臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第442號
109年6月4日辯論終結原 告 張天惠等1596人（詳如附表）共 同訴訟代理人 朱敏賢律師複 代理 人 陳新傑律師共 同訴訟代理人 陳昱成律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）住同上訴訟代理人 陳靜婷
陳文鳳被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）住同上訴訟代理人 陳文堅被 告 新竹市政府代 表 人 林智堅（市長）住同上訴訟代理人 王敬惠
吳宜潔張岑琳被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）住同上訴訟代理人 陳家士
何湘婷任德昌被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）住同上訴訟代理人 李宗翰
王怡蘋王心吟被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 白沛峯被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）住同上訴訟代理人 吳文華律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）住同上訴訟代理人 黃慧婷律師
陳柏元律師邱馨嫻律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）住同上訴訟代理人 廖康如
蔣禮豪（兼送達代收人）上列當事人間有關年金改革事務事件，原告不服教育部、行政院及公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之訴願或復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原起訴之蔡美芳、劉志荷分別於民國108年3月31日、108年9月23日死亡，蔡美芳之繼承人李遠志、李昀瑾、李昀蓁（附表編號第241號至第243號），以及劉志荷之繼承人賈國霖、賈國瑞（附表編號第715號至第716號），分別具狀聲明承受訴訟，並提出戶籍謄本、繼承系統表等件為證（本院卷三第28至30頁、第34至36頁；本院卷四第5至7頁，第11至13頁。附表編號第241號至第243號），經核於法尚無不合，應予准許。
二、事實概要：原告張天惠等人分別經被告基隆市政府等核准於107年7月1日前退休生效，支領退休金。嗣被告依106年8月9日制定公布、107 年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱教職員退撫條例）、公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫法），以如附表「原處分文號」欄所示之函文（檢附「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」、「退休（職）所得重新計算附表」（上開被告之函文及附件合稱為原處分），重新審定原告之退休所得。原告不服，分別提起訴願或復審，經被告教育部、行政院及公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以如附表「訴願或復審決定書文號」欄所示之訴願或復審決定（下稱訴願及復審決定）駁回，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠被告新北市政府如附表編號94至713 號原處分違反層級管轄
及其自訂之「分層負責授權規定」，將其所屬教育局事務處分權限移由被告新北市政府，違反行政程序法第11條第5 項及其行政慣例，致原告須向教育部訴願造成不便。又原告及被告新北市政府均認教職員退撫條例違憲，被告新北市政府仍作成原處分，違反行政程序法第8 條誠信原則、禁反言原則。
㈡原告提起訴願、復審日期迄收受訴願及復審決定已逾3 個月
，訴願、復審機關未曾通知延長，要屬違法。又附表所示由教育部所作成之訴願決定，其訴願委員林嵩茂曾於107 年11月20日就適用相同系爭法律之案件，於保訓會言詞辯論擔任被告教育部之代理人，並為不利本件原告之立論，依行政程序法第32條第3 款，其應迴避而不迴避，訴願決定違法。另依訴願法第65條，立法者有意以訴願人或參加人申請為前提，強制行言詞辯論，訴願機關並無裁量餘地。原告於訴願時即聲請言詞辯論，但訴願機關均怠於履行其程序義務，併有違法。
