臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第458號109年5月21日辯論終結原 告 溫海生等100人（詳如附表）共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 邱德明
鄭皓鴻上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係公務人員，皆於107年6月30日前退休生效，支領退休金，除原告涂勝財、陳居生外，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審；經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以附表所示之復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張略以：
(一)公教人員對國家之退休金請求權，源自憲法第18條所定人民服公職權利之制度性保障（參司法院釋字第658號解釋）。
今政府貿然修正之退撫法不但嚴重違背法秩序，並嚴重影響公教人員退休制度之永續運作，恐造成國家公務人員整體體制動盪不安。公務員制度性保障目的，在於將公務員納入特別法律關係，在符合權利與義務對等原則下，給予常任文官終身任用職務保障，同時羈束公務員自由，以高於一般人民之各項義務，用以確保依法行政、行政中立，並提升公共服務之品質。惟退撫法修正違反「衡平法則」侵害公務員制度性保障，造成公務員服務法義務規範喪失合理性，將使常任文官制度崩解。
(二)從國家整體言，本應照顧全體國民，政府先大力宣稱政府要破產，卻僅立法修改公務人員退休撫卹法，此改革的過程與結果，卻真正違反了憲法上平等、信賴保護及比例原則。況中央政府老農津貼預算，一年編補助款就有新臺幣（下同）
325.5億元。又公保自付35％、勞保自付20％，勞退新制可自選是否按月自提與自提比率，軍公教退撫自21年前就強制按月自付35％；繳費比率不同，自提標準不同，軍公教月繳薪資十分之一，勞工只繳薪資2％以下，執政者卻想拿相同替代率當標準之事實，是利用勞工嫉妒心來鬥爭公務員，修改公務人員退休撫卹法，有違政府應平等照顧全體國民的憲法義務，是該修法確有違憲法上的平等原則。另根據行政院精算報告指出，軍保預計在2019年破產、勞保預計2027年破產、教保預計2028年破產、公保2030年破產，顯係選擇性、針對性及仇恨性修法，顯有違反憲法第7條平等原則。
(三)公務員及警消法律地位受到國家特別法律關係限制，從「任用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，揆其本質與一般受僱者相同，均屬「勞動」，是公務員提供勞務向國家換取報酬，國家作為雇主，依據憲法第18條規定應建構良好公務員制度，善盡國家「照顧義務」，並以憲法所定之「公務員制度保障」提供基層人民平等權。惟退撫法第31條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡、第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權永成不確定狀態。
(四)公務員請領退休給付之本質，與一般社會安全保障之年金制度有間，退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，公務員相對於國家具有請求權基礎，其於「任用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，受特別法律關係之拘束，當屬「法規生效前業已終結之事實或法律關係」，國家擅自以國家地位，而未經同意變更公務員退休法令時，其事物本質即為契約當事人透過單方行為，事後破棄契約，而產生類似公法上債務不履行情形無異，從正當法律程序與法治國原則而論，自屬違反法律不溯既往原則。
(五)退撫法修正公務員退休給付不符合「中產階級身分收入」，其係因政府為掩飾經濟發展所得分配不均之現象，所為之施政重點，然退休給付並非僅為社會保險，而係國家之應對待給付，必須支付符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，其最低標準應合乎中產階級生活標準。退撫法僅基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損具有效能（具吸引力）的文官制度，並未遵守退撫基金管理條例調整提撥費率，或由政府撥款，反以違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則與平等原則，並侵害公務員財產權與生存權之方式，達成所謂減輕國家財政負擔目的，其亦僅能延長公教人員退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，顯違反狹義之比例原則，自屬違憲法律。且因退撫的法令有一條即明示國庫負最後支付的責任，當國庫還沒有窮盡所有手段時，即說因為基金不足，所以國庫不想再挹注，確實不依法行政。
(六)此外，所得替代率因設定75％為上限，從退撫新法施行後，立即將所得替代率上限由95％降為75％，係屬嚴苛條款，且無任何所謂合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕公務員權利損害。且當公務員技術或專業加給高於本俸（年功俸）時，其實際所得替代率將遠低於退撫法法定之所得替代率，就公務員退休給與請求權之權利侵害將更形嚴重，顯然斲傷信賴保護原則至明。
(七)由於被告是在107年5月18日就發布侵害利益的原處分，當時退撫法公布但還未施行，就草率發布原處分，已違反公法行為時的效力，且公法行為無效者，是自始、當然、絕對無效且不能補正的。警察及消防人員（下稱警消人員）是擁有高度危險及特殊之專業人員，對國家及社會之貢獻度均功不可沒，其辛勞程度絕不亞於軍人，但軍人依年改計算得出之退休所得上限即屬固定，無須如公務人員（含警消人員）依計算得出之月退休所得上限還應再分10年平均調降。陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）對於軍人退撫權益的衝擊，遠低於公務人員（含警消人員）。又服役條例所定之最低保障金額（38,990元）遠高於退撫法所定最低保障金額（33,140元）。僅一個年改居然分好幾種制度，此嚴重違反公平正義原則。
(八)司法院釋字第782號解釋理由書有諸多不合法律規定文義及違反經驗法則之情事：
1.年改三法不僅採取「繳得多」、「領得晚」與「領得少」的政策目標，更採取了罕見的溯及既往削減退撫給與措施，致退休公務人員（含警消人員）反彈甚大，此為世界自由民主國家中史無前例之離譜做法，更違反法律規定文義。大法官會議試圖以基金費用（儲金）來源（個人自繳或政府撥繳）為基礎，建構「不同程度」（所謂「層級化」）的「財產權」保障，在我國憲法釋義學上恐難立足，也不符合我國退撫制度的沿革，更無法反駁退撫給與乃遞延工資的定性，故此為嚴重錯誤之法律見解。又優存利息自肇始時迄今雖無退休金之名，而實為退休金之一部分，大法官會議對優存利息之法律定性為錯誤見解。
2.大法官會議意見共舉出三點理由，支持「非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結」的判斷，惟原告認為，有關「停止」、「喪失」及「恢復」退撫給與之規定，與所謂「法律關係是否終結」無關，應視為領取退休給與之「解除條件」，條件成就時（如有叛國行為）即發生預定的法律效果（停止、喪失領受退除給與的權利）。這些「解除條件」同樣可以規定（適用）於支領「一次性退撫給與」的人員（追回其領受之退撫給與）。又「經審定後之月退休俸隨現役人員調薪而更動」實屬退撫制度設計問題，無關乎支領「月退俸」者與國家間之法律關係。至於「於支領月退休俸、贍養金期間，得申請改支（一次）退休金」理由，蓋軍公教退撫法規向來規定，退休人員於退休時得擇領一次退或月退，但一經選擇，即不得反悔（變更），其所舉得申請改支一次退伍金之規定，毋寧為例外。
