臺北高等行政法院判決108年度年訴字第425號原 告 曾紹鈞等186人（姓名及住所如附表所示）共 同訴訟代理人 徐瑞晃律師被 告 銓敘部代 表 人 周志宏上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由周弘憲變更為周志宏，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係退休公務人員，於民國107年7月1日前退休生效。
嗣被告依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法），重新核算原告每月退休所得，以如附表所示函文及該函文檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（下稱原處分）通知原告。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、在退撫法施行前，業經被告審定退休並支（兼）領月退休所得之退休人員，已終止與政府間公法上任用法律關係，完全實現退休當時退休法規所定支（兼）領月退休所得構成要件，並取得退休法規所賦予之法律效果（請領月退休所得之權利）。退撫法對施行前已終結之事實或法律關係，改變其原有法律效果，自屬違反禁止法律不溯及既往原則及信賴保護原則。查公務人員退休生效時，請領月退休所得請求權已確定發生，其請求權並非按月發生，更非受領退休所得時，其法律上權益關係始告確定發生，僅請領月退休所得者，須按月請領，因清償期尚未屆至，不得提前請求給付，退撫法第37條及附件三規定，改變退撫法施行前退休人員已取得之權利，係屬真正溯及既往，而非不真正溯及既往，且溯及結果不利退休公務人員，違反禁止法律不溯及既往之憲法原則，應屬無效。被告據此無效之法律作成原處分，減少退休人員優存利息及月退休金金額，自屬違法。
㈡、84年7月實施退撫新制，早期公務人員退休金係由政府編列預算支給之恩給制，退撫新制實施後，改由政府與公務人員共同撥繳費用。退撫新制，基金之準備採共同提撥制，基金之管理由政府負責。一方面，公務人員繳納之費用，自應由公務人員領回，政府不得假借任何理由調降；另方面，基金之管理由政府負責，確定給付合乎提撥比例計算之退休金，係政府之責任，自不得因政府管理基金不善致虧損，而任意調降退休金之給付。原處分不顧原告依退撫新制繳納之費用任意調降退休金，致原告無法領回已繳納之費用，自屬違法。
㈢、退撫基金之管理，應由政府負完全責任，如因經營不善，以減少退休金方式填補虧損，轉嫁退休公務人員，顯失公平，嚴重違反比例原則，牴觸憲法第23條規定。又公務人員退休金制度改革，應由考試院主政，不得由總統發動、行政院配合之方式為之，本次年金改革過程，已違反權力分立原則。退撫法之相關規定明顯違憲而無效，被告據以作成之原處分，自屬違法等語。為此聲明求為判決撤銷復審決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、原告係107年6月30日前退休生效，被告依107年7月1日施行退撫法規定，就原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。任何法規並非永久不能改變，公務人員退撫新制實施迄今逾23年，政經環境與客觀情境已迴異於退撫新制建制之初，原公務人員退休制度確有改革之迫切公益需求。107年7月1日施行的退撫法，採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止，並未全部逕予終止退休人員之退休給付，是採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，退撫法設有最低保障金額機制，於第36條第3項、第39條第2項，明定公務人員退休所得於依規定調降時，每月所領退休所得，不得低於最低保障金額，且支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18％回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，未違反信賴保護原則。
㈡、退休公務人員之月退休金及優存利息是按月發給，由發放機關每月查核確認受領資格，始得依發放時程主動發給。又依原公務人員退休法規定，月退休金各期請求權為5年，即公務人員依法退休後，對國家得請求給付退休金之法律關係繼續存在，實屬繼續性法律事實，而非已確定或已終結之法律關係。退休人員每月退休所得，係退撫法施行後仍持續支領之定期金錢給付，其法律關係跨越新舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現，除法規別有規定外，應適用新法規。又退撫法於第36、37條明定退休人員每月退休所得，於退撫法施行後始依規定逐年調降，未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非溯及適用。
㈢、原告所提涉及比例原則、財產權保障等問題。現行公務人員退休制度自84年7月1日起，由政府編列預算支應退休給付制度，改為儲金制，由政府與公務人員按月提撥成立退撫基金，以支應退撫經費，但退休金之給付仍採行按退休年資及退休俸額，依法定公式計算，並由政府負最後支付責任，此即與國家整體財政負擔能力有關。公務人員退休制度之設計，須兼顧考量國家整體財政及社會資源之合理分配，避免造成代際間權益失衡，又退撫基金財務危機迫在眉睫，有必要全面調整退休給付機制，使制度得永續發展，本次年金改革有其必要性。且退撫法設有減緩過渡制度，亦訂有最低保障金額及人道關懷條款，而因退休人員調降月退休金及優存利息後，各級政府所節省之經費，於退撫法第40條明定應全部挹注退撫基金，以補足不足額提撥之財務缺口，有效減輕在職人員提撥退撫基金壓力。可見退撫法所欲追求的公益與其侵害個人私益，非顯不相當，未違反衡量性原則，實未違反比例原則，亦未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。
另原告認為本次年金改革係政府為規避對退撫基金之管理責任，並轉嫁由全體退休公務人員承擔等節，純屬誤解。而本次公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，原告所稱修法過程，違反憲法權力分立原則，亦屬誤會等語。為此聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1、2項規定：「(第1項)行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。(第2項)法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神。惟行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。行政訴訟法為提供人民有效之權利救濟，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同的訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允且經濟、迅速、有效之解決。原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即同法第188條第1項所稱之別有規定，得例外不經言詞辯論而為裁判。因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟原則，此乃貫徹有效權利救濟原則所為之必要程序設計，先予指明。
㈡、憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，而該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之。且解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守（參最高行政法院109年度判字第419號判決意旨）。
㈢、本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，此等事件類型，為我國司法史上首樁因國家重大人事制度變革而引發相關法律違憲爭議，而以訴訟形態歸由行政法院受理審判之大宗事件。其爭議影響層面既深且廣，相關法律是否違憲之爭議固集中於不溯及既往、信賴保護及比例原則之審查，惟其論證廣泛包括國家財政規劃、經濟環境變動、族群及跨世代分配正義、社會安全維護及文官制度健全。是修法之際已然引起激烈抗爭，乃至於社會撕裂，本院受理繫屬之本案，即其爭議之延續，迄至司法院108年8月23日作成釋字第782號解釋，明揭「退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論，依上開說明，該解釋有拘束全國各機關及人民之效力，法院處理有關事項，應依解釋意旨為之。
㈣、經查，原告均為退休公務人員，於107年6月30日前分經被告依舊法核定退休生效，嗣退撫法108年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以原處分重新審定原告之退休所得等情，有原處分、復審決定及審定情形表在卷可稽，復為兩造所不爭，堪認為真，則被告依退撫法規定作成之原處分，自屬有據。又原告訴請撤銷原處分，依其所訴事實，對於原處分係適用退撫法之結果本身並不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之退撫法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則等核有違憲問題之指摘，希冀本院對退撫法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋宣告該等規定違憲失效，使其退休權益得以回復為原依舊法之審定。查原處分所據退撫法相關規定是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中業經司法院釋字第782號闡釋明確，宣告該等規定未牴觸憲法，已如前述，是原告以退撫法相關規定違憲，原處分因此違法之主張，應認其在法律上顯無理由。而基於前述有效之權利救濟原則，本院認本件已無再行言詞辯論程序之必要，併予說明。
㈤、綜上，原告訴請撤銷如附表所示之復審決定及原處分，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、結論，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 劉正偉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 12 月 24 日
書記官 黃明和