㈢原告退休時之原退休處分已就退休金等予以審定確定，具行
政處分之存續力，原處分並無撤銷或廢止原退休審定處分之公法上意思表示，更無法令依據之記載，被告無權作成與原審定內容牴觸之原處分；且原處分係國家嗣後單方大幅減縮原告退休給付，自屬真正溯及既往。縱依教職員退撫條例，原處分亦不得恣意扣除部分具私立學校服務年資之原告於退休時所審定確認之私立學校服務年資。
㈣教職員退撫條例於107年7月1日前並未生效，而「學校教職
員退休條例」（下稱原退休條例）及「學校教職員撫卹條例」（下稱原撫卹條例）於斯時未失效，原處分不適用當時有效法律，卻適用未生效之教職員退撫條例，顯有違法。
㈤退撫基金管理實況不透明，且本次修法無獨立公正鑑定委員
會提供可信資訊及評估，違反民主原則。官方評估報告自承退撫基金有諸多可歸責國家之重大缺失，監察院更指出101年委託代操造成近百億損失，政府不追償，反將不利益轉嫁退休公教人員。又政府不依法提撥，造成退撫基金空虛。再者，退休金請求權係存在於退休公教人員與「國家」之間，而非與「退撫基金」之間，國家不得以退撫基金損失或破產作為其窮困之抗辯。代間契約並非工作者與退休者間之兩代契約，而是三代契約，則不得因工作者對已退休者間有當下之貢獻，即認為已退休者係對工作者之退休期待權產生剝奪。政府不當將公保養老給付優惠存款（下稱優存）制度擴大至政務人員、中央民意代表之退職金，為優存制度真正造成國庫負擔之原因，國家反令公教退休人員承擔，不符合比例原則。又軍公教人員退休權利之保障與增稅非必然相關，縱有增稅需求，立法者亦應為合於比例原則之立法。是公教退休金新制修法理由不具合憲性。
㈥教師之本質與公務員權力作用相同，故公立學校教師為實質
公務員。公務人員退休制度立基於「國家贍養原則之扶養照顧義務」，有別一般社會保險。公務人員之退休金應與其官箴相當，其主要功能在於薪資替代，惟本次修法以勞工退休金作為改革標準，違反實質平等原則。公務人員退休金應以其「最終職位」及「最終俸給等級」為計算基準，始合於人性尊嚴，詎教職員退撫條例以退休回溯5至15年之平均薪俸計算，變相侵害公務人員退撫權利及制度保障，應屬違憲。
㈦優存係透過高額定存利息，將一次性給付予以「年金化」
後遞延給付，國家自不可任意溯及剝奪。又優存僅適用於84年以前之保險年資，政府為履行公務人員照顧義務，已實施長達數十年，應承認其具法規範之外部化效力，而非單純之政策性補貼。且退休金係由公教人員支付相當對價與政府共同撥繳之退撫基金支付，可主張財產權保障。原告與國家建立年金關係之始，其對退休給付已具期待權，退休時確有請求權，此次修法卻削奪上開權益，其手段違憲。
㈧既得權指基於已確定法律地位所生之特權，一經形成即不得
變更。退休金屬人權保障一環而有「不可逆效應」，新法衹能提升保障強度。勞工及公教人員之退休金均在發揮「社會預護」功能，即使為月退休金，亦是以全部服務期間為標準計算出之後付工資。新法侵奪退休軍公教人員可領得已確定之「續付薪資」既得財產權，是屬違憲。
㈨「政府負最後支付保證責任」係指國家須擔保完全給付退休
金之義務。於憲法公務人員制度保障下，國家對公教人員有贍養義務，修法理由亦承認最後支付保證責任規定具信賴保護基礎之地位，國家卻以修法方式大幅減縮給付，使法條形同虛文，違反基本權保障不足禁止原則。
㈩公務人員自任職起，因法律明文保障其退休金，必以其退休
給付條件及金額作為人生財務規劃。公教人員已依法退休且將其所領取之退休金及養老給付辦理優存者，即取得實體法上之財產權地位，縱須改革，其適用僅能向後生效，否則違反信賴保護原則。
憲法第165條明文對教育工作者生活與待遇予以保障。國家
對於人民之生存保障負有無限之義務，蓋絕大多數退休人員已無重新創設更高資力之能力，且其維持原有資力之能力亦下降，本次修法顯然違反社會國原則。
本次修法係以國庫之財政利益為唯一考量，然其本無真實之
證據可稽，且退撫基金之問題均可歸責於政府，修法後尚須藉由滾動性檢討機制，非終局解決，顯為失能手段。又政府以釋出工作機會為藉口，惟公立大學教師幾無不任職至法定退休年齡；私立大學教師又屬民事契約自由，焉有任用退休公教人員即生排擠年輕人就業機會可言？其所據理由顯不足採，公教退休金新制違反比例原則。
本件所適用之釋字第782號解釋、第783號解釋有聲請補充解釋之必要：
⒈釋字第782號解釋（第783號類同），主文第1段至第3段諭
