臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第397號
109年4月1日辯論終結原 告 黃清隆等160人（原告姓名及住所均如附表所示）共 同訴訟代理人 陳尹章 律師複 代理人 李協旻 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 梁傑芳
柯美燕（兼送達代收人）蔡宜潔被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 吳沛純
呂國麗周雅慧上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原均係公務人員，皆經被告核定於民國107年6月30日前退休生效（退休生效日及最後服務機關均詳如附表所示），支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，均經決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠除符合行政程序法第123條及第124條規定外，主管機關就原
已作成之合法行政處分，不得任意廢止之，伊等退休時，主管機關依公務人員退休法及相關規定作成原退休行政處分，審定准予退休並核定退休所得，伊等得依原退休行政處分領取退休給付，原退休行政處分並具形式存續力及實質存續力。被告無任何得廢止原退休行政處分相關事由，逕以原處分取而代之，並實質上廢止原退休行政處分，所為原處分並非適法。
㈡伊等於退撫法施行日即107年7月1日前均已退休生效，並依
已廢止之「公務人員退休法」及其相關辦法結算、領取每月退休所得，包括月退休金及公保養老給付優惠存款利息等在案。伊等與國家間之退休金給予關係之條件於伊等各別退休時已成就，國家應給付之退休金內容、種類、金額，於退休生效之時，顯已告確定，有關退休金之權利並非單純之期待權，而屬已確定之債權，僅其清償期按月屆至。然退撫法竟未區分退撫法施行前、後退休之公務人員與國家間之法律關係有別，竟一體適用新法，導致原處分將退撫法第34條、第36條、第37條及第39條（下合稱系爭規定）合併適用之結果，對於新法施行前已退休之公務員，降低退休所得替代率、限制退休所得上限金額、於2年半內調降優惠存款利率至0、變更月補償金領取方式等等，造成伊等每月退休所得自107年7月1日後驟減，重創伊等之財產上權利。且伊等原任職警察人員、消防警察人員等數10年有餘，戮力從公。數10年前，縱使公務人員俸額微薄，然基於憲法所課予國家負起「退休」、「撫卹」、「養老」等義務，故伊等選擇奉獻一己之力於國家，無非信賴國家於伊等秉公從事職務、公正養廉而服務人民之時，國家將肩負起終身撫養公務員及其遺屬之責任。對伊等而言，一生未求大富大貴，不論經濟情況好壞，伊等均持對於國家之信賴，未有二心，僅務求一生認份執勤得以換得國家所承諾平穩而適當之生活照護及晚年生活。足見伊等係因已廢止之公務人員退休法及其他相關規範之施行，而產生國家照護伊等退休生活之信賴，並據以展開伊等生活安排，其中包含選擇投入公職、戮力從事公職直至退休、未有其他更多投資、儲蓄行為而仰賴退休金規劃晚年生活等等。伊等因對規範之信賴而從事公務至退休，並依照退休條件領取每月退休所得、維持穩定生活迄至被告所核定原處分。新施行之退撫法大刀刪減伊等每月退休所得，不僅侵害伊等財產權，更致伊等已規劃安排之晚年生活水準因經濟基礎不復相同、大幅驟減，而需有所取捨犧牲，未免有遭國家背棄之感。由大法官釋字第589號解釋文，伊等對構成信賴要件之事實，已有客觀上具體且長期之表現行為，且顯有值得保護之利益，自應受信賴保護原則之保障，方屬公允。況本件信賴利益所依據之基礎法規即憲法第18條及公務人員退休法及其他相關規範，其作用不僅在保障伊等個人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公務員忠心從公、戮力奉獻、養廉服務以促進公務圓順運行之公益目的。換言之，伊等信賴利益所依據之公務人員退休法等相關規範，顯然同時含有透過伊等所取得之保障地位以間接促進公務運作之公益目的，則在公益目的因伊等過去數十年之奉獻而實現之過程，不僅基於公共利益之維護應強化信賴利益所依據之基礎法規以避免其受損害；另從誠信原則角度，國家既從公務人員信賴利益所依據之基礎法規受有利益，更不應於享盡其數10年工作所提升之公共利益後，棄公務人員之信賴利益保障於不顧，此要屬當然，更為大法官釋字第589號解釋文所述之情形。新施行之退撫法適用於施行前已退休之公務人員，無正當理由大幅刪減伊等每月退休所得，顯然違反信賴保護原則及終身撫養原則等憲法重要原則，而屬違憲。㈢伊等於退休時所得領取退休給付之總額與方式，其規範之事
實或法律關係於退休時已屬確定，並由被告銓敘部等主管機關作成原退休行政處分，顯然係司法院大法官釋字第577號所稱「已發生事件」。故被告等依新施行之退撫法，溯及適用於伊等，並據以重新計算退休所得，嚴重侵害伊等已確定可領取之退休給付權益，違反法律不溯及既往原則，並與法安定性原則及信賴保護原則相悖，屬違憲情事無虞。又伊等已完成提供公務服務而退休，依退休時公務人員退休法所核定之退休給付為生活規劃，然卻因退撫法溯及適用而大幅減少伊等退休所得，使伊等退休前難於另為生活規劃，尤其已退休者更難以於退休給付大幅減少後另尋謀生出路，或改變原已訂定之退休計畫，此法規溯及既往適用過度侵害伊等之信賴保護及法安定性，亦已嚴重影響政府誠信，顯屬違憲而無適用之餘地。
㈣我國國庫長期以來為公務人員退撫給付之主要經濟來源，然
