，軍保、勞保、教保、公保分別預計於西元2019年、2027年、2028年、2030年破產，然政府僅片面且大幅修改公務人員退休撫卹法，對勞工保險基金破產之急迫性，卻因選票考量而不敢改革，此選擇性、針對性及仇恨性修法，顯有違反憲法第7 條之平等原則。
２、退撫新法實施後，公務員年齡結構將達60歲，全體公務員勢將以「消極性取代主動性」，公共服務品質與國家整體競爭力必將下降，嚴重影響常任文官制度，其除侵害公務員財產權外，因該法設計係以國家作為第三人而非雇主身分，而生繳費義務與退休所得不相稱現象，違反平等原則；復拒絕給與符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，致公務員老年生活喪失安全保障，違反最小侵害原則，則此自有違反憲法第15條生存權與憲法第23條比例原則至明；再者，退撫新法僅因所謂財務政策公益考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損具有效能（具吸引力）之文官制度，並未遵守退撫基金管理條例調整繳費費率，或由政府撥款，反以違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則、平等原則，並侵害公務員財產權與生存權之方式，以達成所謂減輕國家財政負擔目的，其亦僅能延長退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，亦違反狹義之比例原則，至為灼然。該項立法顯有違反憲法法治國原則與正當法律程序原則，並斲傷公務員制度性保障，將使我國現代民主憲政制度與文官制度破壞殆盡，自難容於現代國家之憲法體系。
３、被告作成原處分之時間早於退撫新法生效前，故原處分有無效之問題；又司法院釋字第782 號解釋對提撥制與恩給制之精神有所誤解，且本件有無遞延工資之性質，大法官語焉不詳。
（二）聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤。至關於原告主張之違憲部分，業經司法院釋字第782 號為合憲性之解釋，被告應受其拘束。
２、退撫新法對於施行前（107 年6 月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118 年以後替代率上限金額者外，皆應依退撫新法調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰原處分並未違反憲法所定平等原則。至於公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同；立法者考量當今之社會經濟情勢，與勞動基準法制定當時之不同，所採取之不同立法決定，均係立法自由形成之範圍，於平等原則亦無違背（司法院釋字第596 號參照）。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分是否有無效事由？
（二）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告月退休所得，有無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、法安定性原則、誠信原則、平等原則、權力分立及制衡原則、衡平原則及憲法第15條、第18條之規定？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原處分、復審決定（參附件卷、江振聲復審卷第47至51頁、黃善安復審卷第37至41頁、周世民復審卷第45至49頁）在卷可稽，且為兩造不爭執，自堪信為真實。
（二）原處分並無行政程序法第111 條規定之無效事由：
１、按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」又所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院106 年度判字第47號、109 年度判字第60號判決參照）。
２、次按書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，行政程序法法第110 條第1項定有明文。而所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生效力」，係指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。查原處分雖於退撫新法107 年7 月
1 日施行日前即送達予原告，但原處分之規制內容，是依
106 年8 月9 日就制定公布並訂自107 年7 月1 日施行之退撫新法規定，重新計算審定原告自上開退撫新法施行日起，月退休所得之內容。依此，原處分內部效力是自107年7 月1 日起才發生，則原處分所應記載之法令依據，參照前開說明，自應記載107 年7 月1 日當時，得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107 年7月1 日起施行之退撫新法相關規定。而原處分內所記載之法令依據，正是退撫新法第34條、第36條、第37條及第39條，自無違誤。況且，縱使原處分所記載之法令依據，有如原告主張之錯誤，惟該法令依據是否確有錯載之瑕疵，亦須依公務員退休相關法令之法律關係，進行相關調查審認，方得具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷，核非屬行政程序法第111 條第7 款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，亦與同條第1 至6 款所列具體無效瑕疵事由無關。故原告主張原處分有無效事由，應屬誤會。又本件原告雖未請求確認原處分無效，惟其既主張原處分有無效之情事，且原處分是否有效乃原處分得否撤銷之前提，故爰一併論述，附此敘明。
（三）原處分並無違誤：
１、按退撫新法第34條第2 項、第3 項規定：「（第2 項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2 項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3 項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2 項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第
2 項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」同法施行細則第33條第5 項規定：「中華民國107 年6 月30日以前已退休並依原公務人員退休法第30條第2 項規定領取月補償金人員，由審定機關依本法第34條第3 項規定，按其退休年資、等級及退休時適用之規定，計算其應領之一次補償金後，扣除本法公布施行前已領及本法公布施行後仍得領取之月補償金金額合計數而有餘額者，一次補發其餘額。但依本法第37條規定調降每月退休所得，且於118 年1 月1 日以後，仍得繼續領取全部或部分月補償金者，不予補發。」
２、次按退撫新法第36條第1 項規定：「退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年
7 月1 日至109 年12月31日止，年息9 ％。二、自中華民國110 年1 月1 日起，年息為零。」第37條規定：「（第
1 項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第
2 項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1 年，替代率增給1.5 ％，最高增至35年，為75％。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1 個月者，以
1 個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前3 項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1 項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
３、再按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。
……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。
４、本件原告並不爭執被告以原處分重新計算之內容，乃依照退撫新法第34條、第36條、第37條、第39條等規定辦理，原處分既無違反前開規定之情，原告仍主張原處分有違法或不當之瑕疵，即無足採。又原告主要爭執被告作成原處分所適用各該規定，有前開違憲事由者，在原告起訴後，業經司法院於108 年8 月23日以釋字第782 號解釋，認為退撫新法「第7 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4 條第6 款、第39條第2 項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4 條第4 款、第5 款、第18條第2 款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」原告之前開指摘，經核在司法院釋字第782 號解釋理由書中，均有予以審查並說明認定符合憲法意旨之理由（主要見理由書參、二、三、五、六），依前揭規定及說明，本院即應受拘束，且參據司法院釋字第782 號解釋意旨，業可認定原處分並無違反憲法誠信原則、法安定性原則、權力分立及制衡原則、衡平原則之瑕疵，故亦無就原告指摘再行論述之必要。至原告另主張退撫新法違反平等原則而違憲者，無非係以政府並未對其他不同行業之人予以一併改革，惟此乃涉及各類人員工作性質、權利義務關係不同，立法者考量當今之社會經濟情勢，對各職業別人員採取不同之立法決定，難認有何違反平等原則之情事。
５、綜上所述，原告就原處分係依據退撫新法計算所得之金額乙節並不爭執，至其主張被告據以作成原處分之退撫新法相關規定違憲，司法院亦已作成釋字第782 號解釋，認定退撫新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，並未違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及憲法保障之服公職權、生存權、財產權，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法平等原則、誠信原則、法安定性原則、權力分立及制衡原則、衡平原則之瑕疵，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第185 號解釋及第405 號解釋理由書意旨，本院自應受其拘束，則被告依退撫新法之規定對原告作成原處分，即無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（四）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 8 日
書記官 張正清