知公務人員退撫法合憲，且大法官就同法第67條第1項前段謂：「上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務，與系爭條例改革初衷不盡一致。」惟依學者見解，大法官既認該等規定合憲，又何以旋於主文第5段「諭知怪異且與前4段主文相互矛盾之所謂『體系正義』大纛，使得第67條第1項前段規定之『得衡酌調整月退休金條款』，與『適當』之改革目的『不盡一致』？」顯然裁判主文相互矛盾。
⒉大法官解釋無非以「退撫基金繳納人數減少」作為修法理
由，惟釋字783號解釋附件六「96年至105年退撫基金收支概況表」所示之參與退撫基金人數，卻無大法官所指減少情事，足見解釋文未翔實勾稽證據。又本次解釋反於之前於網頁上公開聲請人提出之抄本資料慣例，無從自網頁覓得聲請人提出之資料，使外界不易掌握本次爭議全貌。
⒊本院業就多件相關案件聲請釋憲，惟該等聲請案未能與上
開解釋併案審理，更於上開解釋作成後旋遭決議不受理，則憲法保障法官聲請釋憲之機能遭架空。
⒋大法官解釋於108年8 月19日業已作成，惟以釋字第783號
解釋為例，解釋文內所引用網頁資料顯示之「最後瀏覽日」咸為108年8月23日，是大法官無異援引裁判後方存在之資料作為判決基礎，有重大不適用證據法則之違法。
⒌大法官認為政府應先採行「開源節流手段」，惟仍不足維
持退撫基金收支平衡時，方由政府另以預算支應，然所謂「開源節流」手段之立論依據未見說明；且修法過程中，關係機關屢執OECD報告資料作為辯護理由，惟就報告之真實性，未見大法官加以審查。又釋字第783號解釋援引第6次、第7 次精算報告為重要認事基礎，惟其內容關於基金用盡年限延長之預估竟有出入，有同號解釋黃昭元大法官協同意見書可稽，詎大法官猶置之不理，違背論理法則。⒍政府負最後支付保證責任之相關規定難認有解釋疑義，又
公務人員退休撫卹基金管理條例第8 條明白列舉檢討費率及政府撥款作為唯二確保基金支付能力之方式，是其文義甚明，縱欲強為解釋，亦不得採調降給付之手段。本解釋將「共同提撥制」視為唯一可行之軍公教退休金制度，此審查態度過度保守而有悖人權保障需求。大法官倘真心尊重立法形成自由，則對於同為立法者所決定之「最終支付保證責任」何以認為非屬憲法上原則而不足以認定違憲？又立法者對於確保退撫基金支付能力之手段採擇，焉非立法形成自由？益可見其論理之矛盾。
⒎教職員退撫條例涉及憲法第15條之生存權、工作權、財產
權及第18條服公職權及公務員制度性保障，審查密度應上升至嚴格或中度審查標準。釋字第601號解釋中，大法官對於自己之俸給因司法獨立受有制度性保障之憲法誡命，而採最嚴格之審查標準，然本次面對同屬制度性保障之公務員法制，卻轉而採取寬鬆審查標準，顯然標準不一。
⒏教職員退撫條例第37條對於具備私立學校年資者，於計算
所得替代率之退休年資時是否得予採計乙節，尚非明確，如不予採計，是否合於比例原則、信賴保護原則及禁反言原則等，均未見釋字第783 號解釋加以釋示；又公務人員退撫法第27條係規定該法公布施行前、後退休者之退休金計算基準及基數內涵，其併同其他條文將產生調降原告之退休金之效果，惟釋字第782 號解釋未將之納入解釋範圍，有解釋脫漏情形。
聲明：原處分及其訴願決定、復審決定均撤銷。
四、被告基隆市政府、宜蘭縣政府、新竹縣政府、新竹市政府、桃園市政府、臺北市政府均答辯及聲明：
㈠被告依教職員退撫條例重新審定107年6月30日前已退休教職
員每月退休所得，乃依法行政。至原告所稱相關法令牴觸憲法及違反相關法律原理原則等部分，非屬被告得審查範圍。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、被告新北市政府答辯及聲明：㈠被告新北市政府依教職員退撫條例重新審定原告每月退休所
得，於法並無違誤，且被告新北市政府並無裁量空間。至原告所稱相關法令牴觸憲法及違反相關法律原理原則等部分，非屬被告新北市政府權責認定及答辯範圍。
㈡被告新北市政府以107 年7月3日新北府教人字第1071164341
號公告，就有關新北市107 年7月1日起之教育人員退休、資遣、撫卹等退撫案件之權限劃分予其所屬教育局執行，嗣以107年11月21日新北府教人字第1072183593號公告廢止。
㈢聲明：原告之訴駁回。
六、被告教育部答辯及聲明：㈠原告指稱訴願委員林嵩茂委員未自行迴避一節，就原處分之作成，林嵩茂委員並未參與其中，原告主張，應有誤會。。
㈡教職員退撫條例業經司法院釋字第783 號解釋宣告無涉法律