因國庫長期未足額提撥費用，故於人口老化迅速、退休人員增加、退撫支出不斷攀升，而新進公務人員卻減少，整體儲金金額下降等綜合因素下，故產生退撫基金入不敷出之疑慮，主流民意則出現以國庫持續大幅支應退撫給付加深資源分配不均之指責，此正係年金改革及退撫法推行之背景。惟查，已遭廢止之公務人員退休法及其相關規範係憲法第16條之具體化規定，目的在於實踐國家對公務員及其遺屬之憲法上終身照顧扶養義務。且就其本質，實屬國家與公務員間因類似僱傭關係所生之給付義務，國家提撥足額退撫基金並維持退撫基金永續經營乃其不可迴避之責任。此與一般公共福利政策之區別截然可分。公務人員退撫給付並非單純授與人民利益之給付行政，不得任意限制、剝奪、刪減之。退撫法之立法以國家財政拮据、國庫提撥退撫基金將排擠其他公共建設之資金等語，做為刪減已退休公務人員每月退休所得之理由，顯然將國家依憲法所生之法定義務與國家得衡情提供之公共福利政策兩相混淆，其立法理由不足，而有違憲之情。況退撫基金入不敷出是否屬實、如何增加退撫基金、縱使財政誠有困難而需刪減已退休人員每月退休所得，其逐步刪減之程度是否合理，均尚存討論餘地。以增加退撫基金為例，若能維持較大規模新公務員之任用，或重新評估退撫基金之經營方式，當能相當程度緩解退撫基金之壓力。而每月退休金逐步刪減之程度，退撫法以兩年半之時間便將公保養老給付優惠存款利息從18%刪減至0，動搖伊等從退休以來，數10年所得之每月退休所得，其影響顯屬過距。退撫法所揭示之改革方向或許有其考量，然退撫法系爭規定綜合適用，以刪減已退休公務人員之每月退休所得為唯一手段，且嚴重侵害已退休公務人員之憲法上權利，更涉及信賴保護之違反，其目的及手段間顯然失衡，更屬違憲無疑。
㈤被告等作為行政機關，依法有義務依照誠信保護伊等合理信
賴，且就有利於伊等之事項，本應一併注意。對於顯然違憲之退撫法規定，其適用結果必然嚴重侵害伊等權益，被告等作為保障人民權益之行政機關實應拒絕適用，詎被告等未經審酌一律援引退撫法系爭規定適用於伊等已退休人員，大幅刪減伊等退休生效時、依法及原退休行政處法所得領取之每月退休所得，侵害伊等憲法上服公職權利及財產權利等，其行政程序及所做成之原處分均屬違法及違憲等語。
㈥並聲明：原處分及復審決定均撤銷。
三、被告銓敘部則以：㈠公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日
起之每月退休所得，擇領月退休金者，應由審定機關按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下簡稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金(含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦優惠存款金額調降至0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（新臺幣【下同】3萬3,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18%利率，回推得辦理優惠存款金額。擇領一次退休金者，是類人員自107年7月1日起低於最低保障金額（3萬3,140元，以下同）之優惠存款利息相應之本金（220萬9,333元）仍以年息18%計息；超出220萬9,333元之本金，再以6年半為過渡期逐年調降優存利率一自107年7月1日起利率降為12%，110年1月1日起降為10%，112年1月1日起降為8%，至114年1月1日以後固定為6%；但其每月優惠存款利息所得超過前開退撫法第37條所定替代率上限金額時，則應依退撫法第39條規定再扣減優惠存款利息並在前述各年度法定優惠存款利率不變動原則下，調降可辦理優惠存款金額至其每月優惠存款利息不超過上限金額為止。兼領月退休金者：⒈兼領月退休金部分，應由審定機關先就其兼領月退休金部分之公保養老給付辦理優惠存款金額，依前開退撫法第36條第1項所定各年度法定利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如兼領月退休金部分之每月退休所得超出各年度按兼領月退休金比率計算之退休所得替代率所計算之上限金額（以下簡稱兼領月退休金上限金額）者，應依每月所領「兼領月退休金部分之公保養老給付優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於「兼領月退休金部分之公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如兼領月退休金部分之每月退休所得低於或等於按兼領月退休金比率計算之「最低保障金額或118年以後兼領月退休金上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18%利率，回推得辦理優惠存款金額。⒉兼領一次退休金部分，依其辦理優惠存款金額合計數額中，低於或等於按兼領一次退休金比率計算之最低保障金額之優惠存款利息，其相應之本金仍以年息18%計息；超出上述本金部分，再依前開退撫法第36條第4項所定各年度法定利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如兼領一次退休金之每月優惠存款利息所得超過各年度按兼領一次退休金比率計算之替代率所計算之上限金額（以下簡稱兼領一次退休金上限金額）者，在各年度法定利率不變動原則下，調降可辦理優惠存款金額至其每月優惠存款利息不超過兼領一次退休金上限金額為止；兼領一次退休金之每月優惠存款利息低於各年度兼領一次退休金上限金額者，仍支領調降優惠存款利息後之金額。擇領月補償金者，按退休人員退休（職）時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，並扣除退撫法施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額（無餘額，不再補發）。但於調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分補償金者，不予補發。
㈡原告均係107年6月30日前退休生效，嗣因退撫法於106年8月
9日公布並自107年7月1日施行，伊乃依退撫法系爭規定，按其退休總年資、退休等級，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈢原告主張渠等原退休審定函未經撤銷或廢止，行政機關無從
