臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第499號
109年6月3日辯論終結原 告 陳文智被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 李佳珍
王資宜（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年12月25日107公審決字第138080號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係桃園市立迴龍國民中小學公務人員，於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告於107年5月1日以部退五字第1074365276號函（下稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，主張退撫法溯及適用於前依原公務人員退休法退休之人員，損害其退休權益，原處分亦違反信賴保護等法律原則，請求撤銷原處分，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：原告於104年8月1日，奉被告按當時有效之「公務人員退休法」核定退休生效，並依法按月支付，包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。依憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利，應受到制度性保障。法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。如果將舊法的構成要件「套用」到新法的法律效果，強解為：依舊法之法律效果所領取之月退金及優惠存款係屬持續性的法律關係，而依舊法法律效果所領取一次退休金，則不屬於持續性的法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害已退休公務人員的權益，莫此為甚。今後已退休公務人員退休金等，豈不都將徒託空言，無從受到「制度性的保障」。107年7月1日以前已退休的公務人員，已完全實現舊法「公務人員退休法」所規定退休的構成要件，自應依舊法之規定，定其法律效果，領取當時所規定之退休金及優惠存款。迺被告竟根據違憲新制定之公務人員退休資遣撫卹法重新核定原告之退休金及優惠存款，使原告受到莫大的損害，自難甘折服。又政府對原告負有公法及私法上給付責任殆無疑義，因原告均用2、30年的歲月完成退休前國家交付的責任及工作，此為政府不可推卸，亦不能以其他法律推翻之事實，況分期給付契約責任在一般私法關係以合民法契約誠實信用原則來檢驗，可看出憲法及民法等都要求人民及政府遵守該最高原則，是被告所為原處分與契約原則、誠實信用原則有違。為維護原告個人權益，更爭國家誠信之維護，新舊法既均有「政府負最後保證責任」之規定，原告所提第四項聲明自然有告訴意義，推估該聲明之訴訟類型應屬給付之訴。自訴訟經濟原則以觀，原告既要求政府負有誠信公道返還，且皆為退休金修法所致之一案，原告所提該聲明所指之政府及行政院皆為國家政府的執行者，與本件被告銓敘部，僅為文字表述不同，並無分別訴訟之必要（嗣於言詞辯論時，撤回聲明第三、第四項）。爰聲明求為判決：１、復審決定及原處分均撤銷。２、訴訟及裁判費用均由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）本案原告係104年8月1日退休生效，被告以原處分依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資（25年11個月）及退休等級（薦任第九職等年功俸七級710俸點；107年度俸額為4萬8,505元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。
（二）參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。被告依系爭規定所為之原處分，自系爭規定施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。系爭規定明定以原處分執行原告之每月退休所得調降事宜，確係依法而為且所欲保障之公益者，實屬宏大，並不違背憲法第23條之意旨。系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。
（三）政府推動年金改革並透過退撫法第7條第1項、第8條規定，維持退撫基金及公務人員退休制度之永續發展，並對於退休公務人員之退休所得仍負最後支付責任，爰無原告所稱政府規避法定給付義務情事。又本案原告之退休所得需經被告作成審定處分，始得據以支領，爰對被告審定處分結果如有不服，經踐行復審程序後，得提起撤銷訴訟。據此，原告就原處分既已提起撤銷訴訟，該訴訟得提供原告權利救濟且原告得依訴訟法第8條第2項規定，併同請求給付；是原告主張本案訴訟類型為撤銷訴訟，復稱其訴之聲明第4項所指摘者，仍有告訴意義，並推估該聲明之訴訟類型為給付訴訟，顯與法不合。申言之，政府最後支付保證責任」係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施，俾於退撫基金無法支應退休人員給付時，由政府預算適時介入，以維持基金之運作，確保退休人員退休權益，屬制度建立之一般性配套措施，連同所提每月公布基金運作等，均非被告審定原告退休所得之準據，因此，該相關制度設計非原告得直接行使之請求權，原告卻據以提起行政訴訟，亦顯與法不合。