不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則、財產權尚無違背；且退撫給與並非遞延工資之給付，亦不因政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。又學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第4 、20、25條就基金來源、年資計算、給付方式有明確規定，部分原告任職私校年資應依該條例辦理。
㈢教職員退撫條例所得替代率上限、調降優存等規定，與公務
員之官等級俸無涉；退休金給付標準乃屬立法政策事項，且本次修法不致使公立學校教職員服公職權之核心領域根本欠缺，教職員退撫條例未侵害原告服公職權之制度性保障。
㈣自107 年7月1日起，原退休條例及原撫卹條例不再適用，原
退休處分於同日失效；且該當行政程序法第110條第3項「因其他事由而失效」，無待被告另為廢止表示。此外，原退休處分中超過所得替代率上限部分失效，惟具體數額須由原處分機關於個案中確認，被告教育部無裁量權限，故原處分為確認處分，是原處分未改變原告與國家間之法律關係，自無「廢止」之適用。縱認原退休處分未失效，亦應認原處分有廢棄原退休處分之作用，並於107 年7月1日起，取代原退休處分之內容，其乃依行政程序法第123條第1款規定所為，依同法第126條第1項，並無對受益人給予補償之情事。又原處分規制之時點乃107 年7月1日，故原處分先於教職員退撫條例施行即作成，不影響其效力。
㈤教職員退撫條例無違社會國原則：本次修法設計有最低保障
金額，並非完全廢除退休制度。教職員退休制度植基於贍養原則，原告對社會國原則保障範圍之推論，係以所有老年人為主體，然後續論述將權利主體質變為「退休人員」、「教育人員」，與原告闡釋之社會國原則內涵非一致；且其文獻引用是否符合真意，值得商榷。
㈥教職員退撫條例未違反平等原則：原告主張應優先改革勞保
及勞保無所得替代率，惟縱勞保比公保早破產且勞保無所得替代率，然此屬立法形成自由，原告至多僅能主張政府應開始改革勞保體制。
㈦ 聲明：原告之訴駁回。
七、被告銓敘部答辯及聲明：㈠原告許永聖等5 人經被告銓敘部以原處分，依公務人員退撫
法第34條、第36條、第37條、第39條規定，按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107 年7月1日以後之每月退休所得，於法無違。公務人員退撫法業經司法院釋字第782 號解釋宣告無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則、財產權尚無違背；且退撫給與並非遞延工資之給付，亦不因政府負最後支付保證責任之規定，即可認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
㈡公務人員退休法（下稱原退休法）自107 年7月1日起不再適
用，且公務人員退撫法明定每月退休所得不得超過替代率上限，爰107年6月30日以前退休生效人員依原退休法支領超過替代率上限之部分，自107 年7月1日起已無支領依據，此部分，不待被告銓敘部廢止，即因公務人員退撫法明文限制而自然失其效力。
㈢行政處分之內、外部效力之生效時點非必然同一，原處分依
公務人員退撫法重新計算原告許永聖等5人自107年7月1日起之每月退休所得，與同法第95條第1 項所定施行日期並無不合；原告訴稱原處分欠缺法律依據，顯有誤解。
㈣公務人員退撫法係為解決公務人員退休制度面臨的種種問題
，合乎法律保留原則、比例原則及信賴保護原則，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，自無違憲法制度性保障。
㈤84年退撫新制乃有意將退撫制度與一般政府預算區隔，由政
府與公務人員共同建立之基金支付。倘退撫給與大幅仰賴政府預算，無異於隨收隨付性質之恩給制，如此將影響代際權益公平性，故「政府負最後支付保證責任」應與儲金制作體系性解釋，即：國家應運用法律賦予之各種手段維護基金財務之長期衡平，非逕以稅收填補。此乃基於儲金制之財政紀律要求，原告主張退撫法違反社會國原則，亦不足採。
㈥「窮困抗辯」為民法贈與契約之概念，與退撫基金屬公共年
金制度之財務處理方式無關，政府亦未以此概念作為立法理由；又依臺灣銀行統計，自98年起，各年度政府對退職政務人員及中央資深民代之優存利息支出，占整體優存利息支出僅約0.25％至0.38％，是原告指摘優存造成國庫負擔之原因為政府不當擴大至政務人員、中央民代退職金，難認有理。
㈦聲明：原告之訴駁回。
八、本院之判斷：㈠本件如事實概要欄所載事實，均為兩造所不爭執，並有如附
表所示文號之原處分、訴願決定書及復審決定書（外放卷證）在卷可稽，此部分之事實應可認定。
