臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第594號109年2月20日辯論終結原 告 林淑滿訴訟代理人 王建豐 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 林佳燕上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服教育部中華民國107年12月22日臺教法（三）字第0000000000C號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前係被告所屬學校教育人員，經被告所屬教育局以90年12月17日北市教人字第9028415000號函（下稱前退休審定處分）審定於91年2月1日退休生效（審定內容尚包含：退休時俸額625元，退撫新制實施前、後年資各為21年、6年6個月，分別核給月退休金之81％、14％；另得辦理優惠利率存款之公保養老給付為新臺幣《下同》159萬5,520元；後經變更儲存於臺灣銀行股份有限公司之金額為117萬8,600元）。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第36條、第37條及第39條規定（下合稱系爭退撫條例規定），以107年6月8日府教人字第1076001296號函及所附同號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（人員序號83）（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠國家於原告退休生效時承諾給予之退休給付，為原告退休後
生活之重要倚靠，在未經徵詢原告意見之前提下，逕自片面減少原告之退休給付內容，嚴重違反契約原則。退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定未與我國其他相互連動且彼此影響之年金制度共同配合年金改革予以修正，除造成率先被改職域族群不平，使一生奉獻國家之退休公人員遭污名化，更預留將來各版年金修正後又將重修之伏筆，明顯違反平等原則。又上開規定之退休所得替代率逐年降低，完全未見考慮通貨膨脹之趨勢（且此僅有消費而尚不含醫療支出），更未見考慮國家財政不再困難時應配合提高退休所得替代率之機制，明顯有違憲法所保障之生存權及比例原則而無效。且退撫條例規定之退休所得替代率，低於世界銀行定義理想所得替代率即70％，亦與原告申請退休時所信賴之退休給付內容有所違背，所謂公益更無法具體呈現及保證，明顯違反司法院釋字第525號解釋揭櫫之信賴保護原則。
㈡司法院釋字第783號解釋認定退撫條例第67條第1項前段，未
對相關機關課以依「消費者物價指數」調整月退休金之義務，違反憲法體系正義之要求，相關機關應依釋字第783號解釋解釋意旨儘速修正，原處分未考量消費者物價指數可能上升而調整退休給與，只是一味遞減退休所得替代率，與本號解釋意旨不符，且行政院主計處統計至108年11月之「各種物價指數之變動」表，其中有關「消費者物價指數」，每年均有變動，自90年至108年期間，消費者物價指數，甚至有高達3.52％之情況，顯見確實有上升之情，則原處分顯屬違憲。況退撫條例及該號解釋皆未考量醫療照護之需求，亦有違憲法保障生存權意旨之虞。
㈢並聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告則以：㈠被告所為原告每月退休所得重新審定結果，所根據之事實為
原告退休成就時之條件，是客觀上明白足以確認之事實，並依退撫條例相關規定辦理，原告所主張原處分違法自屬無據。參照司法院釋字第717號解釋意旨，所謂禁止法律溯及既往，係指新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。至法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實向將來發生效力，縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。惟在衡量退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休教職員，應以更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。而退撫條例考量已退休教職員其因應經濟變動能力較低，亦無法改變或增加原有退休年資以提高退休給付，爰採循序漸進調降退休所得措施，適度減輕對已退休教職員所生衝擊，且未溯及過去已領取之給與，並設定最低生活保障金額及人道關懷等措施，並未違反上開解釋之意旨。且參照司法院釋字第525號及第605號解釋之意旨，並未違反信賴保護原則。
㈡按司法院釋字783號解釋意旨，退撫條例第4條第6款、第39
條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，原處分尚未違反釋字第783號解釋之意旨。且經宣告違憲之退撫條例第77條第1項第3款，亦非原處分範圍，故原處分應為合法。
㈢並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有前退休審定處分、學校教職員月退休金證書（本院卷第19至22頁）、原處分（本院卷第37至38頁）、訴願決定（本院卷第39至42頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否違反信賴保護原則、比例原則、平等原則？原處分是否有未顧及消費者物價指數上漲情勢之違法？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈按退撫條例第36條第1、2、3項規定：「（第1項）退休教職
員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。」⒉退撫條例第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效
者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1年，增給0.5％，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⒊退撫條例第39條第1、2項規定：「（第1項）退休教職員每
月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」⒋次按司法院釋字第185號解釋意旨略以：「司法院解釋憲法
，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，各機關及人民受司法院解釋所拘束，本院亦應依司法院解釋意旨作成裁判。㈡經查，原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第78