公務人員退休金之計算自100年1月1日修正施行之原退休法即係以本（年功）俸（薪）為計算基準，退撫法第27條亦為相同之規定，並未改變退休金之計算基準。為配合年金改革所定退休所得調降方案，設計退休所得替代率並規範退休公務人員退休所得上限（實質規範為退撫法第37條及第38條規定），爰於退撫法第4條明確界定退休所得調降方案所使用名詞之意涵。本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲法所定信賴保護原則，自非國家擅自之變更。另原告系爭優存利息等權益之法源，係退撫法所規定，核與公教人員保險法無涉，爰其訴稱其107年6月30日以前每月退休所得依該法辦理一節，洵屬對法律適用之誤解。
（四）綜上，原告之主張於法不合，無理由甚明，並答辯聲明：
１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，因此本件主要爭點厥為原處分是否侵害憲法所定服公職度性保障？是否違反法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、退撫法第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：
一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。」
２、退撫法第34條規定：「（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」
３、退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：
（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」
４、退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」
５、退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
６、退撫法施行細則第33條規定：「（第5項）107年6月30日以前已退休並依原公務人員退休法第30條第2項規定領取月補償金人員，由審定機關依本法第34條第3項規定，按其退休年資、等級及退休時適用之規定，計算其應領之一次補償金後，扣除本法公布施行前已領及本法公布施行後仍得領取之月補償金金額合計數而有餘額者，一次補發其餘額。但依本法第37條規定調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分月補償金者，不予補發。（第8項）第5項人員依本法第39條第1項第2款規定扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）時，依序先扣減月補償金，再扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金。」
７、司法院釋字第782號解釋，認為退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。退撫法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或復審卷）可查，自足認為真實：
１、104年7月28日，被告以部退五字第1044000883號函（本院卷第19至22頁）審定原告退休。原告自願退休（職）案審定結果略載以：「（一）適（準）用法條：公務人員退休法第4條第1項第2款。（二）最後服務機關及職稱：桃園市立迴龍國民中小學組長。（三）退休（職）等級：薦任第九職等年功俸七級710俸點。（四）退休生效日期：104年8月1日。（五）退休金種類：月退休金。（六）年資：
１、退撫新制實施前任職年資5年10個月，審定年資5年10個月；２、退撫新制實施後任職年資20年1個月，審定年資20年1個月。（七）退休金給與：１、退撫新制實施前：（1）退休金：月退休金29.1667%。（2）依第30條第2項核給之補償金：月補償金2.5%…（6）支給機關：桃園市政府教育局。２、退撫新制實施後：（1）退休金：月退休金40.1667%。…（3）支給機關：公務人員退休撫卹基金管理委員會。（八）退休金其他現金給與補償金：以退休（職）等級之本（年功）俸（薪）15%為基數內涵，發給10.6667個基數。（九）優惠存款：…２、公保養老給付：75萬3,280元。」
２、107年5月1日，被告以部退五字第1074365276號函及所附退休（職）所得重新計算附表（即原處分），重新核算原告之每月退休所得。查原告之退休（職）等級為薦任第九職等年功俸七級710俸點，退撫新制實施前、後年資為5年10個月及20年1個月，分別核給月退休（職）金29.1667%及40.1667%，及原公務人員退休法第30條第2項月補償金