㈡關於原告主張之程序性爭點部分：
⒈按行政處分係行政機關所為有相對人之意思表示，必須為
相對人所知悉，或使其居於可知悉之狀態，始能對其發生效力。書面之行政處分應於送達相對人時；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉，而發生效力。所謂生效，基本上是指發生外部效力，至其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，惟行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一，行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力發生之時點（最高行政法院107年度判字第214號判決，亦同此見解）。本件依教職員退撫條例第37條第5項及公務人員退撫法第37條第5 項規定，主管機關應就於該條例或該法施行前退休生效者，依各該法律施行時之待遇標準，重新計算其每月退休所得。此因屬大量行政案件，為期相關行政作業得以配合於法律生效日之前完成，則主管機關於上開法律生效施行前，先行作成書面行政處分，並於處分內容中敘明規制內容自法律生效日起發生效力，於法並無不合，是原告主張原處分於上開法律施行前作成，顯不合法等語，並不足採。
⒉原告主張被告新北市政府就如附表編號94至713 號所示原
告部分，所為之原處分違反分層負責授權規定一節，查被告新北市政府固依其組織自治條例第2 條第2項、第3項規定，以107 年7月3日新北府教人字第1071164341號公告，將其關於教職員退撫條例所定主管機關權限，劃分予該府教育局執行，並自同年0月0日生效（然嗣又於107 年11月21日廢止前開權限劃分之公告）等情，有各該公告在卷可參（本院卷㈣第435頁、第439頁）。惟有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，必要時仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定（最高行政法院96年度判字第1916號判決亦同此見解），是姑不問被告新北市政府所為上開原處分，均係在教職員退撫條例施行（107 年7月1日）前，斯時被告新北市政府尚未將此部分權限委任予該府教育局執行，已難謂其無「作成」上開原處分之權限；即以前開原處分於107 年7月1日「發生規制效力」之時而言，亦無原告所指違反層級管轄或分層負責授權規定之問題，是原告上開主張，亦不可採。
⒊次按「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要
時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」固為訴願法第65條所明定，惟訴願審查向以書面審查為原則，未行言詞辯論之訴願決定，本即不得遽指為違法，且於訴願不合法、顯無理由或其他無行言詞辯論必要（例如事證明確、將為有利於申請辯論人之訴願決定等）之情形，若謂一經訴願人、參加人之申請即必行言詞辯論而後可，恐不合立法本意，此由訴願法就未設有未行言詞辯論程序所為決定之法律效果，亦未設有貫徹言詞辯論等相關程序性規定，即可知書面審查原則並未受到動搖，是縱然訴願人、參加人申請行言詞辯論，如經訴願機關依其合義務裁量未予同意者，其程序尚非違法（最高行政法院109 年度判字第83號判決，亦同此見解），是原告主張依訴願法第65條，立法者有意以訴願人或參加人申請為前提，強制行言詞辯論，訴願機關並無裁量餘地等語，難認可採。又訴願法第85條第1 項關於訴願決定作成期限之規定，僅屬督促訴願機關妥速進行訴願程序之訓示規定，逾期之訴願決定並不因此而影響其效力，是原告據此主張訴願或復審機關逾越3 個月之決定期限，卻未曾通知延長，已屬違法等語，並無可採。另原告主張如附表所示由被告教育部所作成之訴願決定，訴願委員林嵩茂就適用相同系爭法律之事件，曾參與被告保訓會之言詞辯論，已違反行政程序法第32條第3 款應予迴避之規定，訴願決定自屬違法等語。然訴外人林嵩茂既非就該參與被告保訓會言詞辯論之事件作成訴願決定，自不合行政程序法第32條第3 款所定「現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者」之要件，是原告此部分主張，亦委無足採。
⒋又原告主張於退休時，原退休處分已就退休金等予以審定
