臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第530號原 告 郭秋菊（原名：郭詠汝）
許玉雨高惠雪康癸燁被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第172594號、同日108公審決字第178527號、108年1月22日108公審決字第187996號及同日108公審決字第187508號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係公務人員，於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告107年5月9日部退四字第1074442668號、107年5月8日部退三字第1074371384號、107年5月27日部退三字第1074449802號及107年5月11日部退四字第1074442626號函（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）公務人員領取退休金之權利係屬憲法第18條所保障之服公職權利，應受制度性保障，且退休所得替代率確定後，不得任意以法規變動更易：
1、公務人員退撫新制於84年7月1日起實施，依當時所適用之公務人員退休法第14條第1項規定：「公務人員退休撫卹新制（下稱退撫新制）自中華民國84年7月1日起實施」，同條第2項規定：「退撫新制實施後之公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金（下稱退撫基金）支給，並由政府負最後支付保證責任」、同條第4項規定：「第2項共同撥繳費用，按公務人員本（年功）俸加一倍百分之12至百分之15之費率，政府撥繳百分之65，公務人員繳付百分之35。」可知，公務人員之退休金來源，退撫新制實施前之部分，係由政府全部給付（恩給制），退撫新制實施後，係由公務人員於其在職期間與政府共同撥繳費用，於公務人員退休後，以上開共同撥繳費用建立之退撫基金支給（儲金制）。因此，84年7月1日施行儲金制取代過去恩給制，僅係財源籌措方式的改變，並明定由政府負最後支付保證責任。而公務人員退休時，即未再與政府共同撥繳費用，其服務於國家之事實業已終結，該公務人員之退休金計算基準，即已確定且公務人員之退休所得係屬憲法第18條所規定之權利，應受制度性保障（司法院釋字第760號解釋明白指出其保障範圍包含公平參與競試與受訓練完成考試程序以取得任官資格、職務任用資格、依法令晉敘陞遷，以及由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利），故公務人員為國家服公職之退休所得，不論係恩給制或儲金制，均應按照退休時所核定之退休所得權利，全額支付，不容再作法律評價予以侵害或剝奪，始符憲法第15條明定保障人民財產權之意旨。
2、不論係退撫舊制或新制，均屬確定給付制，並以法律規定政府應負退休金給付之保證責任，不得變更或調降且依退撫舊制已取得之權利，應受憲法第15條財產權及生存權之保障。若依被告機關所稱，縱使政府應負退休金給付之保證責任，仍可任意調整給付內容，則所謂「負最後支付保證之責任」云云，豈非形同具文？況政府之財務縱有疑慮，亦應另行籌措財源並確實履行保證責任，此為法律明定雙方公法契約之權利義務，不能由單方任意修改變更。否則，倘依原處分及復審決定之見解，雇主對於依勞動契約及勞動基準法所負應給付勞工之退休金義務，是否亦可由雇主恣意變更給付金額？足見原處分及復審決定顯有違法不當。
3、又，退撫舊制（恩給制）係由國家負完全責任（即完全責任制），國家於退撫新制（儲金制）則負共同提撥費用之部分責任（部分責任制），但應負確定給付責任且退撫新制強制公務人員每月繳納35%之退撫基金，故退休金之35%係屬公務人員本身所有，與國家之退休給與無關，不應列入退休所得替代率，亦不能將之視為國家之恩惠性給與，否則即屬侵害退休人員之財產權。