2.5%；其公保養老給付得辦理優惠存款金額為75萬3,200元。其中，原處分之重新計算說明略以：「原告係107年6月30日以前退休（職）生效者，自107年7月1日起之每月退休（職）所得，應由審定機關按107年度待遇標準，依退撫法第36條、第37條及第39條規定重新計算…。又原告選擇支領月退休金，因原告之退休年資為25年11個月，依退撫法第37條及附表3規定，其退休所得替代率自107年7月1日起至118年1月1日以後，自61.375％逐年調降至46.375％。經依各實施期間之所得替代率，及其退休等級薦任第九職等年功俸七級710俸點，所支107年度俸（薪）額為4萬8,505元核算上限金額，先依各年度法定利率調降優惠存款利息，調降後之每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額時，按每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。……。」
３、107年6月20日，原告不服原處分，經由被告向公務人員保障暨培訓委員會提起復審（復審卷第37頁），經公務人員保障暨培訓委員會107年12月25日107公審決字第138080號復審決定駁回（本院卷第31至40頁），原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
五、按退撫法係經立法院三讀通過，於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行；經立法委員江啟臣、林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院經召開說明會、言詞辯論後，始作成前揭釋字第782號解釋，其解釋理由略以：㈠退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
㈡調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因（退除）退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。㈢調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
六、經查，本件原告主張系爭規定違反法安定性原則、信賴保護原則（制度性保障）、法律不溯及既往原則云云，參照前開司法院釋字第782號解釋意旨及理由，被告援用系爭規定（未違憲亦未違法）為原處分，核未違法，而復審決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
（一）原告雖主張原處分將將舊法的構成要件「套用」到新法的法律效果而認為不屬於持續性的法律關係，顯然將「法律效果」曲解成為「構成要件」之一部分，戕害已退休公務人員的權益云云，參照前揭司法院解釋（退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，而退撫法（新法）施行後，適用仍繼續存在之事實或法律關係，非新法規之溯及適用）等說明，原告前揭見解容有誤會。
（二）末查，原處分並未變動原告前經核定之退休處分，僅是依據退撫法系爭規定等，就原告退撫給與為新的計算，而依據系爭規定所計算之退撫給與僅適用新法施行後之退撫給與，並未無溯及適用原告於107年7月以前己領取之退撫給與（包含月退休月及優存利息），亦詳如上述，因此原告主張於其104年間退休時已完全實現當時「公務人員退休法」所規定退休的構成要件，並定其法律效果，領取當時所規定之退休金及優惠存款云云，亦有將本件依退撫法系爭規定重新核定原告退休給付處分與原告己領取（107年7月1日以前，己依原公務人員退休法領取）退休給與混為一談之誤解，核亦不足採。
（三）末查系爭規定等無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背，亦與憲法保障服公職權、生存權之意旨無違，亦未違反信賴保護原則、比例原則詳如上開司法院解釋，因此原告主張原處分違反誠信原則云云，亦不足採。綜合上述，原告主張原處分違反法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則云云，均無理由。
（四）又退休給與是公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與，並非公務人員任職期間遞延工資（或俸給）之給付，詳參上開司法院釋字第782號解釋理由
參、三、即明。因此原告誤解本件原處分之退休給與性質，而主張退休金是公法上金錢給付義務？退休人永遠受拘束？誰該給誰錢？及剋扣退休金等於剋扣軍餉云云，亦無足採。
（五）末按政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲（詳上開司法院釋字第782號解釋理由參、二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量結論），因此於言詞辯論時提出之陳述狀將主張政府最後保證責任如何消失的？完全的信賴換來完全的毀諾？扣減退休金是節流唯一必要績效？最後保證責任精神己死？信賴保護的是個人還是國家云云，核不能認原處分違法，更不能為原告有利之認定。
（六）至原告主張國家誠信最大最廣的公共利益、白話司法改革、街頭砍人，暗巷推拖，安定在何處？誰種下的因？業內做的多退是不務正業的多？誰監督了誰同意了？張冠李戴引用釋字第620號、717號，公保養老給付及其優存利息干你何事？真實的心在哪裡？誰該聲請釋憲云云，核均與本件原處分及其適用之退撫法系爭規定是否違法及違憲無涉，爰不一一敘明。
七、從而，原處分並無違法，復審決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 鄭凱文法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
書記官 陳德銘