作成與其原退休審定函不一致之原處分云云，按退撫法第37條第1項、第65條第2項、第95條第2項規定，因原公務人員退休法自107年7月1日起不再適用，且退撫法明定每月退休所得不得超過退休所得替代率上限金額，爰107年6月30日以前退休生效人員依原公務人員退休法支領超過退休所得替代率上限之每月退休所得，自107年7月1日起已無繼續支領之依據；伊依退撫法第36條、第37條、第39條及第65條第2項規定，按退休人員原經審定之退休等級、任職年資及儲存於臺灣銀行之優惠存款金額等基礎資料，以書面行政處分重新計算退休人員自107年7月1日起之每月退休所得。換言之，退撫法施行後，退休人員原經伊依原公務人員退休法審定之退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，不待伊廢止，即因退撫法明文限制而自然失其效力。從而原告引述行政程序法相關規定，主張伊不得以原處分變更原退休審定內容云云，核不足採。
㈣原告主張涉及信賴保護原則及誠信原則一節。公務人員退撫
新制實施迄今已逾23年，為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，經立法院制定系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18%利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6%止。
系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18%回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。
㈤原告主張涉及法律不溯及既往原則一節。退休人員每月退休
所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，從而原處分並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈥原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公
務人員退休制度面臨之種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以退撫法為必要及適度之調整與改革，此合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
㈦就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家
整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。退撫法雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是退撫法並未逾必要限度，符合必要性原則。又退撫法追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定退撫法所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
㈧按退撫法第7條第1項、第8條規定，政府對於退撫基金，基
於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據的差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬定政策方案及提供政策評估之參考。因此，當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。伊為保障全體公務人員退撫權益，對於退撫基金之財務安全持續作嚴密監控，已由公務人員退休撫卹基金管理委員會按照法定精算時程，每3年進行精算1次，至今已完成第7次精算報告。再查退撫基金自84年7月1日正式運作，供支付參加退撫基金人員之各項退撫給與；惟該基金自成立以來，因實際提撥費率均遠低於精算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積（基金每年支出金額上升）及人口高齡化（支領年限上升）等因素，造成退撫基金未提撥退休金之負債（即實際提撥費率與最適提撥費率之間未足額提撥之部分）逐年增加；進而導致退撫基金無法因應快速支出成本，產生嚴重收支失衡問題。是以退撫基金確實已面臨嚴重財務困境，若不予即時處理因應，公務人員退休年金制度將面臨無法持續運作之危機；基此，伊除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，為求退休制度之合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎之調整，此與政府各年度稅收是否超徵、外匯存底多寡並無關聯。從而，原告指稱政府以「財政拮据」為由，針對性修正公務人員退休法令，將國家給付退休金之法定義務與公共福利政策兩相混淆等節，係對退休制度改革目的之誤解。
㈨另查公務人員退休所得係屬公法上金錢給付，原告訴稱應依
民法「債之關係」給付退休所得，洵屬誤解等語，資為抗辯。
㈩並聲明：原告之訴駁回。
四、被告新北市政府則以：㈠原告郭光男為107年7月1日前退休生效之暫支領警佐待遇人
員，依該日施行之退撫法第36條、第37條及第39條規定，應按該法公布施行時之退休等級現職人員待遇標準，由伊重新核算退休所得。又其選擇兼領月退休金，依退撫法第37條第4項規定，其退休所得替代率各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算，爰被告依上開規定，以原處分檢送重新計算郭光男自107年7月1日起之每月退休所得之「退休（職）所得重新計算附表」，計算方式如下：
⒈兼領月退休金部分：郭光男之退休年資為28年4個月，依退