4、另查，81年12月29日修訂，82年1月20日公布之公務人員退休法第8條關於退撫基金之設立（公務人員退休撫卹基金管理條例於84年7月1日配合退撫新制施行），其立法理由係因「現制公務人員退休金，完全由政府負擔，且事先未預儲準備，累積至公務人員退休時，始於當年編列預算支付。由於退休公務人員人數逐年增加，預算編列困難，乃以人事費中分配解決，致使現職人員待遇及退休給付，均無法調整提高。」準此，設置退撫基金之目的係在促使國家履行支給公務人員退休給付之責任，使退撫基金之財源與國家財政分離，並藉以提高現職公務人員之待遇及退休給付，充分保障公務人員之權益。政府雖一再空言指稱，退撫基金即將破產一事，但非事實。況，縱使退撫基金破產，亦應由政府負支付公務員退休金之保證責任，即原告依舊法已取得之退休金權益，應由退撫基金支付，如有不足，由政府負最後支付保證責任。蓋，退撫基金之管理係由政府負責，績效不彰或相關之風險及責任亦應由政府承擔，不能轉嫁由退休人員負責且國家對於公務人員退休金、法定俸給之保障，並非純屬國家恩惠，而係國家之義務，國家依法有照顧退休公務人員生活之責任，而退休金及相關福利之給付，即屬國家照顧義務之一環，不容迴避，更不得擅自以未經驗證之精算報告，以剝奪、侵害退休人員受憲法保障財產權之方式，藉此卸免國家自身應負之照顧義務及已確定之給付責任。然，政府不思忖如何拓展退撫基金之財源或為其他不影響公務人員依舊法已取得權益之方式，尋求解決之道，執意以原處分逐年扣減原告之退休金給付權利，變相違反其保證支付之責任，自非合法。
（二）原處分及復審決定顯然有違信賴保護原則、禁止法律溯及既往原則及比例原則：
1、原告退休時，係依公務人員退休法及存款辦法辦理優惠存款，且客觀上並無不能繼續施行之情形，則原告不免將存款辦法所規定之優惠存款利息作為其繼續服務與否之考量。且公務人員退休後，無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故公務人員於退休時，因有存款辦法之規定，係將優惠存款利息之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素，尤其面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，必然將此作為其計算比較之基礎，從而應認為得享有優惠存款之退休公務人員，就存款辦法所提供之優惠存款利息規定，於客觀上已具體表現其信賴，其信賴利益在憲法上確值得保護。
2、本件原告本於為國服務，奉獻自我之精神，依據當時有效之公務人員退休法及存款辦法進行生活規劃，辛勤工作，為國服務多年後依法退休，並經主管機關審定核定通過，原告退休時，對於舊法規定之相關退休給付請求權之構成要件均已達成，係屬上開「依舊法已取得之權益」，有信賴保護原則之適用，新法應本諸禁止溯及既往之原則，對於原告依舊法已取得之權益加以保護。亦即，國家對於公務人員之退休金給付權利應負確定給付責任，此為國家實施退撫制度之法律明文規定，並非預期利益，二者不可混淆，亦不能率爾曲解退撫制度之給付責任，侵害退休人員已取得之合法「權利」，違反信賴保護原則。準此，本件退休金給付係基於已確定之法律關係，而非被告機關所稱繼續性之法律事實。蓋，原告業已依法退休，並經核定確定之退休金給付，此一法律關係即屬確定，而非繼續性之法律關係或事實。換言之，退休給付以退休為其發生之要件事實，故在退休時，因退休人員已完全履行其債務，所以退休給付債權的範圍應已確定，自不應在退休之要件事實完成後，關於退休給付之法令再為不利於退休人員之變更。亦即，關於退休給付，所謂要件事實跨越新、舊法，其要件事實應指任職關係，而非退休後之退休給付的履行關係。否則，若依原處分及復審決定之見解，則已退休勞工之退休金是否亦可任意修法調整已確定之給付金額？
3、縱使本件涉及政府財政資源公益與退休人員退休給付財產權與信賴利益之衝突，但國家對於公務人員之退休金給付權利既應負確定給付責任，且退撫基金亦由政府管理，國家理應已評估合理可行之提撥比例後始願承擔確定給付保證責任，豈可任意翻異！如係政府管理不當或其他不可歸責於退休人員之因素造成財源短缺，卻以新法剝奪退休人員受憲法制度性保障之退休給付財產權，其目的與手段間是否具有實質關聯？有無符合最小侵害原則？是否符合憲法第23條之比例原則？均顯堪質疑。蓋，原告俱屬新法施行前即已核定退休人員，且退撫新制實施後，係由恩給制改為政府與公務人員共同撥繳費用籌措財源之共同提撥制基金制度，則原告既已依法共同提撥並完成退休給付之要件事實，自應按已確定之比例給付退休金。至於如何避免退撫基金入不敷出，應由政府另行思考妥善之管理與監督機制，或就新法施行前尚未退休公務人員之提撥比例及退休金給付替代率重新提出合理計算方式，或研議其他籌措財源之適當管道以為因應，不得侵害、犧牲已退休人員之退休給付權利，始符最小侵害原則。是以，原處分之法律依據確已違反憲法第15條保障人民財產權之意旨，且不符憲法第23條之比例原則。
