臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第373號原 告 吳家添等91人（原告姓名及住所詳如附表一所示）共 同訴訟代理人 李秋銘 律師
黃金亮 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）上列當事人間有關年金改革事務事件，原告等分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)如附表一所示編號1至編號89之原告係退休公務人員；渠等退休案前經被告銓敘部分別審定自民國90年7月17日等日期退休生效。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告銓敘部爰分別以如附表二所示編號1至編號89之函（下合稱原處分1），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。
如附表一所示編號1至編號89之原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）分別以如附表二所示編號1至編號89之復審決定駁回。如附表一所示編號1至編號89之原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
(二)如附表一所示編號90至編號91之原告係退休學校職員，經被告宜蘭縣政府依公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第34條、第36條、第37條及第39條之規定，重新核算其每月退休所得，並製發如附表二所示編號90及91之函（下合稱原處分2）通知渠等。如附表一所示編號90至編號91之原告不服，提起復審，經保訓會以如附表二編號90至編號91之復審決定駁回。如附表一所示編號90至編號91之原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)公務人員退休請領退休金給付之本質，與一般社會安定保障之年金制度有別，退休給付與薪資給付就公務人員言之均屬報酬性質，公務人員相對於國家係屬契約一方之債權人，其於「任用」時起，即與國家產生公法上之勤務關係，受特別法律關係所拘束，屬於「法規生效前業已終結之事實或法律關係」，而退撫法所改變者，不單僅為「規範勞動契約之上位法令」之普遍性與對世效，同時亦變更「勞動契約實質內容」相對效。由於退休給付債權之成立要件，於「任用」時即告確定，而於退休時，因履行要件具備時產生效力，債務人即國家即應開始清償，因此公務人員任用時，因其與國家勤務關係之構成要件事實業已完成，實質要件事實所指應為「任用關係」而非退休後之退休給付之履行關係，其後就相關之公務人員法令擅為變更，因而產生勤務關係之契約給付內容之實質不利變更，此係國家以單方行為背離誠信原則，破壞契約所課以雙方當事人遵守之義務，是以處分所適用之新法背離法律不溯及既往原則，據此違法之法令而所為之處分，即有違誤。
(二)公務人員對於國家或行政主體表現於外之具體或抽象之行為，因相信其合法存在而有具體日常生活之積極安排與財產之計畫使用，在合理範圍內，此一信賴應受法律保護，此為信賴保護原則，亦為憲法層次法則。信賴保護原則要求行政法規修改或終止，應兼顧規範者對象信賴利益之保護，公務人員退休資遣撫卹制度於整體變革上，除涉及國庫公益與退休公教人員個人私益權衡，亦涉及整體公務人員制度永續發展之公共利益，影響層面既大且深。又信賴保護原則應通過緩衝措施來落實，然此次公務人員年金制度變革變動太大、太快，將致使退休公務人員成為窮困老人，而已退休公務人員於退休當時，原信賴當時之退休條件，因此選擇領取月退休金以規劃退休生活，如今國家卻於事後遽予變革並溯及適用，則在此等國家認可溯及適用之情形下，退休人員豈非亦可要求變更改為領取一次退休或申請再度回任公務人員？查原告等如今無故遭縮減退休金額，顯現本次年金制度變革已違反信賴保護原則即明。原處分既依違反信賴保護原則所修正之前揭退撫法據以作成處分，此一處分應非適法。
(三)「退撫法」係由總統府成立「年金改革委員會」負責推動，基本上其已違反五權分立之精神。更何況此次改革根本欠缺客觀、公正及驗證之精算報告，乃假藉政府財政困難及退撫基金將臨破產，並以財源不足、各行業不平等、世代不公等似是而非的理由作為改革訴求。然而主管機關係先將改革方向與架構定調，在未經有效溝通協調與實際意見交流之情形下，復對於分區國是會議與會人員所提出的意見均不予回應，隨即進入立法院審議時再加碼砍減10%，以多數暴力強行通過。綜觀其立法過程及所定月退休金調降內容乙節，均已嚴重悖離程序正義及憲法各項法律原則即誠信原則、平等原則、信賴保護原則、比例原則、法律保留原則，上開退撫法顯然違憲即有無效事由。