(九)並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第34條、第36條、第37條、第39條規定（以下合稱系爭規定），按其退休總年資、退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後之每月退休所得，於法並無違誤。
(二)原告主張涉及信賴保護原則、誠信原則及平等原則一節。公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，經立法院制定系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18％回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。復系爭規定對於退撫法施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等。
(三)原告所提涉及比例原則及制度性保障部分。爰鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法明定系爭規定針對公務人員退休所得為合理及適當之調整。依退撫法第65條第2項規定，系爭規定施行前退休生效者之每月退休所得，應由被告依系爭規定以書面行政處分重新計算，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而系爭規定設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款，系爭規定未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。且調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則（即最小侵害原則）。退撫法第40條亦明定退休人員因調降月退休金及優惠存款利息後，各級政府所節省之經費應全部挹注退撫基金，以補足退休人員不足額提撥之財務缺口，有效減輕在職人員提撥退撫基金之壓力。此對照系爭規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。復不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，並無違背憲法所定制度性保障之旨意。
(四)原告所提涉及法律不溯及既往原則一節。公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。
(五)退撫基金確實已面臨嚴重財務困境，若不予即時處理因應，公務人員退休年金制度將面臨無法持續運作之危機；基此，被告除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵、外匯存底多寡並無關聯。另本次公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議，爰原告訴稱本次公務人員退休法令之修法過程，違反憲法權力分立原則云云，洵屬誤解。
(六)原告指稱職業退休金屬一種遞延給付的薪水一節。在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但因隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展出屬社會安全政策之一環，此時政府（雇主）扮演之角色乃逐漸轉化。以我國為例，84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬薪水遞延之一部分。
(七)退撫基金97至99年度決算產生國庫應撥補數計48億8,174萬3千元，國庫亦自99年度開始陸續撥補，期間礙於政府財政狀況，迄至106年度已全數撥補完竣。原告指稱政府於基金不足支付時，未依法辦理撥補，誠屬誤解。至原告認為對於警消人員應予特別考量一節。警消人員之退休事項依警察人員人事條例第35條規定，除該條所定執行職務命令退休及領有勳章、獎章者之多發退休金規定，其餘適用公務人員退休法規定。準此，警消人員係屬退撫法之適用對象。至於軍職人員年金改革，前於總統府國家年金改革委員會討論時，考量其服役特性，已達成共識，採單獨處理，並未納入警消人員；而警消人員之退休所得是否應該比照軍職人員或與一般公務人員採不同方式處理，尚非本件訴訟所得議究。
(八)原告指摘原處分核屬無效行政處分一節。退撫法係於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規定，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行。
原處分係依總統已明令公布之法律（系爭規定），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休（職）所得，並於107年6月30日以前即已送達原告而發生外部效力，惟原處分亦敘明，原告每月退休（職）所得，應自107年7月1日起，重新計算等語，因此，原處分之內部效力係自107年7月1日才發生，與退撫法第95條第1項針對上述規定之特定施行日期並無不合，是原處分確係依法而為。
(九)並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、復審決定在卷可稽，應可認定。本件爭點為被告依退撫法新規定以原處分重新審定原告退休所得，是否違反法律不溯及既往原則、制度性保障、信賴保護原則、平等原則、比例原則、憲法第15條及第18條規定？
五、本院之判斷：
(一)按退撫法第4條規定：「本法用詞定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。（二）於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條第3項規定：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」
(二)經查，被告係依系爭規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
(三)又按書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款固有明文，但書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，而無程式上之瑕疵。至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，同法第110條第1項定有明文。所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，係指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。查原處分雖於退撫法107年7月1日施行日前送達予原告，但原處分之規制內容，是依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之退撫法規定，重新計算審定原告自上開退撫法施行日起，月退休所得之內容。依此，原處分內部效力是自107年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，參照前開說明，自應記載107年7月1日當時，得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之退撫法相關規定。而原處分內所記載之法令依據，正是系爭規定，自無違誤。況且，縱使原處分所記載之法令依據，有如原告主張之錯誤，該法令依據是否確有錯載之瑕疵，也須依公務員退休相關法令之法律關係，進行相關調查審認，方得具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，又與同條第1至6款所列具體無效瑕疵事由無關。故原告主張原處分有無效事由，應屬誤會。至原告主張釋字第782號解釋可議之處，尚非本院可得審酌，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
六、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 陳 又 慈