確定，具行政處分之存續力，被告無權作成原處分等語。然原告均屬教職員退撫條例、公務人員退撫法制定前退休之公立學校教職員或公務人員，於各該法律制定後，其每月退休所得（包括月退休金、月補償金及優存利息）既因所得替代率的調整、優存利率逐年調降等因素而有所變動，則被告依教職員退撫條例第37條第5項、第65條第2項及公務人員退撫法第37條第5項、第65條第2項規定，以書面行政處分重新計算原告每月退休所得，乃係直接依據法律規定而為，其重新計算後所作成之行政處分，自有廢棄前核定退休處分規制效力之意涵及作用（最高行政法院105年度裁字第1183號裁定意旨，亦同此見解），是原告上開主張，尚有誤會。
㈢關於原告主張之實體性爭點部分：
⒈教職員退撫條例、公務人員退撫法經立法院制定，總統於
106 年8月9日公布後，經立法委員依司法院大法官審理案件法第5 條第1項第3款規定，就其行使職權，認上開法律關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員、公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減優存利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權等基本權利，向司法院大法官聲請解釋，並經該院於108年8月23日分別作成釋字第783號（教）、第782號（公）解釋在案。
⒉綜觀各該解釋意旨，大法官認為：⑴合憲性審查基準須視
退撫給與之財源而定，來自於個人提撥部分，應採較為嚴格之審查標準。就政府提撥部分，因係源自政府預算，性質上屬恩給制之範疇，故是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間；至於政府補助部分，亦屬恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間，故應採較為寬鬆之審查標準；⑵「政府負最後支付保證責任」意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；⑶退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優存而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制一定範圍年資者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。公立學校教職員或公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，與勞工退休金有本質上之差異，是退撫給與並非遞延工資之給付；⑷最低保障金額之設定（教職員退撫條例第4條第6款、第39條第2項；公務人員退撫法第4條第6款、第39條第2項），採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額，使因系爭法律之施行而被調降後之退休公立學校教職員或公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活或保障服公職權之意旨尚無違背。又最低保障金額與最低生活費標準（社會救助法第4 條參照）之概念有別，是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。⑸非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；⑹就立法者採取之調降手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，係採寬鬆標準予以審查，而認為調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；②消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；③處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；④降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑥延緩政府培育人才提早流失，以及⑦延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⒊按司法院釋字第185 號解釋文闡釋：「司法院解釋憲法，
並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」嗣迭經該院釋字第405 、445、592、