撫法第37條及附表三計列，並乘以兼領月退比率，其退休所得替代率自107年7月1日起至118年1月1日以後自32.5%調降至25%。經依各實施期間之所得替代率，及其退休等級比照警佐二階一級年功俸410元，所支107年度俸（薪）額為3萬5,470元核算上限金額，先依各年度法定利率調降優惠存款利息，調降後之每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限乘以兼領月退比率之金額時，按每月所領「按兼領月退比率計得之公保養老給付優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金(含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。其中「按兼領月退比率計得之公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額。
⒉兼領一次退休金部分：郭光男優惠存款利息之重新計算，按
前開退休年資依退撫法第37條及附表三計列，並乘以兼領一次退比率，其退休所得替代率自107年7月1日起至118年1月1日以後，亦自32.5%調降至25%。其計算先按兼領一次退比率核算之最低保障金額（3萬3,140元乘以兼領一次退比率），以年息18%之優惠存款利息計算相應之本金，作為得辦理優惠存款金額。超出上開金額之本金，應按各年度法定利率，調降優惠存款利息；如兼領一次退休金部分之每月退休所得，超出各年度按兼領一次退比率核算之所得上限金額者，在各年度法定利率不變之原則下，調降得辦理優惠存款金額。⒊據此，原處分所示金額符合退撫法規定之計算標準，於法並無違誤。
㈡郭光男主張伊依退撫法作成之原處分，與原退休行政處分相
互牴觸，致原退休行政處分形同廢止，原處分顯然不當部分，依107年7月1日施行之警察機關暫支領警佐待遇人員管理辦法第6條及第11條規定，有關郭光男之退休事項，應由伊準用退撫法辦理；又退撫法乃具法拘束力之法律，行政機關本於依法行政原則自有適用之義務，伊107年6月11日所作原處分，重新計算郭光男自107年7月1日起之每月退休所得當屬合法，且原處分符合退撫法規定，於法並無違誤，郭光男主張洵無理由。
㈢郭光男主張公務員於退休法定條件成就時，國家負有「退休
」及「養老」等憲政義務，應受制度性保障，且其主觀公法上權利，無法律上正當理由不得予以限制剝奪一節，核無足採：查伊所作原處分，係依立法院三讀通過並經總統公布之退撫法系爭規定，按退撫法公布施行時之退休等級現職人員待遇標準，重新核算郭光男107年7月1日以後之每月退休所得，係合法之行政處分，符合依法行政原則；至於退撫法是否違反憲法課予國家照顧公務人員之義務，無正當理由剝奪退休公務人員公法上權利等，應屬該法本身是否合憲問題，尚非伊得審究範圍。
㈣郭光男訴稱退撫法適用於施行前已退休生效者，伊據以原處
分調降其每月退休所得，已違反信賴保護、不溯及既往等憲法重要原則，應予撤銷，且伊應拒絕適用違憲之退撫法一節，因涉及退撫法本身是否合憲問題，當屬司法院大法官權責，非伊得審究範圍：按退撫法係立法者制定並經總統公告、施行，基於依法行政之要求，行政機關自有適用及據以執行之義務。至郭光男主張退撫法變更其退休時合法計算之退休所得，嚴重影響退休生活安排，已違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則等憲法重要原則疑義，侵害原告等人憲法上服公職及財產權利云云，因涉及該法本身是否合憲問題，當屬司法院大法官權責，非伊得審究範圍，併予指明等語，資為抗辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，有原處分（原告起訴狀所附原證1）、復審決定等件（原告起訴狀所附原證2）在卷足稽，洵堪認定。經核本件爭點厥為：被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之退撫法系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按退撫法第4條：「本法用詞定義如下：……四、退休所得
替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：㈠於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。㈡於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第34條第3項：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」㈡經查，被告係依退撫法系爭規定，重新計算並審定原告自10
7年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新計算說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開⑶（a）與⑶（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。
足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新計算退休所得之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
㈢至原處分因退撫法之法律修正而重新核定，原告主張其等退
休時法律關係已確定，有關是否違反法律不溯及既往及信賴保護原則乙節，已如前述。另退撫法已由司法院大法官作成釋字第782號解釋，原處分據以核定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無再聲請釋憲之必要，併予指明。
七、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 15 日
書記官 劉道文