(四)所有退撫立法、基金經營、管理、監理均由政府負責，卻將責任推由退休人員承擔。應改革者仍政府本身的經營，而非假藉財政破產、基金破產、情事變遷等理由以違憲方式削減退休教育人員之退休金。更何況以四大基金預估破產日期來加以觀察，軍保是109年、勞保116年、教保119年、公保120年，其中以擁有1,010萬人投保的勞保人數最多且應最早破產，但政府卻未加改革，反先改革無急迫性、人數不多之軍公教，針對性相當明顯。再者同樣為軍公教人員，簡任職政務人員，服務35年所得替代率75%（公教僅60%），軍官更高達90%。但此次年金改革，政府為規避其應盡之義務及應解決勞工低薪問題，在無正當理由之情形下，以空泛的追求人與人之間之全面性的實質平等為由，以人民的財富為標的來重新分配社會上之各種利益，即有違憲。原處分乃依據修正後「退撫法」第34條、第36條、第37條、第39條規定，調降原告之退休所得，亦有違憲法第7條規定之平等原則及誠信原則。
(五)優惠存款利息受到法律制度性保障，已成退休金之一部份，為退休軍公教所信賴。可以調整優惠存款利率，不應躁進於兩年內歸零。「退撫法」第34條、第36條、第37條、第39條規定，除將優惠存款利息於兩年內歸零外，並以退休所得替代率大幅調降原告等人依法應領取之退休所得，顯有違反憲法第15條保障人民財產權之意旨。
(六)又軍公教權利源自憲法第18條「應考試、服公職」的基本權，「退休金」是人民本於公法上職務關係，以服務或犧牲為對價所生之公法上財產請求權，與政府單方無償轉移支出之社會福利事項性質不同。，然對於原告等人所為如附表二所示之原處分依據「退撫法」第34條、第36條、第37條、第39條規定調降原告等退休所得，顯有違反憲法第18條應考試、服公職所延伸之保障退休金權利之意旨。
(七)本次「退撫法」立法過程，未能針對各界建言的各種可行方案如「建立三層年金制度」、「檢討國家財政制度」、「檢討財政紀律」、「建立社會基礎年金」，「退撫基金投資報酬率由2%提高到國際水準7%」、「檢討人口政策」、「退休金是權利不是私利」、「軍公教勞司法官同步改革」等進行研議。亦未遵守原公務人員退休法第14條「退撫新制實施後之公務人員退休金……由政府負最後支付保證責任。」之規定，反而逆向操作假「改革」之名，推出嚴重違憲侵害人民財產的立法。原處分依退撫法第36條規定，將行之多年的優惠存款利息於兩年內完全歸零。並依退撫法第34條、第37條、第39條規定，扣減每月退休所得順序，先扣優惠存款利息、再扣舊制退休金、新制退休金，其結果並未扣到退撫新制退休金，只扣到舊制退休金及優存利息，如此即可證明年金改革並無必要，其目的僅在推卸政府應負之責。至於所得替代率由75%~95%大幅度調降至30%~60%，遠低於OECD國家所得替代率平均值（60%~70%）。如再考量通貨膨脹及GDP成長，所得替代率最高僅30%。以退休老人體衰多病，如此偏低之所得替代率，如何有尊嚴之生活？綜觀整個改革所採取之方法，侵害原告等人之退休金財產權，已逾越必要、合理之程度，顯然違反憲法所保障人民之比例原則、法律保留原則、誠信原則、平等原則及信賴保護原則，與憲法第23條規定之「所必要者」要件不符，亦屬違憲。
(八)綜上所述，聲明求為判決：
1.對附表一所示編號1至編號89之原告之如附表二所示編號1至編號89之保訓會復審決定及被告銓敘部之原處分1均撤銷。
2.對對附表一所示編號90至編號91之原告之如附表二所示編號90至編號91之保訓會復審決定及被告宜蘭縣政府之原處分2均撤銷。
3.請應依原公務人員退休法之規定給付予如附表一所示編號1至編號91之原告等退休所得，並應給付自107年7月1日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
4.訴訟費用由被告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號、第783號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查附表一所示編號1至編號89之原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告銓敘部據以作成原處分1之退撫法規定違憲；附表一所示編號90至編號91之原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告宜蘭縣政府據以作成原處分2之退撫條例規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號及第783號既已分別做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法及退撫條例有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號及第783號解釋作成，原告所主張原處分1及原處分2違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辦論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
書記官 陳可欣