662、725、726、757、771 等號解釋闡明在案，而所謂全國各機關，包括中央各機關（包括各級法院）及地方自治團體之立法及行政機關，各法院自應依解釋意旨而為裁判，不得於具體個案再執相歧之法律見解，以維繫憲政秩序。是原告所為主張，與前述釋字第782號、第783號解釋歧異見解部分，自不足採。
⒋原告雖主張基於國家贍養原則，教職員退撫條例、公務人
員退撫法以退休回溯5 至15年平均薪俸計算，變相侵害公務人員（公立學校教師為實質公務員）退撫權利及制度保障，應屬違憲。公務人員退撫法第27條併同其他條文將產生調降原告之退休金之效果，惟釋字第782 號解釋未將之納入解釋範圍等語。然按基於國家贍養原則，相對於公務人員對國家負有忠誠及服勤義務，國家固然負有妥善照顧公務人員及其家屬的義務（此與社會保險或社會津貼性質之公共年金制度的正當性係建立在社會國原則，有所不同），然如前所述，公教退撫制度由政府提撥部分、年資補償金及優存利息補貼，均來自於稅收，政府的給付能力仍受國家財力所限，是國家財政因素，亦在立法者必須審酌之列。本件依系爭教職員退撫條例第28條、公務人員退撫法第27條規定，月退休金基數內涵，於該條例（法）施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，而於該條例（法）施行後退休生效者，係指最後在職經敘定之本薪（俸）加1 倍；就於系爭條例（法）施行後退休者，係指「最後在職五年至十五年之平均薪（俸）額」加1倍，是上開基數內涵之調整，對於於該條例（法）施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，而於該條例（法）施行後退休生效者，尚不生影響，且此部分亦經前揭釋字第782號、第783號於檢視所得替代率設定之合憲性時併予審查，並無認有違憲之處（參見釋字第782號第105段以下、第783 號第105段以下），是原告上開主張，尚無可採。
⒌就原告主張釋字第782號、第783號裁判主文與理由矛盾部
分，稽諸各該號解釋之說明，即可知此乃因作為退休金計算基礎之所得替代率係依服務年資為年度之設定，而另一計算基礎之本薪（俸）部分，退休者經審定每月退休所得後，均不再隨在職同等級人員本薪（俸）或年功俸之調整而更動（教職員退撫條例第37條第5項、第38條第5項；公務人員退撫法第37條第5項、第38條第5項），在兩者計算基礎均已固定的情況下，若不隨消費者物價指數變化（尤其是在指數增長之情況下）而適時調整，恐致月退休金實質減少（即同樣之月領金額，其實質購買力卻已降低），教職員退撫條例第67條第1項、公務人員退撫法第67條第1項規定「教職員（公務人員）退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，『得』由考試院會同行政院（行政院會同考試院），衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，繫於諸多不確定因素與條件（參見釋字第782號、第783號解釋羅昌發大法官所提出之協同意見書），而未能課予國家應維持依教職員退撫條例或公務人員退撫法重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務，以貫徹上開法律所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，乃要求相關機關應依各該解釋意旨儘速修正上開規定，「於消費者物價指數變動累積『達一定百分比』時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求」，是原告上開主張，亦有誤會。
⒍至原告主張退撫基金管理不透明、政府委託代操基金造成
鉅額損失而未追償、政府未依法提撥造成退撫基金空虛、政府不當將優存制度擴大至政務人員、中央民意代表等節，縱令屬實，亦僅係說明退撫基金入不敷出之部分原因，然並不能因此證立調整公教人員每月退休所得不具有必要性，且即便上述事由係導致退撫基金入不敷出之部分原因，避免退撫基金財務持續惡化，亦僅係系爭法律所要達成的立法目的之一（詳見前述釋字第782號、第783號解釋意旨摘要說明），是原告據此主張公教退休新制修法理由不具合憲性等語，恐失諸偏狹，自不足採。
⒎原告另主張釋字第782號、第783號未能詳實勾稽證據、大