（三）被告於新法施行生效前即作成原處分，有違依法行政原則，且本件撤銷訴訟之裁判基準時為原處分作成時，當時新法既尚未施行，原處分明顯欠缺法律依據，自屬無效行政處分：
1、退撫法第95條第1項規定：「本法除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自中華民國107年7月1日施行。」但原處分說明一記載，係依「公務人員退休資遣撫卹法第34條、第36條、第37條及第39條規定辦理」。惟本件原處分均係於上開退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定施行前即已作成並送達原告，則新法既尚未施行，被告機關如何得依該等新法規定辦理並重新計算原告之每月退休所得？足見原處分顯屬違法。
2、至於復審決定雖援引最高行政法院107年度判字第409號判決意旨，但細譯該最高行政法院107年度判字第409號判決內容，顯見復審決定所援用之法律見解，乃原審即高雄高等行政法院106年度訴字第260號判決之理由，並非最高行政法院107年度判字第409號判決之法律見解，且該高雄高等行政法院106年度訴字第260號判決所持行政處分內部效力與外部效力發生時間不同之理由，僅就該案撤銷訴訟之裁判基準時，係以該案例之國立臺南女子高級中學教師評審委員會（下稱教評會）作成解聘之決議時，或以國立臺南女子高級中學之解聘處分時為準所為闡述，但該案例情形與本件截然不同，且該案例不論係教評會解聘決議或國立臺南女子高級中學之解聘處分，行政處分作成時均無欠缺解聘之法律依據，更與本件原處分作成時，退撫新法尚未施行生效之情形有別，自不能比附援引。換言之，該高雄高等行政法院106年度訴字第260號判決理由僅在闡述行政處分內部效力得否不與外部效力之生效日期同一，並非認定行政機關得在欠缺法律依據之情形下即作成行政處分並送達受處分人且該案例顯與退撫新制之施行無關。是以，本件原處分作成並送達原告時，如屬有效行政處分，原則上即生外部效力，並開始起算復審期間，但原處分送達原告時，退撫新法尚未施行，且新法並無規定得溯及既往於107年7月1日前即施行生效，則被告機關擅於退撫新法施行前即作成無法律依據之原處分並送達原告，自屬無效之行政處分，亦不能因而發生外部效力（況原處分送達原告時，舊法尚未失效，如何能發生外部效力）。
3、依法行政原則（law-based administration）乃支配法治國行政權與立法權之首要原則，亦即一切行政行為應遵守之必要原則，故欠缺法律授權及法律依據之行政行為，均屬無效。倘依原處分及復審決定之見解，不論退撫新法是否已施行，均得作成原處分並剝奪受處分人於新法施行前之期限利益，而須在新法尚未施行前即起算復審期間並提起行政救濟程序，否則即喪失合法復審及提起行政訴訟權利，無異任由行政機關恣意妄為，欠缺法律授權時仍得率為行政行為，不僅有悖於正當法律程序，亦顯然違背依法行政原則，故原處分顯非合法行政處分，至為明灼。
4、本件係屬行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，原處分是否違法，原則上應以行政處分作成時之事實及法律狀態為據。依上開所述，足見被告及復審決定機關均承認原處分作成時，新法尚未施行，明顯欠缺法律依據，不能因原告提起復審及行政訴訟期間，新法已開始施行，而追溯認定原處分於作成時係屬合法。是以，被告以無效之原處分重新計算調整原告之退休給付權利，復審決定予以維持，均屬違法。
（四）並聲明：
1、原處分及復審決定均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 22 日
書記官 李依穎