3號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲性之宣告，並已就原告所主張退撫條例調降原退休所得違反信賴保護原則及比例原則一節有詳加解釋，茲節錄敘述如下：
⒈「查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調
降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44％至34.72％、兼具退撫新舊制年資者為23.91％至37.36％、僅具退撫新制年資者為10％至14.29％（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。………。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，本院應採寬鬆標準，予以審查。」（見理由書邊碼第90、91段）。
⒉「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對
社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」（見理由書邊碼第93、94段）。惟基於退撫條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本薪2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定，詳參理由書邊碼第103至114段），對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（見理由書邊碼第116段）㈢又查，原處分係依退撫條例規定，辦理原告月退休給與之重
新計算乙節，此為原告所未爭執，且原處分所載有關退休案原審定情形，經核係與前退休審定處分所載內容相符，原處分依退撫條例相關規定重行計算結果，確無違誤。至於原處分所依據之系爭退撫條例規定，其抽象規範本身並未有原告指摘之違反前述憲法原則的違憲瑕疵，已經司法院釋字第783號解釋甚明，本院審查原處分是否違法之爭議時，即應受該號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，而應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫條例規定，審查判斷原處分是否適法有據。是以，原處分適用上開退撫條例規定結果，即使已影響原告月退休給與的權利內容，也是上開退撫條例規定適用的當然結果，且該等結果乃屬立法者為追求前述重大公共利益，在退撫法制改革計畫上，藉由退撫條例規定之法律效果所欲達成者，故被告對原告作成之原處分，乃是適用系爭退撫條例規定之結果，並不復有原告主張在適用結果上產生違憲的疑慮。承上，被告依原處分重新計算原告月退休給與（包含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分），於法並無違誤。
㈣至原告主張：系爭退撫條例規定，未與我國其他年金制度共
同配合改革，違反平等原則一節。惟參照司法院釋字第783號解釋意旨：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」（見理由書邊碼第119段）。「按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照）。」（見理由書邊碼第128段）。是以，不同的職域之年金改革，其事物本質尚有不同，系爭退撫條例規定係針對公立學校教職員之退休給與所為規定，縱有別於其他職域之年金改革，亦難認與平等原則有違。原告此部分主張，並不足採。
㈤雖原告尚主張：原處分一味遞減退休所得替代率，未考量消
費者物價指數可能上升而調整退休給與，與司法院釋字第783號解釋意旨不符，且未考量醫療照護之需求，亦有違憲法保障生存權意旨之虞一節。惟按司法院釋字第783號解釋意旨固敘明：「系爭條例第67條第1項前段規定：『教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之』。查公立學校教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，係基於退休所得替代率與本薪計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定（系爭條例附表三參照）。本薪部分，於系爭條例施行前已退休者，依系爭條例施行日（107年7月1日）同等級現職人員本薪2倍計算；於系爭條例施行後退休者，以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本薪2倍計算，均不再隨現職人員待遇調整而更動。為貫徹依系爭條例第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，國家自有維持依系爭條例重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭條例施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務，與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。」（見理由書邊碼第126段）。然該解釋既未宣告退撫條例第67條第1項前段規定在修正前，系爭退撫條例規定即停止適用或失其效力，則原處分於重新審定原告之退休所得時未考量消費者物價指數可能上升而調整，即難謂違憲或違法。再者，參照同號解釋亦有指明：「查最低保障金額之設定，係參酌本院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。」（見理由書邊碼第80段）。基此，原處分重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，既均未低於最低保障金額3萬3,140元，核與憲法所保障之生存權尚屬無違。是以，原告此部分主張，難謂有據。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，被告依據退撫條例第36條、第37條及第39條規定，及原告退休生效時審定之退休薪點、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算審定原告自107年7月1日起之每月退休所得（含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分）如原處分附表，其金額經核符合法律所定標準，並無原告指摘之違憲瑕疵，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
書記官 黃玉鈴