法官未加審查關係機關所執OECD報告資料之真實性、第六次、第七次精算報告用盡年限之預估有所出入等節，然姑不問原告所指各該解釋附件6「96年至105年退撫基金收支概況表」資料，於該10年間參加退撫基金人數（含軍公教）乃係呈現起伏波動之狀態，並非逐年增長，且該資料重在整體呈現之結果，乃於該10年間退撫基金收支比例失衡，從96年之47.9％至105年之131.8％，一路攀升，軍、教、公三者基金入不敷出之起始年度分別為100年、103年、
104 年，本難以僅執參加退撫基金人數一端即謂影響各該號解釋之論證基礎；且如前所述，避免退撫基金財務持續惡化，亦僅係系爭法律所要達成的立法目的之一；更何況依司法院大法官審理案件法第13條第1 項規定：「大法官解釋案件，應參考制憲、修憲及立法資料，並得依請求或逕行通知聲請人、關係人及有關機關說明，或為調查。必要時，得行言詞辯論。」是大法官為作成解釋所為之事證調查以及依事證調查結果所為之評價論證，均屬釋憲行為之一環，基於前述各級法院應受解釋意旨之拘束，大法官釋憲過程及結果，本院亦應予以尊重。至原告所指釋字第
783 號解釋文內所引用網頁資料顯示之「最後瀏覽日」均為108年8月23日，已在108年8月19日作成解釋之後一節，該解釋既係在108年8月23日公布，則大法官在公布解釋前進行資料之最終確認（蓋網路資料可能隨時更新），於參考資料有所異動時，亦隨之配合修正，此乃為確保解釋內容之正確性，並無何違反常理或違法之處，原告據此率予指摘上開解釋有重大不適用證據法則之違法，顯屬無稽。⒏至原告質疑釋字第783 號解釋未予釋示教職員退撫條例第
37條對於具備私立學校年資者，是否併計退休年資以計算所得替代率一節，按「公私立學校教師互轉時，其退休、離職及資遣年資應合併計算。」「前項校長、教師，經學校主管機關審定、登記、檢定合格或核定有案者，於轉任公立學校核敘資格及薪給時，其服務年資得合併採計。其於公立學校辦理退休、撫卹、資遣時，除已在私立學校辦理退休或資遣之年資應予扣除外，其服務年資得合併計算。前開退休、撫卹、資遣年資之併計，於公立學校校長、教師轉任私立學校時，準用之。」教師法第24條第2 項、私立學校法第63條第2 項分別定有明文。至關於曾任私立學校校長、教師，而於公立學校退休者，其曾任私立學校校長、教師年資應付之退休給與，由私校退撫基金支付，惟於學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例施行（99年1月1日）後任職（私校）年資之退休給與，除該條例另有規定外，則由財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹儲金管理委員會以退撫儲金支給其個人退撫儲金專戶累計之本金及孳息（學校法第66條第1 項、學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第12條第3項、第4項、教職員退撫條例第7 條）。由上開規定可知，任職公、私立學校之年資固可併計（但依私立學校法第66條第2 項規定，曾任職私校而於公立學校退休者，其得支領月退休金之年資計算，以公立學校校長、教師年資為限），惟其退休給與之核計、支付，兩者涇渭分明，公立學校校長、教師任職公立學校年資之退休給與，自應依教職員退撫條例相關規定核計。教職員退撫條例第37條所定所得替代率，既係依退休教職員審定之退休年資，作為各年度所得替代率之認定標準，以計算每月退休所得之上限，則該條所指退休年資，當僅指任職公立學校之年資而言，私立學校年資並不與焉，此於教職員退撫條例制定前、後，並無不同，是原告上開主張，應有誤會。
⒐原告另以被告新北市政府曾發布新聞稿，表示已擬具釋憲
聲請書，將向司法院聲請釋憲，卻又作成（部分）原處分，顯已違反誠信原則、禁反言原則等語。惟按中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，得聲請解釋憲法，司法院大法官審理案件法第5 條第1項第1款定有明文。被告新北市政府既為教職員退撫條例所定直轄市主管機關，於其行使該條例所定職權，而發生合憲性疑義時，自得依法聲請釋憲，惟於大法官作成解釋前，該條例既屬有效施行之法律，其依法重新計算退休人員每月退休所得，乃依法行政，並無可議之處，原告上開主張，自不足採。
九、綜上所述，原告主張均無足採。從而，被告本於新制定之教職員退撫條例、公務人員退撫法相關規定，重新計算原告之每月退休所得，認事用法均無違誤，訴願決定或復審決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 秀 圓法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 劉 育 伶